Порівняльна характеристика урядів держав Західної Європи

Поняття “уряд” традиційно розглядають у конструкції ширшого формату–виконавчій владі. Термін “виконавча влада” використовують переважно в структурі взаємин трьох гілок влади : законодавчої, виконавчої та судової. Виконавча влада в змістовому контексті пов’язана з процесом реалізації законів, прийнятих парламентом, та реалізацією влади відповідно до існуючих законів, внаслідок чого вона характеризується інституційною та функціональною складовими. В першому випадку виконавча влада представлена сукупністю державних інститутів, які мають владні повноваження на території країни. Інститути виконавчої влади діють на загальнодержавному та регіональному рівнях, коли базовий рівень представлений інститутом місцевого самоврядування. Функціональна складова охоплює механізми та функції, які притаманні/застосовують інститути виконавчої влади в процесі виконання владних повноважень.

Виконавча влада може бути моністичною та дуалістичною. Моністичний тип виконавчої влади притаманний країнам з президентською формою правління і передбачає, що президент є не лише главою держави, а й главою виконавчої влади. За цієї форми функції уряду виконує адміністрація президента, а посади голови уряду немає. Дуалістичний тип виконавчої влади властивий парламентській і напівпрезидентській, або змішаній формам правління. Він передбачає, що одночасно виконавчу владу представляє глава держави, обсяг повноважень якого в системі виконавчої влади суттєво відрізняється в кожній країні та урядом на чолі з головою уряду.

Виконавча влада передбачає поділ на політичну та не політичну складову. Політична складова виконавчої влади охоплює вищі керівні державні посади, які призначає парламент, за парламентської форми правління, та президент і парламент – за напівпрезидентської форми. Визначальним елементом у цій ситуації є президентські та парламентські вибори. Головними суб’єктами обох видів виборів виступають політичні партії, які шляхом представлення програм з артикульованими груповими/суспільними інтересами змагаються за підтримку громадян країни. Формування уряду може відбуватися в контексті декількох ситуацій: вибори, поразка уряду в парламенті, або відправка уряду у відставку внаслідок голосування довіри або недовіри. Безумовно, найбільш принциповою є ситуація, коли парламент закінчує свою діяльність відповідно до конституційно визначеного терміну і оголошуються нові парламентські вибори. Відповідно вищі державні посади після виборів займають політики, які повинні реалізовувати програму підтриману громадянами, водночас програма має відображати інтереси політикив партії, або групи партій, які творять урядову коаліцію. В цьому випадку офіційна програма, підтримана виборцями, і партійні програми урядових партій можуть збігатися по-різному. Здебільшого кількість посад у виконавчій владі, які підлягають політичній зміні, обмежена. В Сполученому Королівстві та Німеччині це приблизно 100 вищих державних посад.

Не політична складова виконавчої влади представлена державною бюрократією, з якої складається машина державного управління. Державні службовці є бюрократами у форматі, який визначив М.Вебер, їхню позицію і кар’єру треба визначати рівнем професіоналізму і вона повинна бути незалежною від змін у політичному просторі. Широкий спектр питань, які потребують державного регулювання, зумовлює кількість бюрократії та складність її організаційного структурування. Якщо політична складова влади міняється відповідно до позиції президента, або парламентської більшості, то державний апарат консервативніший менш рухливий і малозмінний. Внаслідок цього державну бюрократію варто розглядати як самостійну складову, яка в більшості випадків має власні інтереси, які досить часто набувають характер корпоративних інтересів. Відповідно діяльність уряду залежить від співвідношення інтересів політичної складової та державної бюрократії. Оскільки державна бюрократія стосовно політичної частини стабільна, добре ознайомлена зі станом справ і механізмів функціонування влади, згуртована щодо політичної команди, яка досить часто неоднорідна внаслідок коаліційного характеру, саме вона здатна визначально впливати на діяльність уряду. Д.Блондел з цього приводу зазначив: “…публічне управління та політична діяльність показали, що бюрократія не лише визначає рамки свободи дій міністрів, але також ініціює та просуває свої власні інтереси та інтереси своїх клієнтів” [1, 77]. Яскраво це виявилось в перші роки незалежності України, коли нове політичне керівництво на національному та регіональному рівнях стало заручником радянської бюрократії, пізніше це призвело до формування “партії влади”, яка вирішально впливала на перебіг державного розвитку.

Поняття “уряд” розглядаємо стосовно двох форм правління – парламентської та напівпрезидентської, оскільки, як ми вже зазначали, інститут уряду в президентській формі правління має суттєві особливості. Науковці наголошують, що важко дати універсальне визначення поняття уряд. Розглянемо погляди двох найавторитетніших дослідників демократичних урядів. М.Лайвер та К.Шепсл зазначили: “ Якщо ми подивимося на утворення будь-якого окремого уряду, то станемо свідками плутанини, пов’язаної з діяльністю великої кількості політиків, посадовців, лобістів, зацікавлених груп, виборців і коментаторів у процесі становлення, розвитку та кризи уряду. Саме такий широкий і складний комплекс суб’єктів і процесів роблять кожен окремий уряд кардинально відмінним один від одного” [2, 5]. Інститут уряду у зазначених формах правління тісно пов’язаний із результатами парламентських виборів та діяльністю парламенту. Уряд в тій або іншій формі створює парламент, парламент контролює його діяльність і перед ним уряд несе політичну відповідальність. Цікаво у цьому контексті трактує поняття уряду Д.Берон, який зазначив : “…термін уряд використовуємо щоб послатися на партії, які не голосують проти вотуму довіри з політичних позицій” [3,138]. М.Матіла та Т.Рауніо підкреслили, що “…результати виборів визначають висхідну позицію щодо формування нового уряду. … Уряди завжди є продуктом виборів і лише частково незалежні від результатів виборів” [4, 264]. Одночасно М.Лайвер та К.Шепсл наголосили, що варто розрізняти “уряд” як самостійний інститут і політичних акторів, які представлені в парламенті і забезпечують підтримку уряду під час голосувань [ 5, 30]. Необхідність такого поділу, на нашу думку, зумовлена тим, що існує феномен урядів меншості, коли політичні партії, які формують цей тип урядів, не мають більшості у парламенті за рахунок депутатів від політичної партії/партій, з яких сформований уряд, і отримують досить часто ситуативну підтримку депутатів від різних політичних партій.³⁸ Друга ознака уряду – його колегіальний характер, оскільки уряд завжди передбачає певну кількість вищих посадових осіб (серед європейських країн найменшим за кількістю є уряд Швейцарії, який складається з 7 членів). Виняток становить однопартійний уряд більшості. Третя ознака уряду – його політичний характер. Уряд формується політичними партіями, які пройшли до парламенту. В цьому випадку уряд може бути партійним, за партійною належністю членів уряду, та безпартійним. Домінуючим є варіант партійного уряду, оскільки вплив політичних партій на уряд визначальний навіть за умов позапартійного статусу членів уряду.

Безумовно, уряди не є гомогенними, однорідними утвореннями, вони відрізняються між собою за багатьма параметрами, перебуваючи під дією різних чинників. У цьому розділі ми розглянемо ключові, на наш погляд, характеристики діяльності урядів країн Західної Європи:

1. позиція голови уряду – прем’єр-міністра;

2. типологія урядових кабінетів;

3. формування урядів;

4. стабільність урядів.