29. Основные признаки и структура государственных программ.

Государственная программа – это физическое воплощение плана достижения конкретной поставленной цели в виде нормативного документа, который разрабатывает и принимает государственный орган исполнительной власти. Это метод реализации стратегии как плана действий по достижению целей. Также это способ привлечения финансовых ресурсов для реализации стратегии: бюджетных и внебюджетных (например, как вариант государственно-частного партнерства).

По Купряшину: Далеко не любая деятельность государственных организаций является программной. Программа обладает рядом отличительных черт. Характерными признаками государственных программ являются следующие:

- иерархия конкретных взаимосвязанных целей;

- согласованное выполнение взаимосвязанных действий, как правило, включающих координацию между несколькими организациями;

- ограниченная протяженность во времени, с определенным началом и концом, а также пространственная увязка;

- иновационность, а следовательно, уникальность.

Целевые программы – это увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Объектом управления в рамках программно-целевого подхода является проблема, то есть несоответствие между наблюдаемым или ожидаемым состоянием экономических, промышленных, социальных или культурных объектов, процессов, отношений, участвующих в них лиц, и желаемым или нормативным состоянием. Наличие проблемы важно правильно воспринимать, а именно, как стимул к определенной деятельности, а не как дискомфорт.

Так, управленческая цель – это желаемое состояние определенной характеристики управляемой системы или результатов деятельности. Проблема – это несоответствие между наблюдаемым или ожидаемым состоянием и целью. Констатация программной проблемы подразумевает формулировку целей.

В последнее время наблюдается своеобразный ренессанс программно-целевого подхода в государственном стратегическом управлении.

Программа – это группа из двух или более проектов, требующая взаимоувязки и ориентированная на долгосрочный период. Это своеобразная матрица проектов.

Целевая программа – это одно из важнейших средств реализации структурной политики государства, активно воздействующее на его социально-экономическое развитие и сосредоточенное на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов.

По содержанию целевые программы подразделяются на ряд типов (видов):

Социально-экономические программы предусматривают решение проблем социального характера и повышение материального уровня жизни населения.

Научно-технические программы направлены на решение научных и технических проблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники, позволяющих обеспечить в ближайший период значительный эффект. Перечень научно-технических программ формируется исходя из определенных приоритетов развития экономики.

Производственно-экономические программы предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства, способствующих повышению эффективности и развитию новых производств.

Территориальные программы направлены на преобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение других задач.

Экологические программы представляют комплекс мероприятий природоохранного и природообразующего характера.

По временной продолжительности целевые программы могут быть долгосрочными (разрабатываемыми на период свыше пяти лет) и среднесрочными – продолжительностью до пяти лет. Целевые программы, как правило, содержат ряд программных мероприятий разного уровня, могут быть основой для разработки и принятия других целевых программ на уровне субъектов РФ.

Различают целевые программы в зависимости от уровня, на котором они принимаются:

1. На федеральном уровне принимаются федеральные целевые программы;

2. На региональном уровне – региональные целевые программы и целевые программы в зависимости от субъекта РФ (целевые программы автономного округа, края, областная целевая программа);

3. На местном уровне выделяют городские целевые программы.

4. Также существуют ведомственные целевые программы, которые принимаются отдельными ведомствами (например, министерствами).

И для федеральных, и для ведомственных целевых программ существуют определенные общие требования (признаки):

1. цели должны быть четко сформулированы и должны коррелировать с приоритетами национальной политикой. Это требование достигается с помощью подготовки и изучения Докладов о Результатах и Основных Направлениях Деятельности органов государственной власти РФ. Этот новый инструмент был введен в государственную службу РФ в ходе реализации серии административных реформ, чтобы повысить качество работы органов государственной власти.

2. необходимо описывать ожидаемые результаты, поддающиеся количественной оценке.

3. ЦП предполагает разработку системы показателей для измерения ожидаемых результатов.

4. обязательно необходимо определить систему управления реализацией этой программы.

5. в целевой программе должны быть четко обоснованы потребности в ресурсах.

Различия между федеральными и ведомственными целевыми программами:

• Содержание программной деятельности и мероприятий

• Отраслевой охват

• Уровень утверждения

• Принцип планирования расходов.

Таким образом, с помощью федеральных целевых программ осуществляется:

- глубокое и всестороннее обоснование стратегических решений по глобальным проблемам развития национальной экономики.

- планомерная концентрация ресурсов, необходимых для решения важнейших задач перспективного развития.

- повышение уровня сбалансированности мероприятий, обеспечивающих решение основных задач.

- координация и обеспечение своевременности решения задач всего цикла работ по осуществлению программы.

- согласование деятельности хозяйствующих субъектов, субъектов федерации и центральных органов власти в решении поставленных задач.

Структура государственной программы. Разделы:

1 - характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

2 - основные цели и задачи ЦП с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;

3 - перечень программных мероприятий;

4 - обоснование ресурсного обеспечения ЦП;

5 - механизм реализации ЦП, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;

6 - оценка социально-экономической и экологической эффективности ЦП.

Целевая программа также содержит паспорт федеральной (межгосударственной) ЦП.

К содержанию разделов ЦП предъявляются следующие требования.

Первый раздел ЦП должен содержать развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития, целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.

Второй раздел ЦП должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей. Требования, предъявляемые к целям программы:

- специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков ЦП);

- достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);

- измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);

- привязка к временному графику (должны быть установлены срок достижения цели и этапы реализации ЦП с определением соответствующих целей).

Третий раздел ЦП должен содержать перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач ЦП и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач ЦП.

В четвертом разделе ЦП должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.

Основные требования к пятому разделу ЦП изложены в разделе VII постановления Правительства РФ от 25.12.2004 N 842 "О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация".

Шестой раздел ЦП должен содержать описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада ЦП в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации ЦП, а при необходимости и после ее реализации. Методика оценки эффективности ЦП разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы.