30. Программная оценка как инструмент государственного управления

Разработка программ или «программирование» является одним из этапов стратегического государственного управления, может базироваться на прогнозных разработках и имеет своей целью составление комплексных программ решения важнейших проблем развития страны, межотраслевых, отраслевых, региональных и локальных (на уровне хозяйствующих субъектов) проблем. Программно-целевое планирование – это инструментом государственного управления в части оказания целевой государственной поддержки общества, предпринимательства и т.п.

В макроэкономическом стратегическом планировании под программой понимается научное предвидение состояния какого-либо локального объекта управления в определенный срок, основанное на четком определении цели и системы мероприятий, обеспечивающих достижение этой цели, согласованных между собой по ресурсам, срокам исполнения и исполнителям.

Программа – это физическое воплощение плана достижения конкретной поставленной цели в виде нормативного документа, который разрабатывает и принимает государство, организация. Это метод реализации стратегии как плана действий по достижению целей. Также это способ привлечения финансовых ресурсов для реализации стратегии: бюджетных и внебюджетных (например, как вариант государственно-частного партнерства).

Решение о целесообразности применения программного подхода принимается после осуществления анализа сложившейся ситуации и выявления определенных проблем в анализируемой отрасли. Это решение принимается, когда выявленная проблема является достаточно сложной, комплексной, для решения которой необходимо задействовать большое количество ресурсов: финансовых, человеческих, организационных.

По Купряшину: Далеко не любая деятельность государственных организаций является программной. Программа обладает рядом отличит черт. Характерными признаками гос программ являются следующие:

- иерархия конкретных взаимосвязанных целей;

- согласованное выполнение взаимосвязанных действий, как правило, включающих координацию между несколькими организациями;

- ограниченная протяженность во времени, с определенным началом и концом, а также пространственная увязка;

- инновационность, а, следовательно, уникальность.

Решение о целесообразности применения программного подхода принимается после осуществления анализа сложившейся ситуации и выявления определенных проблем в анализируемой отрасли. Это решение принимается, когда выявленная проблема является достаточно сложной, комплексной, для решения которой необходимо задействовать большое количество ресурсов: финансовых, человеческих, организационных.

Программный подход применяется для выявления:

а) нетипичных форм представления и структуризации проблем;

б) систем, управляющих процессом разработки программ;

в) основных этапов, на которые разделяется процесс решения проблемы;

г) методов составления и увязки мероприятий по решению проблем;

д) возможного механизма и структуры систем управления их реализацией и т.д.

Далее по Соловьеву: Весь процесс реализации программы можно выразить в выделении нескольких этапов программирования, которые представляют собой совокупность определенных упорядоченных и взаимосвязанных акций:

Первый этап — формулировка и формализация проблемы. Постановка задачи, связанной с проблемной ситуацией. Задача ещё не выражена количественно, но направлена на улучшение ситуации. Здесь используется причинно-следственный метод.

Второй этап — определение конкретных целей-показателей программы, целевых и клиентных групп.

выдвигаются в виде желательного результата либо, напротив, нежелательных эффектов, которые следует предупредить. Здесь уже, как правило, конкретные конечные величины, призванные выразить реальную отдачу прилагаемых усилий, конкретные последствия, фиксируют взаимосвязь входа и выхода процесса. (пример, увеличение % раскрываемости преступлений).

+учитываются характеристики целевых групп (на кого направлена программа – в нашем примере преступники), клиентных групп (связанны прямо или косвенно с реализацией программных целей, в нашем примере члены семей полицейских и т.д.), учитываем их характеристики и их реакции на программу (мы ввели нашу программу, СМИ её широко осветили, а людей только напугали цифры про высок показатели преступности и т.д.)

Третий этап – изучение и детальная проработка альтернатив. Изучить альтернативы сложно: большой объем информации, социальные зависимости между программами, непонятно какой масштаб программы выбрать, какие параметры активности модифицировать, приходится отменять уже принятые в этой области решения. Поэтому тут особый методы рассмотрения альтернатив и их детальная проработка. На этапе первоначального генерирования идей рассматриваются все варианты. Методы первичной (отбрасывание самых неприемлемых вариантов) и промежуточной (отбрасывание вариантов, не удовлетворяющих инициаторов по предварительному анализу) селекции. На подэтапе детальной проработки альтернатив фиксируются фиксированные, переменные затраты и т.д.

Четвертый этап – окончательный выбор варианта.

Пятый этап — детальная проработка выработанного варианта и описание его основных параметров в конкретных величинах. К примеру, учитываются не только капитальные расходы на решение задачи, но и текущие траты (на персонал, ремонтные, эксплуатационные), обусловленные фиксированными и переменными величинами.

Здесь учитываются все расходы государства, имеющие отношение к данной программе.Эти количественные данные ложатся в основу прогноза (также составляемого в количественных значениях) относительно динамики тех показателей, которые необходимы для решения задачи. Программы, которые уже имеют предшественников, корректируются на основании ранее известных показателей. Здесь решается задача сокращения чрезмерного бюджетирования.

Шестой этап — отработка оптимальной альтернативы в количественной форме. Здесь затраты сопоставляются с ожидаемыми результатами.

Для этого в основном применяются методы «затраты/эффективность» (позволяет оценивать результаты, не описываемые в денежной форме, в том числе с учетом внеэкономических факторов, но минус – слишком много субъективных оценок) и «затраты/выгоды».

Основная трудность – нельзя вывести строго обоснованные показатели. Во сколько оценить жизнь погибшего солдата? А офицера?

Седьмой этап — окончательная формулировка целей и показателей программы, их легализация и представление соответствующих документов в утверждающий ее руководящий орган. Здесь выше проведенный анализ выступает лишь в виде вспомогательной формы обеспечения деятельности руководящих структур, несущих ответственность за решение той или иной задачи.

ДОПОЛНИТЕЛЬНО

Программно-целевой подход начал развиваться параллельно в США и в СССР в середине ХХ в. Однако в США применение данного подхода успешно продолжилось и стало эффективно реализовываться. Именно такой метод управления применяется не только в США, но и в странах Европейского Союза, в Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Так, в США примерно 50% государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, во Франции - до 80%.

Можно выделить несколько этапов развития программно-целевого подхода и программно-целевого бюджетирования в США:

1. 1949-1962 гг. - возникновение концепции результативного бюджетирования (performance budget). Органы государственной власти, чтобы повысить читаемость бюджетов, должны были предоставлять их в программно-целевом разрезе, а не в процессном. Соответственно при принятии бюджета повысилось число итераций органов исполнительной и законодательной власти.

2. (1962-1971 гг.) - введение системы «планирование - программирование –бюджетирование» Planning-Programming-Budgeting System (PPBS). Была детализирована методика разработки и выполнения программ по иерархическому принципу

При построении программных иерархий каждое министерство должно было выполнить следующие шаги:

− сформулировать социально-значимые цели (mission), на достижение которых направлена деятельность министерства; − определить задачи министерства (ведомства) по реализации общественно значимых целей ответственность конкретных руководителей за их решение;− определить перечень мероприятий, направленных на реализацию поставленных задач. Каждая программная иерархия должна была включать в себя три подуровня.1 – программы (program categories) – виды деятельности, направленные на достижение одной и той же широко сформулированной социально-значимой цели;2 – подпрограммы (program subcategories) – виды деятельности, направленные на решение частных задач в рамках миссии; 3 – программные элементы (program elements) – конкретные мероприятия (работы и услуги), выполнение которых необходимо для достижения установленных министерством целей.

3. (1971-1975 гг.) - введение принципа управления по целям - Management by Objectives (MBO) в государственном управлении. Повысила ответственность конкретных государственных управленцев за реализацию планов (миссии, целей, программных мероприятий). Было создано специальное подразделение - Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget), в которое было преобразовано Бюджетное бюро. Управление стремилось свести к минимуму всю дополнительную связанную с внедрением МВО бумажную работу, заменив ее регулярным (один раз в два месяца) проведением коллегий представителей управления и министерств.

4. (1977-1981 гг.) - разработка бюджета на нулевой основе – Zero-Based Budgeting (ZBB). Ключевым моментом данного механизма было установление министерствам и ведомствам целей, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, причем для каждой цели министерства должны были предложить несколько программ ее достижения, и затраты по крайней мере по одной из программ должны были быть ниже текущего уровня. В соответствии с этой концепцией каждый бюджетный год начинался с нуля. Начали развиваться различные программные методы.

5. (1993-по н.в.) в связи с принятием федерального закона «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» – Government Performance Results Act (GPRA) появляются пятилетние и годичные планы – своеобразные Доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) в американском варианте. В систему планов и отчетов входили следующие документы:

1. Стратегический план (на 5 лет).

2. План работы на год (Annual Performance Plan).

3. Отчет о выполнении плана работы на год (Annual Performance Report).

Российский опыт применения программно-целевого подхода.

Применение программно-целевого подхода в России берет свои истоки еще со времен СССР. Попытки использовать программно-целевой подход в отечественном территориальном планировании имели место еще в 20-30 годы .В бывшем СССР, когда была популярна практика составления пятилетних государственных планов или так называемых «пятилеток», существовала общегосударственная система планирования, которая насквозь пронизывала деятельность всех субъектов управления и хозяйственных органов. Эта система государственного планирования жестко регламентировала все аспекты их жизнедеятельности. Планы всех уровней и временных горизонтов законодательно закреплялись и приобретали силу закона.

Предпосылками к более широкому использованию программно-целевого метода являлись:

• углубляющиеся процессы специализации производства, увеличивающаяся дифференциация видов деятельности, требовавшая развития соответствующих методов интеграции для решения проблем межотраслевого, комплексного характера;

• ведомственная разобщенность, усилившаяся в связи с возвратом в середине 60-х годов к отраслевому принципу управления, которая, однако, не обеспечивала решения комплексных проблем (проблемы регионального развития, как правило, отличаются комплексным характером).

Сегодня, разработка и реализация целевых программ направлена на решение государственно значимых, социально-экономических проблем, которые невозможно решить без государственного вмешательства, особенно в виду большой территории РФ.