27. Российский и зарубежный опыт использвания программного подхода в государственном управлении.

Программирование является одним из этапов стратегического ГУ, может базироваться на прогнозных разработках и имеет своей целью составление комплексных программ решения важнейших проблем развития страны, межотраслевых, отраслевых, региональных и локальных (на уровне хозяйствующих субъектов) проблем. Программа – это физическое воплощение плана достижения конкретной поставленной цели в виде нормативного документа, который разрабатывает и принимает государство, организация. Это метод реализации стратегии как плана действий по достижению целей. Также это способ привлечения финансовых ресурсов для реализации стратегии: бюджетных и внебюджетных (например, как вариант государственно-частного партнерства).

По Купряшину: Далеко не любая деятельность государственных организаций является программной. Программа обладает рядом отличит черт. Характерными признаками гос программ являются следующие:

- иерархия конкретных взаимосвязанных целей;

- согласованное выполнение взаимосвязанных действий, как правило, включающих координацию между несколькими организациями;

- ограниченная протяженность во времени, с определенным началом и концом, а также пространственная увязка;

- инновационность, а, следовательно, уникальность.

Решение о применении программы принимается после анализа проблемы и она считается сложной, комплексной, для решения которой необходимо задействовать большое количество ресурсов: финансовых, человеческих, организационных.

Соловьев выделяет весь процесс реализации программы на следующие этапы: 1) формулировка и формализация проблемы, 2) определение конкретных целей-показателей программы, целевых и клиентных групп, 3) изучение и детальная проработка альтернатив, 4) окончательный выбор варианта, 5) проработка выработанного варианта и описание его основных параметров в конкретных величинах, 6) оптимальной альтернативы в количественной форме, 7) окончательная формулировка целей и показателей программы, их легализация и представление соответствующих документов в утверждающий ее руководящий орган.

Программно- целевой подход начал развиваться параллельно в США и в СССР в середине ХХ века. В США программирование включало в себя не только разработку целевых программ, государственных планов и т.д., но и увязку программных мероприятий с их финансированием (программно-целевое бюджетирование).

Этапы развития программирования США:

1. 1949-1962 гг. - возникновение концепции результативного бюджетирования (performance budget). Органы государственной власти, чтобы повысить читаемость бюджетов, должны были предоставлять их в программно-целевом разрезе, а не в процессном. Соответственно при принятии бюджета повысилось число итераций органов исполнительной и законодательной власти.

2. (1962-1971 гг.) - введение системы «планирование - программирование – бюджетирование» Planning-Programming-Budgeting System (PPBS). Была детализирована методика разработки и выполнения программ по иерархическому принципу:

Миссия ----- Программа ------ План мероприятий

При построении программных иерархий каждое министерство должно было выполнить следующие шаги:

− сформулировать социально-значимые цели (mission), на достижение которых направлена деятельность министерства;

− определить задачи министерства (ведомства) по реализации общественно значимых целей ответственность конкретных руководителей за их решение;

− определить перечень мероприятий, направленных на реализацию поставленных задач.

Свои задачи министерства и ведомства обязаны были сформулировать в терминах предоставляемых ими бюджетных услуг, соответствующих тем целям (mission), для которых эти министерства создавались. Каждая программная иерархия должна была включать в себя три подуровня.

1 – программы (program categories) – виды деятельности, направленные на достижение одной и той же широко сформулированной социально-значимой цели;

2 – подпрограммы (program subcategories) – виды деятельности, направленные на решение частных задач в рамках миссии;

3 – программные элементы (program elements) – конкретные мероприятия (работы и услуги), выполнение которых необходимо для достижения установленных министерством целей.

Однако такая схема была крайне бюрократичной и негибкой. Только для обеспечения ее функционирования было создано 900 новых рабочих мест, более 4 тысяч работников прошли переподготовку.

3. (1971-1975 гг.) - введение принципа управления по целям - Management by Objectives (MBO) в государственном управлении. Повысила ответственность конкретных государственных управленцев за реализацию планов (миссии, целей, программных мероприятий). Было создано специальное подразделение - Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget), в которое было преобразовано Бюджетное бюро. Управление стремилось свести к минимуму всю дополнительную связанную с внедрением МВО бумажную работу, заменив ее регулярным (один раз в два месяца) проведением коллегий представителей управления и министерств.

4. (1977-1981 гг.) - разработка бюджета на нулевой основе – Zero-Based Budgeting (ZBB). Ключевым моментом данного механизма было установление министерствам и ведомствам целей, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, причем для каждой цели министерства должны были предложить несколько программ ее достижения, и затраты по крайней мере по одной из программ должны были быть ниже текущего уровня. В соответствии с этой концепцией каждый бюджетный год начинался с нуля. Начали развиваться различные программные методы.

5. (1993-по н.в.) в связи с принятием федерального закона «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» – Government Performance Results Act (GPRA) появляются пятилетние и годичные планы – своеобразные Доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) в американском варианте. В систему планов и отчетов входили следующие документы:

1. Стратегический план (на 5 лет).

2. План работы на год (Annual Performance Plan).

3. Отчет о выполнении плана работы на год (Annual Performance Report).

Российский опыт применения программно-целевого подхода.

Применение программно-целевого подхода в России берет свои истоки еще со времен СССР. Попытки использовать программно-целевой подход в отечественном территориальном планировании имели место еще в 20-30 годы (план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого комбината и др.).

В СССР составляли планы - пятилетки, существовала общегосударственная система планирования, которая насквозь пронизывала деятельность всех субъектов управления и хозяйственных органов. Планирование жестко регламентировало все аспекты их жизнедеятельности. Планы всех уровней и временных горизонтов законодательно закреплялись и приобретали силу закона. Однако на деле в СССР все планы оставались лишь на бумажке и итоги не соответствовали реальности.

В 60-80-е годы целевые комплексные программы как инструменты экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-производственных комплексов. Исходную базу для программных разработок в этот период составляли такие крупномасштабные предплановые обоснования, как Комплексная программа научно-технического прогресса СССР и его социально-экономических последствий на прогнозный период до 20 лет и Генеральная схема развития и размещения производительных сил СССР на прогнозный период до 15 лет с более детальной проработкой прогнозных показателей на ближайшее пятилетие. Эти документы разрабатывались как в целом по стране, так и в отдельных отраслях народного хозяйства, отраслях промышленности, сельского хозяйства, транспорта, в союзных и автономных республиках, автономных областях и округах, краях, областях и городах общесоюзного значения, территориально-производственных комплексах.

Таким образом, программирование составляло:

1) отбор перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке; 2) разработка целевых комплексных программ; 3) отражение комплексных программ в государственных планах.

В результате целевые программы начали включать в состав народнохозяйственных планов как отдельные приложения.

Вопросы целевого финансирования программ обычно решались в контексте реализации указанных планов. Например, финансирование программ осуществлялось за счет перераспределения финансовых и материальных ресурсов между отраслями и регионами.

Оценка программных задания осуществлялась министерствами и ведомствами с точки зрения своих собственных интересов. Если же эти задания не вписывались в сложившийся образ их действий, то органы государственной власти просто не выполняли предписанные программные задания.

В 1970-1980-х гг. существовали сложности в разработке и реализации региональных программ на областном уровне. Предпринимались определенные шаги, направленные на разрешение межотраслевых проблем в границах территориально- административных образований. Однако разработанные программные мероприятия доводились до предприятий директивно, основывались в первую очередь на отраслевых разработках и предложениях. Ресурсная обеспеченность таких программ была ограничена лишь отраслевыми материально-финансовыми возможностями. Межотраслевые вопросы, связанные с решением важных экономических и социальных задач регионального значения, вообще оставались без соответствующего финансового и материального обеспечения.

В период перехода на рыночные условия программирование изменилось. Субъекты получили свободу, им никто не мог навязывать свыше. Они консультируются с госорганами для кого и сколько производить. Хозяйственная деятельность коммерческих организаций регламентируется лишь существующим в стране законодательством и договорными отношениями со своими контрагентами.

Сегодня, разработка и реализация целевых программ направлена на решение государственно значимых, социально-экономических проблем, которые невозможно решить без государственного вмешательства, особенно в виду большой территории РФ.