Коаліційний уряд меншості (кабінет Бондевіта) у Норвегії

на 17.10.1997 р. [47, 486].

Номер за пор.	Назва партії	К-сть місць	% місць	К-сть мін.посад	% посад
1	Християнська народна	25	15,2	9	47,0
2	Партія Центру	11	6,7	6	32,0
3	Ліберальна партія	6	3,6	4	21,0
	Разом (165)	42	25,5		100

Отже, уряд меншості є одним із традиційних різновидів урядів, які існували й існують сьогодні в країнах Західної Європи. Формування такого типу урядів пов’язується з розумінням політики як сфери діяльності спрямованої на досягнення та захист інтересів груп і реалізацію власної, підтриманої виборцями, програми. Утворення урядів меншості треба розглядати як вимушений вихід з напруженої політичної ситуації, коли у парламенті не може постати, або не може продовжувати функціонувати більшість і парламент опиняється під загрозою дострокових виборів. Формування та існування такого типу урядів передбачає наявність відповідного рівня демократичної культури основних політичних акторів.

Формування урядів у країнах Західної Європи: процедури та чинники

Формування уряду в парламенті може відбуватися у двох основних форматах. Перший передбачає, що одна з партій, яка провела своїх представників до парламенту, отримує більшість голосів, цьому відповідає більшість депутатів (понад 50 % від загальної кількості депутатів – А.Р.), що дає їй змогу самостійно сформувати уряд. Другий формат передбачає, що жодна з партій, яка провела своїх представників до парламенту, не має більшості, тому більшість може бути лише за умови об’єднання двох, або більше партійних груп/фракцій. Перший формат здебільшого є результатом дії існуючої в країні виборчої системи, або залежить від характеру партійної системи. Названі чинники можуть діяти самостійно, або у сукупності як у Сполученому Королівстві, де всі уряди після Другої світової війни, за винятком одного, були однопартійними урядами більшості. Визначальний вплив виборча система на формування однопартійних урядів більшості має також в Греції. Другий формат передбачає, що формування уряду є результатом свідомого процесу, коли гіпотетично і реально можуть існувати альтернативні варіанти партійних комбінацій урядів. На відміну від першої ситуації, яка передбачає єдиний варіант – уряд більшості, друга передбачає декілька варіантів – однопартійний уряд меншості, коаліційний уряд більшості і меншості. Визначальною характеристикою в цій ситуації є те, що уряд формується внаслідок системи взаємодії між партіями, які провели своїх представників до парламенту. А.Антошевскі зазначив, що загальною тенденцією, яка окреслилась в 90-их роках минулого сторіччя, було зменшення рівня підтримки великих партій і пов’язаний з цим ріст кількості учасників виборчої конкуренції. Це означає, що ситуації, коли одна партія може створити уряд, який опирався б на підтримку парламентської більшості, стають все більше поодинокими особливо в країнах, де застосовується пропорційна виборча система [48, c.23]. Тобто, домінуючою тенденцією в країнах Західної Європи є формування урядів другого формату.

Формування уряду традиційно передбачає послідовне проходження трьох стадій. Перша – охоплює вибори, коли визначаються партії, які будуть представлені в парламенті, а також рівень їхньої підтримки. Друга стадія – це процес міжпартійних переговорів, який визначає композицію майбутнього уряду, або одного з його варіантів. Третя – характеризує процедуру голосування в парламенті, або іншої дії, яка має характер вотуму довіри конкретному складу уряду та його програмі дій, внаслідок чого уряд отримує мандат для легітимної діяльності ( у ФРН таким актом є вибори канцлера у Бундестазі).

А.Антошевскі зазначив, що процес творення уряду передбачає дві складові, які мають такі політичні наслідки. По-перше, формування уряду загалом охоплює переговори та торги між партіями, що треба трактувати як черговий зразок міжпартійної конкуренції на рівні парламенту, яка на відміну від передвиборчої конкуренції переважно набуває форми кооперації. Щодо конкуренції, то її суб’єктами є вже не партії/партійні блоки, а їхні частинки – партійні групи і фракції, які представлені в парламенті. Предметом конкуренції головно виступає входження в уряд. Відповідно, остання характеристика стає підставою коопереації між партійними групами та фракціями, які об’єднуються в депутатську більшість, що надає підтримку уряду. Більшість може бути постійною стосовно часу дії уряду більшості, або ситуативною, переважно це буде стосуватися урядів меншості, хоча вони так само можуть опиратися на підтримку стабільної інституційної композиції парламентських груп і фракцій. Оскільки відставка уряду не призводить автоматично до дострокових виборів, а, здебільшого, означає нове формування уряду, то суб’єкти кооперації внаслідок цього можуть мінятися в інституційному та і персональному складі.

По-друге, в процесі формування уряду вирішальну роль відіграє політична еліта країни, яка “…проводить корекцію рішення виборців. Від волі партійних лідерів, а не від преференцій електорату виявлених в акті голосування, залежить, чи уряд буде однопартійним, чи буде створено урядову коаліцію, і якщо так, то хто увійде до її складу” [49, 84-85]. Наголос на ролі політичної еліти зумовлено тим, що лідери політичних партій беруть участь у міжпартійних переговорах, саме їм партії і депутати від партій делегують право ведення переговорів та пошуку компромісу. Безумовно, досягнені домовленості передбачають наступне колегіальне узгодження отриманих результатів кожною зі сторін переговорів із власною партійною структурою. Оскільки лідери партій мають значний обсяг інструментів впливу на поведінку своїх партійних партнерів: статутні засади партійної дисципліни, в тім числі й очікуваний у разі входження партії в уряд “приз” – певна кількість вищих урядових посад, їхня позиція досить часто стає домінуючою щодо кінцевої позиції цілої фракції та партії. Внаслідок цього партійні лідери, шукаючи компроміс, здатні відступати від програми партії, або блоку з якого йшли на вибори, без погодження з виборцями, навіть всупереч позиції частини своїх виборців. Найавторитетніший дослідник коаліційних урядів П.Ваврік зазначав, що у випадку, коли не відбувається формування однопартійного уряду більшості, виборчі результати визначають лише початкові, базові позиції парламентських партій і можна говорити лише про непрямі зв’язки між підсумком виборів та урядовою композицією [50, 471]. Ставлення громадян до таких корекцій можна буде побачити лише під час наступних позачергових, або чергових виборів, які відбуватимуться через певний час, внаслідок чого гострота оцінки може стуттєво зменшитись. Дієвішим механізмом нагадування виборцям про відхід певної партії або партій від своїх передвиборних зобов’язань є преса та конкурентні політичні сили. Хоча і в цьому випадку термін віддаленості в часі буде так само діяти на пом’якшення оцінки.

На підставі аналізу досвіду формування урядів у 15 європейських країнах з 1945 до 1999 р. М.Маттіла та Т.Рауніо виділяли три головні засади, які властиві другій стадії процесу формування уряду: більшості, найбільшого результату та електорального результату [51, 263]. Зокрема, вони підкреслили, що уряди залежать від рівня підтримки парламенту, тому треба використовувати не показник, отриманих партією на виборах голосів, а показник кількості місць, які має партія у парламенті. Для нормального функціонування уряд повинен спиратися на підтримку більшості депутатів у парламенті. Принцип “найбільшого результату” за М.Матілою та Р.Рауніо означає, що “…партія, яка виграла найбільшу кількість місць у парламенті, переважно є першою серед інших на отримання права формувати уряд після виборів” [52, 266]. Третій принцип передбачає, що партії, які збільшили рівень своєї підтримки, тобто в них збільшилась кількість депутатів порівняно з попередніми виборами повинні мати кращі шанси потрапляння до уряду, ніж ті партії, рівень підтримки яких став меншим щодо попередніх виборів. На думку зазначених авторів, важливість означеного пріоритету зумовлюється засадою легітимності. Не врахування зміни рівня підтримки політичних партій виборцями варто трактувати як нехтування самим волевиявленням виборців. Вони зазначили: “Засада електорального результату є важливою в термінах легітимності, оскільки відмова врахування вироку виборців може в кінцевому результаті підірвати підтримку народу щодо цілої політичної системи та її головних партій” [53, 266]. Такий принцип, на нашу думку, не буде діючим за умови, коли правляча партія або коаліція, яка втратила певну частку голосів підтримки, все одно опирається на підтримку більшості виборців. У ситуації, коли потенційні учасники коаліції повинні зробити вибір щодо можливого партнера коаліції між партією, що втратила рівень підтримки, і, партією, яка збільшила рівень своєї підтримки, більше шансів повинна мати саме друга партія.

Після того як відбулися вибори на порядок денний постає питання формування уряду. Право формування уряду надає глава держави. Виняток становить Швеція, де з 1975 р. Король позбавлений цього права і воно належить Спікерові парламенту [54, 711]. Безумовно, кожна європейська країна має власну нормативну базу та традиції, які регламентують цей процес. Спільним для всіх країн, де немає практики формування однопартійних урядів більшості, є надання права формувати уряд з боку глави держави форматору. Ним здебільшого є лідер парламентської партії, яка отримала найбільший результат. Завдання форматора полягає у створенні з парламентських партій композиції, яка б опиралася на підтримку більшості депутатів. Форматор у таких умовах має статус потенційного прем’єр-міністра і з цієї позиції повинен вести переговори [55, 309]. Подібний статус дає йому змогу досягати компромісів, робити пропозиції і поступки тощо. Тобто, перед ним є альтернатива – створити уряд на чолі з його партією і ним як прем’єр-міністром, або втратити цей шанс і перейде така можливість до лідера іншої парламентської партії. Важливість формального призначення форматора полягає також в тому, що він несе певну політичну відповідальність. Нація знає кому надане право сформувати уряд і хто не зміг/не здатен цього досягнути.

У країнах, де до парламенту проходить велика кількість політичних партій, поряд з інститутом форматора існує інститут – інформатора. Така система властива Бельгії та Нідерландам. У Нідерландах монарх спочатку призначає інформатора з досвідчених політиків, які мають високий авторитет і не претендують самостійно очолити або увійти до складу уряду, провести консультації та аналіз стосовно того, яка група партій має шанс створити в парламенті більшість. Лише після доповіді інформатора глава держави визначає форматора.

Більшість коаліційних переговорів, як зазначили Д.Д’єрмейр та П. ван Роозендал, характеризуються пропозиціями “...хочете приймайте, а ні, то ні” і відбуваються вони завжди за умов неповної інформації [56, 609]. Особливістю переговорного процесу є те, що він відбувається між представниками декількох політичних партій, які усі проміжні результати, пропозиції та контрпропозиції, або вже остаточні результати, повинні узгоджувати з власними партіями. Це узгодження завжди дає учасникам переговорів можливість маневру, коли вони можуть послатися на те, що ту чи іншу пропозицію партія не зможе прийняти ні за яких умов, що привносить у переговорний процес дію чинника невизначеності. Процес переговорів відбувається у межах конструкції теорії раціонального вибору, коли володіння інформацією, приховування повної/правдивої інформації та виголошення її певної частини акторами переговорного процесу визначатиме результат, який вони отримають. У межах цієї конструкції розглядали переговорний процес Д.Д’єрмейр і П. ван Роозендал. Вони висунули дві базові моделі переговорного процесу: “прихованої рівноваги” та “сигналізуючої рівноваги” [57, 610-615].

Модель “прихованої рівноваги” передбачає, що форматор хоче створити коаліційний уряд спільно з однією партією. У загальній конструкції моделі цього типу припускається, що форматор точно не знає, які пропозиції можуть прийняти його партнери по переговорах. Тому форматор починає переговори з дуже “рішучих” вимог/пропозицій, поступово їх пом’якшуючи. Затримки у переговорному процесі дуже дорогі, тому що втрачається час, протягом якого міг би бути реалізований певний політичний курс або отримані “прибутки” від займаної посади. Тому настає момент, коли переваги поточної пропозиції перевищать ціну неприйняття пропозиції. Тоді відбудеться прийняття пропозиції. Модель “прихованої рівноваги” є тоді, коли сторона або сторони почергово роблять пропозиції через певні короткі проміжки часу.

Другу модель автори називають “сигналізуючою рівновагою”. Її конструкція передбачає, що між пропозиціями сторін існує значний проміжок часу, тобто кожен партнер на довго відкладає відповідь на зроблену йому пропозицію. У цьому випадку факт затримки виконує роль сигналу для протилежної сторони. Оцінюючи затримку як сигнал, кожна зі сторін виходить з такої позиції: якби можна було зробити вигіднішу пропозицію, то її треба робити швидше.

Результатом переговорного процесу є не лише факт формування уряду, він значною мірою визначає ефективність діяльності майбутнього уряду, тому що під час переговорів визначаються персональні володарі посад внаслідок “розподілу портфелів”. Успішність реалізації урядової програми безпосередньо залежить від професіоналізму та особистих якостей членів уряду. Актуальність цієї констатації визначається тим, що кожне міністерство має певний рівень власної атономії. Як зазначили М.Лейвер і К.Шепсл, якби окремі міністри не мали незалежності, то не існувало би жодної різниці між міністерствами [58, 132] і далі стверджували, що “...баланс між окремою міністерською автономією і колективним прийняттям рішень кабінету в окремо взятій країні є вирішальним, критичним для нашої здатності передбачати результативність уряду”[59, 133].

Коли варіант формування уряду не є однозначним і може бути декілька комбінацій, то роль глави держави в цьому процесі зростає. Звернемося до конституційних засад цього процесу в Греції. Президент держави призначає прем’єр-міністром на безальтернативній основі лідера партії лише в ситуації, коли партія володіє в парламенті абсолютною більшістю місць. У випадку, якщо жодна партія не має такого результату, право формувати уряд доручають лідерові партії, яка має відносну більшість місць у парламенті. У разі невдачі Президент надає це право лідеру партії, яка має другий результат, якщо знову спроба не буде успішною, то це право може отримати лідер партії, яка має третій результат. Якщо жодна із зазначених спроб не буде мати успіху, то глава держави запрошує до себе лідерів всіх парламентських партій і доручає формувати уряд з представників всіх представлених у парламенті партій. Існує ще один запасний варіант – в разі невдачі попередньої спроби, уряд доручають формувати голові Державної ради, або Верховного касаційного суду, або Контрольної ради з одночасним розпуском парламенту [60, 259-260]. Цей приклад свідчить, що в ситуації, коли після парламентських виборів не вдається сформувати уряд, тоді Президент, хоча він і обирається в парламенті Греції, а не на загальних виборах, здатний суттєво впливати на хід політичного процесу. Зростання ролі глави держави в процесі формування уряду особливо простежується в країнах, де уряди є нетривалими і досить часто відбуваються урядові кризи, як наприклад в Італії до кінця ХХ ст.

Особливим випадком є дві напівпрезидентські держави – Франція та Фінляндія. За умов, коли президент і парламентська більшість представляють ту саму політичну силу, роль глави держави суттєво зростає і його позиція щодо голови уряду та уряду в цілому може мати визначальний характер, більше того він/вона реально здатен/на домінувати, стаючи фактичним главою виконавчої влади. За умови когабітації роль глави держави у формуванні уряду набуває винятково символічних рис. Виняток також становить Швейцарська конфедерація, де формування уряду має стабільний алгоритм, прописаний у правилах “Магічної формули”.

Додатковим чинником, який впливає на процес формування уряду, є рівень сили найбільшої партії. Такий чинник, як ми вже бачили, тісно пов’язаний з традицією, що партія, яка отримала відносно більший результат, має найкращі шанси стати форматором уряду. Одночасно такий чинник передбачає, що розмір сили найбільшої партії буде детермінувати характер урядової композиції. Можливі варіанти – коаліція з домінуючою партією, коли в уряді є представники однієї партії, яка за кількістю депутатів в парламенті і членів уряду суттєво переважає представників інших партій, які входять до складу уряду. Прикладом цього можуть слугувати уряди Ірландії, починаючи з 1989 р., коли вперше було сформовано коаліційний уряд. У цих урядах Фіана Файл (Солдати долі) відіграє роль домінуючої сили [61, 324]. Такий варіант також властивий урядам Данії, Італії, Швеції та Німеччини до 2005 р. Другий варіант – врівноважуюча комбінація уряду, коли партії, які підтримують уряд і, відповідно, до нього входять, приблизно дорівнюють. Зразком цього типу є уряди Швейцарії.

Формування коаліційних урядів завжди дає шанс потрапити до влади представникам невеликих політичних партій, які мають своїх представників у парламенті. Це засвідчив досвід Вільних демократів ФРН, які, фактично, “вирішували,” яка одна з двох найбільших партій сформує коаліційний уряд протягом 60-80-их років. Оскільки магія можливості сформувати уряд значна, то потужні політичні партії заради формування уряду здатні йти на значні поступки своїм потенційним коаліційним партнерам, які мають необхідний/достатній коаліційний потенціал. Про це яскраво свідчить приклад формування уряду C.Haughey в Ірландії у 1989 р. ( див. табл.31).

Розмір партійного представництва у парламенті можна також розглядати як самостійний чинник під час формування уряду. Зокрема, більшість дослідників відзначають, що найбільша за кількістю місць партія має найкращі шанси стати форматором, якщо партія має другий результат, то вона має дуже великі шанси бути пропущеною, тобо не бути запрошеною до уряду [62, 267]. Це пояснюється тим, що партія – форматор не зацікавлена отримати в уряді потужного партнера, який за певних умов може стати противагою, або опонентом. Крім того, партія, яка має значну кількість депутатських місць, буде претендувати на значну частку урядових посад. Натомість невелика партія, або декілька партій, перед якими існує альтернатива бути поза урядом, або потрапити до уряду, буде/будуть менш вимогливою/вими щодо своєї частки місць в уряді. Як завжди є винятки. Такими в цій ситуації є уряди великої коаліції. Практика свідчить, що об’єднання двох, або більше найпотужніших партій в єдиний уряд, коли кожна партія-партнер здатна самостійно бути основою формування уряду, можливе лише в особливих ситуаціях. Ними можуть бути: ситуація, коли жодна з двох найбільших парламентських партій не здатна в комбінації з меншими парламентськими партіями сформувати уряд, який би опирався на підтримку більшості. Така ситуація склалася в Німеччині після вересневих виборів 2005 р., коли СДП та ХДС-ХСС змушені були об’єднатися після того, як жодна з них не зуміла самостійно створити уряд більшості. Іншими підставами можуть також слугувати – глибока політична криза в країні, яка може мати різні форми та причини.

Коаліційні уряди в європейських країнах формуються здебільшого на підставі принципу пропорційності або переговорів. Перший принцип передбачає, що при розподілі урядових посад між потенційними членами коаліційного уряду головним критерієм буде кількість місць, які має партія у парламенті. Цей принцип є домінуючим під час формування коаліційних урядів в Австрії, Ірландії, Люксембурзі та Норвегії.

Принцип переговорів, в основу яких покладено торг між парламентськими політичними партіями, характерний для Бельгії, Данії, Італії, Нідерландів, Фінляндії та Швеції. Переговорний процес з приводу формування коаліційного уряду переважно відбувається на двох рівнях: у відносинах між політичними партіями і на цьому рівні визначальну роль відіграє ідеологічна дистанція між партіями та всередині кожної з партій. Принцип торгів означає, що кожна урядова посада може бути оцінена за рівнем політичної впливовості, престижу, або за допомогою інших критеріїв. Традиційно поведінку партій у процесі формування коаліційного уряду ми розглядаємо з погляду політичної програми, партійних декларацій і зобов’язань, які були попередньо публічно представлені політичними партіями. Це цілком обґрунтовано, тому що жодна партія не може поводитись безоглядно, вона повинна постійно пам’ятати про наступні вибори: якщо виборці забудуть про її непослідовність і невідповідність між передвиборчими деклараціями та реальними політичними діями, то завжди знайдуться політичні конкуренти, які належно це донесуть до громадськості. У Бельгії формування коаліційного уряду має низку особливостей. Згідно зі ст.99 Конституції уряд країни повинен бути коаліційним і складатися з двох рівних частинок за кількістю міністрів – фламандської та валлонської. У серпні 2007 р. виникла надзвичайна ситуація з формуванням уряду. Лідер фламандської партії Християнських демократів, яка перемогла на виборах і якому король доручив сформувати уряд після парламентських виборів, не зумів домовитись про створення спільного уряду з представниками валлонських партій. Це змусило монарха скликати Королівську Раду, яку дозволено збирати лише в надзвичайних ситуаціях.

Ми не повинні також забувати про “людський фактор”, представлений у переговорному процесі амбітними політиками з партій, які пройшли до парламенту. Ці політики, здебільшого, претендують на посади у системі виконавчої влади. М.Галахер, М.Лейвер та П.Майер зазначили: “Незважаючи на контроль над державною політикою, який мають члени кабінету міністрів, ми не повинні ігнорувати пільги для переможців, що отримують місце в кабінеті, це є найвищим досягненням їхньої кар’єри у політиці. Робота приносить суспільне визнання, владу, патронаж і багато інших атрибутів успіху. Ми не повинні бути здивованими знахідкою, що для багатьох політичних діячів прагнення потрапити в кабінет є завданням їхнього життя. Отож, існує дві основні інтерпретації політичної цінності портфелів кабінету, відповідно два основних рушії мотивації діяльності політичних діячів: бажання отримати вигоду від володіння офісом (міністерською посадою – А.Р.) та прагнення впливати на суспільну політику.”[63, 199-200] З позиції цих двох головних чинників ми розглядаємо переговорний процес під час формування коаліційного уряду як торг.

Відповідно, від домінуючого принципу залежить і модель коаліційного уряду. Засада пропорційності найбільше відповідає урядам “мінімально-переможної коаліції”; засада переговорів, коли враховується ідеологічна позиція можливих партнерів, – “коаліціям мінімального радіусу дії”, поєднання обох принципів найдетальніше відповідає “мінімально збігаючій переможній коаліції” [64, 189-190].

Дослідження М.Маттіли та Т.Рауніо засвідчили, що партії, які мають досвід перебування в уряді, володіють кращими шансами повторно потрапити до уряду, ніж ті, які не мають такого досвіду [65, 280]. Такий висновок, на нашу думку, має таке пояснення. Компроміс, який досягається щодо формування уряду, здебільшого опирається на певний документ, однак в урядовій діяльності важливу роль відіграє чинник довіри, передбачуваності партнерів. Партія, яка має вже урядову біографію, поряд з досвідом урядової діяльності, який сам по собі надзвичайно важливий, є більш передбачуваною, ніж та, яка такого досвіду ще не має і не відомо, як вона дотримується взятих на себе зобов’язань.

Якість узгоджень і досягнутих компромісів – головний аргумент, які парламент враховує під час прийняття рішення про підтримку, або не підтримку уряду. Запропоновані члени уряду повинні сприйматися більшістю парламентських фракцій позитивно. На формування уряду має певний вплив і міжнародне оточення. Здебільшого цей вплив має латентний характер, оскільки всі європейські країни демократичні. Водночас поява несподіваних ситуацій здатна перетворювати прихований міжнародний вплив у достатньо відчутний чинник. Прикладом може слугувати досвід формування коаліційного уряду Австрії після парламентських виборів 1999р. Тоді до уряду партнером Австрійської народної партії мала увійти Австрійська партія Свободи, яку очолював Йорг Хайдер. Світова прогресивна громадскість сприйняла повідомлення про входження в Австрії до складу уряду лідера крайньої популістичної правої партії, який був на тоді добре відомий своїми антиіммігрантськими та антисемітськими виступами, як виклик. Австрії погрожували запровадженням санкцій, протягом пів року діяла норма заборони зустрічей вищих державних посадових осіб європейських країн, США, Ізраїлю з керівництвом альпійської республіки. Міжнародна реакція змусила Й.Хайдера піти з посади лідера партії.

Характер затвердження коаліційного уряду у парламенті залежить від країни. У Бельгії затвердження уряду відбувається у нижній палаті парламенту і передбачає одночасне представлення цілого складу уряду та програми його діяльності. В Італії уряд вважають сформованим, якщо протягом десяти днів після проголошення про його створення склад і програма отримають довіру Палати депутатів та Сенату [66, 438]. Обов’язково треба представляти всіх міністрів та програму майбутньої діяльності уряду під час отримання ним вотуму довіри в Данії. В Греції уряд має отримати парламентську підтримку протягом п’ятнадцяти днів. В Австрії, Португалії, Фінляндії та Швеції затвердження у парламенті потребує лише кандидатура прем’єр-міністра, а міністрів вже призначає глава деражави за поданням керівника уряду. В Швеції членів уряду затверджує прем’єр-міністр самостійно [67, 711].