Поняття урядової партії

Як ми вже зазначали, європейським країнам на відміну від США властивий феномен уряду, який формується внаслідок парламентських виборів і через парламент. Відповідно з партій, які пройшли до парламенту, одна або декілька, більшість у випадку Швейцарії, набувають статус урядової, оскільки вона/вони формують уряд. Саме від цієї/цих партії/ій залежить не лише функціонування уряду, в переважній більшості випадків – парламенту, а й стабільність цілої політичної системи.

З формального погляду ми можемо стверджувати, що вивчення феномену “урядової партії” відбувається одночасно з появою досліджень самого інституту партії. Цьому значною мірою сприяв один з базових підходів до партії як інституту, інструменту боротьби за владу та її утримання. Наступний досвід парламентської діяльності та функціонування урядів засвідчив, що урядова партія має особливий статус у партійному середовищі і потребує окремого, спеціального вивчення. Одним з перших західних дослідників, який розпочав аналіз сутнісних характеристик партії при владі, був Р. Роуз [21]. Першим системним дослідженням такого феномену та проблем, які стосуються владного статусу партії, стала спільна праця Ф.Кестлеса та Р.Вілденмана “Візії та реальна сутність партійного уряду” [22]. Суттєву увагу проблемам, пов’язаним із урядовими партіями, приділили З.Катц [ 23, 24, 25] та М. Лейвер [26, 27]. Особливо варто виділити доробок у цьому напрямі Ж. Блондела [28], який спільно з М. Котта, підготував дві фундаментальні праці з проблем, пов’язаних із урядовими партіями [29, 30]. В Україні частково це питання розглянуто у колективній праці М. Обушного, М.Примуша та Ю.Шведи “Партологія” [31]. Ю.Шведа в багатьох публікаціях розглядав питання, пов’язані з феноменом урядової партії. Зокрема, він охарактеризував поняття “урядова коаліція”, “урядовий статус партії” [32, 329], “індекс урядової істотності” [33, 505].

Аналіз поняття урядова партія передбачатиме з’ясування двох складових і одночасно системоутворюючих цього феномену – уряду та партій, які самі собою є достатньо складними утвореннями. Уряд виступає як інститут, який має право приймати загальнообов’язкові рішення щодо держави, або як сукупність індивідів, які відповідають за проведення політики у конкретній сфері/сферах державного життя. Особливою рисою парламентських демократій країн Західної Європи є те, що уряд є залежним, через процес свого формування і подальшого функціонування, від законодавчого органу, оскільки повинен користуватися підтримкою більшості законодавців, що відбувається через процедуру голосувань довіри або недовіри уряду⁵⁴. Уряд, який втрачає таку підтримку, зобов’язаний піти у відставку. Саме в цій нормі закладено сутнісний вимір поняття урядової партії, оскільки партії є ключовими акторами процесу виборів, структуризація депутатів парламенту відбувається переважно на основі їхньої партійної приналежності, партійні фракції є суб’єктами переговорного процесу щодо творення у парламенті більшості. Аналіз досвіду формування урядів у європейських країнах після Другої світової війни свідчить, що непартійні (технічні) уряди становили виняток. Відповідно цей тип урядів треба розглядати як тимчасовий, або перехідний, коли голновні політичні гравці або беруть паузу на період гострої критики, або проводять вимушені, одночасно достатні/прийнятні для повернення громадської довіри зміни. Решту урядів можемо розглядати як партійні (політичні) уряди. Безумовно, формування уряду є складним процесом, який охоплює взаємопов’язані та непов’язані дії головних політичних інститутів кожної конкретної країни, політиків різного рівня, зацікавлених груп, лобі, виборців, міжнародних гравців. Все це робить кожен уряд неповторним, індивідуальним. Водночас серед цієї сукупності акторів, “основними акторами” стають політичні партії, які за підсумками парламентських виборів представлені у вищому законодавчому органі країни.

Кожна партія, яка провела власних депутатів до парламенту, гіпотетично має шанс стати урядовою партією за рахунок участі у формуванні уряду. Ми повинні розрізняти дві базові моделі урядових партій. Перша модель – вестмінстерська їй відповідають однопартійні уряди більшості. За цієї моделі парламентські вибори одночасно є вибором громадянами країни партії, яка буде формувати уряд, а її лідер відповідно стає прем’єр-міністром.

Друга модель стосується країн, в яких формуються коаліційні уряди і передбачає, що результати виборів не дають однозначного рішення для жодної партії щодо формування нею уряду. Переважно вибори зумовлюють можливість декількох варіантів формування уряду. Урядова комбінація є вже продуктом міжпартійних переговорів, домовленостей. До цієї моделі будуть належати коаліційні уряди більшості та обидва різновиди урядів меншості. З огляду на це, важливе значення має уточнення взаємозв’язку понять парламентська більшість та урядова партія. Логіка формування уряду передбачає, що спочатку формується партійна або міжпартійна більшість у парламенті і саме вона творить уряд, підтримує його своїми діями. Відповідно до цього контексту повинна існувати еквівалентність партій, які творять більшість і партій, які входять/ делегують своїх представників до уряду. Уряди меншості – це особливий випадок [34, 24-28]. Визначення сутності цього різновиду урядів, в однаковій мірі однопартійних і коаліційних, передбачає, що уряд створює одна або декілька партій, які мають менше ніж половину депутатів у середовищі депутатського корпусу. Водночас уряд постійно або ситуативно повинен опиратися на підтримку інших партій, які мають своїх депутатів у парламенті, для прийняття рішень більшістю. Тобто, парламентська більшість незалежно від того, чи вона ситуативна, чи постійна протягом часу дії уряду може бути ширшою за партійним представництвом, ніж уряд. Внаслідок цього ми вважаємо, що парламентська більшість за своїм партійним складом не завжди збігається з партійним складом уряду. Відповідно статус урядової партії будуть мати лише ті партії, з представників яких буде сформовано уряд.

Статус урядової партії має також часовий вимір і відповідає часу перебування партії в складі уряду. У випадку однопартійних урядів більшості і меншості, падіння уряду (незалежно від причин) призводить до припинення статусу урядової партії, що остаточно настає з моменту утворення/ отримання довіри новим урядом у парламенті. У випадку коаліційних урядів відставка діючого уряду не завжди призводить до виходу зі складу уряду всіх партій учасників. У вересні 1982 р. впав коаліційний уряд Г.Шмідта в Німеччині, який складався з представників СДП і партії Вільних демократів. Дія засади позитивного вотуму недовіри зумовила, що одночасно з падінням цього уряду було створено новий коаліційний уряд Г.Коля з партійною комбінацією ХДС-ХСС і партії Вільних демократів, яка зберегла свій статус урядової партії, незважаючи на політичну кризу.

Позиція урядової партії має досить складний вимір, який визначається тим, що уряд має дві складові – політичну та бюрократичну. Політична охоплює вищих урядовців, які є керівниками міністерств або певних напрямів/сфер суспільного життя і однією з їхніх головних функцій є забезпечення виконання волі виборців, що виявляється у підтримці виборчої програми. В такому випадку партія може бути представлена у вигляді піраміди, коли верхівка її в особі вищих партійних функціонерів входить до складу уряду, але під цією верхівкою є головна маса членів партії та її симпатиків. Традиційно в Сполученому Королівстві та ФРН політична складова становить приблизно 100 вищих державних посад, подібна кількість властива й іншим європейським країнам. Як бачимо, вона незначна навіть для однієї партії, а у випадку коаліційного уряду така частка буде ще меншою. Бюрократична складова представлена так само своєрідною пірамідою державних чиновників покликаних забезпечувати якісне, фахове функціонування держави, незалежно від політичних змін в уряді. Отож, міністри є одночасно політичними представниками від урядової або урядових партій і керівниками пірамідальних бюрократичних структур у формі міністерств, департаментів, або інших підрозділів. Кожен з міністрів має власну проблематику/компетенцію, в межах якої він буде автономним від інших членів кабінету. Адміністративна робота також вимагатиме певної незалежності від політичної партії, оскільки партія не в стані визначати свою позицію щодо кожного адміністративного рішення, що провокує формування “коридору” незалежності. В цьому випадку чинниками унезалежнення є корпоративізм уряду як єдиного цілого, спільна логіка проблем і шляхів їх вирішення, які стоять перед міністерствами та фахова специфіка міністерств/відомча приналежність.

Додатковим чинником є сама система формування коаліційних урядів. Прагнення максимально врахувати вагомість кожної партії під час формування коаліційних урядів призводить до формування своєрідних систем стримувань і противаг, коли політична складова в межах одного міністерства представлена політиками, делегованими від різних політичних партій. Внаслідок цього партійний вплив відчувається потужно під час призначення і суттєво зменшується, коли проводиться конкретна діяльність партійними висуванцями.

Коли ми говоримо про урядову партію, то враховуємо позицію, що вона є унітарним актором. Уряд у системі взаємин із іншими інститутами – главою держави, парламентом, опозицією, в процесі представлення інтересів держави щодо інших держав, реалізації програми своєї діяльності, – досить часто є складною структурою і так само потребує внутрішньої єдності, унітарності. Урядова єдність матиме відмінні характеристики стосовно однопартійних і коаліційних урядів. Зрозуміло, що кожна партія намагається забезпечити високий рівень внутрішньопартійної дисципліни, щоб її члени дотримувались партійних директив, які випливали б з її програм, стратегії. Однак європейські партії характеризуються високим рівнем внутрішньопартійної демократії, яка гарантується дією внутрішньопартійних норм, демократичних традицій і громадським контролем, що зумовлює наявність відчутного рівня автономії на рівні члена партії і на рівні внутрішньопартійних угруповань. Внаслідок цього ми є свідками незалежних/відмінних позицій окремих членів партії та цілих груп протягом парламентської каденції, в тім числі під час конфліктних ситуацій, здатних вирішально вплинути на статус урядової партії. Поряд із внутрішньопартійними проблемами коаліційним урядам властиві й інші протиріччя. Зокрема, в коаліційному уряді постійно відчувається тиск того факту, що партії – партнери по коаліційному уряду одночасно є потенційними конкурентами щодо наступних парламентських виборів. Тому в спеціальній літературі можемо натрапити на трактування коаліційних урядів як декількох партійних урядів відповідно до кількості партій у ньому представлених.

Аналіз М.Коттом системи взаємовідносин уряду та партій, які його творять, в країнах Західної Європи, дав йому підстави виділити дві основні моделі. Перша стосується країн, у яких сильні політичні партії, вони мають визначальний вплив на діяльність уряду. До цих країн він зараховує Італію до кризи 90-их років, Бельгію та Австрію. Іншу модель представляють країни, в яких головну роль у зазначеній системі дихотомних відносин відіграє уряд. Цим країнам властива значна автономія прем’єр-міністра та найближчих до нього міністрів, щодо діяльності уряду та стосовно впливу на політичні партії, які вони представляють. Така модель властива Сполученому Королівству, Німеччині та Франції [35, 215-216]. М.Котта також наголошував, що домінація в системі уряд – урядова партія залежить від позиції партії в ліво-правому спектрі. На підставі проведених досліджень він констатував, що лівоцентристські партії переважно активніше впливають на власних представників в уряді, ніж правоцентристські партії [36, 218].

Отож, феномен урядова партія/ії властиві парламентській і напівпрезидентській (змішаній) формам правління, які передбачають формування уряду на підставі створення більшості у парламенті. Конструкція урядової партії є своєрідним інтегратором двох систем – партії та уряду, коли керівники/представники партії, які формують уряд, одночасно займають вищі державні політичні посади. Внаслідок цього кожен конкретний уряд змушений вирішувати складну систему питань, пов’язаних із співвідношенням цілей і інтересів партій учасників, які одночасно є конкурентами на майбутніх виборах, за умов коаліційних урядів; партійної та державно-бюрократичної складової уряду тощо. Формування політичними партіями урядів сприяє процесу одержавлення політичних партій. Такий процес, на нашу думку, поширюється на всі парламентські партії, які брали участь у формуванні уряду і які були в опозиції.