Особливість верхніх палат

У державах Західної Європи парламенти пройшли значну еволюцію від станово-представницьких інститутів, коли інтереси країни репрезентували представники дворянства, духовенства та третього стану. Як зазначав А.Лейпхарт, верхні палати парламентів первинно та за своїм призначенням були покликані консервативно обмежувати більш демократично обрані законодавчі нижні палати [48, 203]. Сьогодні двопалатні парламенти існують у федеративних та окремих унітарних державах (див. табл.24). Ми розглянемо особливості формування, структуру верхніх палат та їхнє функціональне навантаження.

Верхня палата парламенту Австрії – Федеральна Рада (Бундесрат) складається з 63 депутатів, яких обирають парламенти федеральних земель. Представляти землі повинні не менше ніж три депутати, а їхня кількість залежить від кількості населення кожної землі. Членів Федеральної Ради обирають Ландтаги земель на термін своїх повноважень на підставі принципу пропорційного представництва. Обов’язковою вимогою є норма, що не менше, ніж один мандат треба надавати партії, яка має другу позицію за кількістю депутатів у земельному Ландтазі [49, 34]. Внаслідок того, що вибори депутатів до верхньої палати відбуваються у різні терміни після виборів до парламентів земель, у депутатів Бундесрату немає чітко зазначеного терміну їхньої роботи у парламенті. Місце Голови Федеральної ради займають по черзі представники різних земель, які замінюють один одного через кожні півроку, відповідно до алфавітного порядку наіменувань земель. Обидві палати Федеральних зборів проводять спільні засідання для приведення Федерального президента до присяги та для прийняття рішення про оголошення війни. Бундесрат має право законодавчої ініціативи і повинен розглядати усі проекти законів, прийняті Національною радою. Однак вплив верхньої палати на законодавчий процес має швидше символічний характер. Це визначається тим, що Федеральна рада має право висловити “обґрунтоване заперечення” щодо проекту закону, але нижня палата долає ці “заперечення” простою більшістю голосів. Перелік проектів законів, які потребують їхнього розгляду у Бундесраті, після схвалення у нижній палаті чітко регламентований статтею 42, пункт 5.

Парламент Королівства Бельгії передбачає існування верхньої палати – Сенату, який складається з 71 сенатора, яких обирають на чотири роки. Багатоетнічний характер держави накладає свій відбиток на систему формування Сенату: 25 сенаторів обирає нідерландська спільнота, 15 – французька; 10 сенаторів призначає рада Фламандського співтовариства з власного складу, 10 сенаторів призначає рада Французького співтовариства; одного призначає рада Німецькомовного співтовариства; шість сенаторів обирають тридцять п’ять сенаторів фламандської мовної групи, сформованих як зазначено вище; чотирьох сенаторів вибирають відповідно від двадцяти п’яти сенаторів французької мовної групи [50, 117-118]. До складу Сенату входять також діти Короля, а у випадку їхньої відсутності – представники королівської родини по низхідній лінії, яка має владу у Бельгії.

Сенат має право законодавчої ініціативи поряд з Королем/урядом та Палатою представників. Законодавчий процес розпочинається та проводиться у нижній палаті, після чого проект закону передають до Сенату, який має право вносити поправки та доповненя. Остаточне рішення з кожного проекту закону приймає нижня палата. В окремих випадках законодавчий процес починається у Сенаті. Це стосується лише ратифікації міжнародних угод.

У Нідерландах верхня палата Генеральних штатів називається Першою палатою. Вона налічує 75 депутатів, термін повноважень її депутатів становить чотири роки, але може бути змінений на той термін, на який змінюється термін повноважень рад провінцій. Депутатів Першої палати обирають депутати рад провінцій згідно з системою пропорційного представництва. Верхня палата не має права законодавчої ініціативи [51, 485-486]. Проекти законів, прийняті Другою палатою, передаються до Першої і вона має право їх розглядати лише у редакції, прийнятій Другою палатою. Спільні засідання обох палат можуть скликатися для виборів монарха, визначення регента, проголошення війни та підписання миру.

Сенат, як верхня палата парламенту Ірландії, складається з 60 членів, одинадцять з яких – призначає прем’єр-міністр країни, сорок дев’ять –обирають. Обираючи сенаторів, треба дотримуватись паритету: три сенатори обирає Державний університет Ірландії; три сенатори – Університет Дубліна;²⁷ 43 сенатора обирають у куріях: культури, аграрній, праці, промисловості і торгівлі, державного управління. Вибирають таємним голосуванням, у тім числі і поштою, застосовуючи систему пропорційного представництва з використанням єдиного перехідного голосу [52, 334-335]. До виборчих курій входять актуальні депутати національного парламенту, колишні парламентарі, члени рад графств або графств-міст.

Кожен проект законопроекту, який ініціювала Палата представників, розглядають у Сенаті. Верхня палата має право вносити до проектів законів свої поправки та доповнення. Проект, після розгляду у Сенаті, якщо Сенат його підтримує – вважається прийнятим, якщо не підтримує, то повертають на доопрацювання до Палати представників. Єдиний виняток становлять фінансові законопроекти, враховуючи бюджет, який може бути ініційований тільки нижньою палатою, а Сенат має право лише вносити свої пропозиції та доповнення. Остаточне рішення належить депутатам Палати представників. Сенат має право законодавчої ініціативи. Відповідно прийняті ним проекти законів скеровують до нижньої палати.

Конституція Іспанії трактує Сенат як палату територіального представництва [53, 386], яка складається з 248 сенаторів. З них 208 обирають на загальних виборах на чотири роки згідно з принципом більшості. Крім того, автономні співтовариства призначають по одному сенатору і ще по одному від кожного мільйона населення, що проживає на їхній території. Призначення відбуваються відповідними законодавчими зборами, а за умов їх відсутності – вищим колегіальним органом автономного співтовариства [54, 386]. Сенат має право законодавчої ініціативи, розглядаючи проекти законів, які надійшли від нижньої палати; має право вносити свої поправки або накласти вето мотивованим посланням. Для накладення вето потрібна підтримка абсолютної більшості сенаторів [55, 391]. Конгрес має право подолати вето. Передбачено проведення спільних засідань обох палат для прийняття інших, ніж прийняття законів повноважень. У разі виникнення відмінних підходів між палатами передбачено створення спеціальної змішаної комісії з рівної кількості депутатів від обох палат. Якшо така комісія не досягне компромісу, то остаточне рішення приймає Конгрес абсолютною більшістю голосів [56, 387].

В Італії верхня палата – Сенат Республіки – складається з 315 сенаторів, яких обирають на п’ять років в областях згідно зі змішаною виборчою системою. Кожна область повинна мати не менше ніж сім сенаторів. Визначення квоти на кожну область відбувається пропорційно до кількості населення. Колишні президенти Італії отримують статус пожиттєвих сенаторів. Крім того, Президент Італії має право призначити сенаторами пожиттєво п’ять громадян, які прославили Батьківщину видатними досягненнями у соціальній, науковій, художній і літературній сферах [57, 432].

Сенат має такий самий обсяг компетенції, як і нижня палата. Проект закону, прийнятий однією з палат, треба передавати на розгляд до іншої палати. Якщо палати прийдуть до різних результатів, то скликають спільну комісію двох палат. До компетенції спільного зібрання депутатів обох палат належать – вибори президента, притягнення до відповідальності президента за державну зраду або зазіхання на Конституцію, винесення вотуму недовіри уряду та обрання однієї третини членів Вищої судової ради, членів Конституційного Трибуналу. Голова Сенату з моменту обрання на посаду повинен стати безпартійним. Комісії Сенату кожні два роки оновлюють.

Верхня палата парламенту Німеччини – Бундесрат – складається, як ми вже зазначали, з представників урядів федеральних земель. Переважно це міністри федеральних урядів. Персональний склад Бундесрату досить часто змінюється відповідно до змін, які відбуваються у земельних урядах, про що свідчить інформація з табл.25, відповідно до якої протягом 2003 р. чотири делегати від земель були змінені. Кількість представників від землі залежить від кількості населення, але не є пропорційною, щоб не було домінації найбільших за кількістю федеральних земель. Кожну землю представляють не менше ніж три представники, землі з населенням понад два мільйони мають чотирьох представників, землі понад шість мільйонів – п’ятьох представників, а землі з населенням понад сім мільйонів – шість представників. Депутатський мандат члена верхньої палати має імперативний характер, представники однієї землі повинні голосувати однаково і головну роль у їхньому голосуванні відіграє позиція уряду землі [58, 196]. На депутатів Бундесрату не поширюється правило депутатського імунітету. З допомогою Бундесрату федеральні землі беруть участь у законодавчому процесі та в управлінні державою, а також у справах Європейської Спільноти. Голову Бундесрату обирають лише на один рік. Бундесрат має право вето щодо рішень Бундестагу, а стосовно окремих питань – право абсолютного вето. Конституція передбачає створення узгоджувальної спільної комісії у разі виникнення різних підходів палат щодо певних законопроектів.

Таблиця25

Партійне представництво та зміни в Бундесраті Німеччини з 1 січня до 31 грудня 2003 р. [59, 1011]

Номер за пор.	Назва землі	К-сть делегатів	Партійний склад на 01.01	Зміни в партійному складі земель
1	Баден-Вюртемберг	6	CDU/FDP28
2	Баварія	6	CSU	14 жовтня 2003: CSU
3	Берлін	4	SPD/PDS
4	Бранденбург	4	SPD/CDU
5	Бремен	3	SPD/CDU	4 липня 2003: SPD/CDU
6	Гамбург	3	CDU/FDP/PRO
7	Гессен	5	CDU/FDP	5 квітня 2003: CDU
8	Нижня Саксонія	6	SPD	4 березня 2003: CDU/FDP
9	Мекленберг-Передня Померанія	3	SPD/PDS
10	Північний Рейн-Вестфалія	6	SPD/G
11	Рейнланд-Пфальц	4	SPD/FDP
12	Саар	3	CDU
13	Саксонія	4	CDU
14	Саксонія-Ангальт	4	CDU/FDP
15	Шлезвіг-Гольштейн	4	SPD/G
16	Тюрінгія	4	CDU/SPD

Палата лордів протягом ХХ ст. пройшла тривалий шлях значних трансформацій. До 1911 р. Палата лордів мала право відхиляти законопроекти, які затверджувала Палата громад. Після прийняття Парламентського акту 1911 р. Палату лордів позбавили права “абсолютного” вето, замість якого запровадили право на відтермінування на два роки законопроектів прийнятих Палатою громад. У 1949 р. цей термін зменшили до одного року. У 1958 р. було прийнято “Акт про пожиттєвих перів,” який дав змогу пожиттєвим перам, яких призначив монарх на основі подання прем’єр-міністра, засідати в Палаті лордів спільно зі спадковими перами. Раніше вони самостійно визначали, хто з пожиттєвих перів буде засідати в Палаті лордів, а хто ні. Найбільша революція відбулася у 1999 р., коли в січні Палата громад прийняла “Акт Палати лордів”, затверджений 26 жовтня 1999р. Палатою лордів. Згідно з цим Актом спадкові пери втратили право засідати в Палаті лордів. Виняток становили 92 спадкові пери, які тимчасово залишилися в складі палати. Серед них 75 обирали самі спадкові пери відповідно до частки, яку мали в палаті політичні партії та позапартійні, 15 перів обирали всім складом Палати лордів і 2 пери – Лорд Маршал та Лорд Церемонімейстер залишилися внаслідок тих функцій, які вони виконують у парламенті. У тому ж 1999 р. було створено Королівську комісію з подальшого реформування Палати лордів. Протягом 8 років до питань реформування цієї палати Палата громад зверталася неодноразово, однак рішення було прийнято лише 7 березня 2007 р. Згідно з цим рішенням всіх членів верхньої палати треба обирати, їх також позбавляють титулу “пер”. Таке рішення на кінець серпня 2007 р. ще не розглядала Палата лордів, яка може дещо затримати його реалізацію в життя. Також парламентарі не дійшли згоди стосовно багатьох важливих питань – майбутньої кількості верхньої палати, способу вибору, терміну дії, подальшої долі духовних лордів і лордів права. На 2007 р. Палата лордів складається з трьох основних категорій: ті, хто є членом палати від народження – спадкові пери; ті, що мають бути за посадою; ті, кого призначили пожиттєво і які не можуть передати своє членство у Палаті в спадок. На серпень 2007 р. Палата лордів складається з 735 перів. З них: 92 – спадкові пери; 12 лордів права, яких призначає монарх на підставі подання прем’єр-міністра і які повинні реалізовувати судову функцію палати; 626 пожиттєвих перів і 26 духовних лордів ( 2 архієпископа та 24 єпископа Англіканської Церкви). Голову Палати лордів у Сполученому Королівстві – Лорда Канцлера призначає монарх на підставі подання прем’єр-міністра, він стає членом уряду, виконуючи функцію голови судової системи країни. Палата лордів у сфері законодавства має право законодавчої ініціативи, вона подає проекти законів на розгляд Палати громад, може на певний час зупиняти введення в дію законопроектів, прийнятих Палатою громад ( на термін не більший двох сесій, тобто до року часу). Також вона виконує функцію верховного суду для Англії, Уельсу, Шотландії та Північної Ірландії в цивільних справах і в кримінальних справах для Англії, Уельсу та Північної Ірландії.

Як видно з табл.26, реформа Палати лордів 1999 р. призвела до принципових змін у партійній характеристиці членів палати. Традиційна перевага представників Консервативної партії після реалізації “Акту Палати лордів” 1999 р. змінилась вперше в історії незначною перевагою Лейбористської партії в загальному складі партійних перів.

Таблиця 26