3.4.4. Пути совершенствования организации и деятельности мировой юстиции: отечественный и мировой опыт

Должность мирового судьи в ее современном понимании возникла в Англии еще в XIV веке как единоличная судебная власть, призванная охранять и поддерживать социальный мир. Рассматривая мелкие уголовные и гражданские дела, мировые судьи обязаны были, прежде всего, стремиться к примирению сторон, решить дело миром. Отсюда и возникло название этих судов – мировые.

Однако необходимо иметь в виду, что вновь учрежденный институт под названием «мировой судья» не имеет ничего общего с существующим до сих пор в ряде стран, относящихся к англо-американской правовой семье, или с существовавшими до Октябрьской революции 1917 г. в нашей стране.

Дело в том, что анализ норм Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации», касающихся отбора кандидатов на должности мировых судей, полномочий и порядка осуществления ими своей деятельности, прекращения полномочий мировых судей, свидетельствует о включении данного института именно в государственный судебный механизм (хотя и остается достаточно широкое поле для сотрудничества с гражданским обществом), идентичный соответствующему механизму организации отбора, деятельности и прекращения полномочий судей федеральных судов.

Таким образом, в настоящее время мировая юстиция является не отдельным подразделением судебной власти, а низшей инстанцией единой федеральной судебной системы. Сохранившиеся атрибуты судебной системы субъектов Российской Федерации носят чисто декоративный характер, мировые судьи формально действуют на местном уровне, но фактически вся их деятельность осуществляется в рамках системы судов общей юрисдикции.

Вопросы материально-технического обеспечения контролируются особыми подразделениями Судебного департамента при Верховном Суде РФ, кадровая и процессуальная деятельность регулируется вышестоящим (районным) судом. Не все вопросы урегулированы до конца, но уже не приходится говорить о судебной системе субъектов Российской Федерации как отдельном феномене.

Отсутствует на федеральном уровне правовая регламентация организационного обеспечения деятельности мировых судей, а ее регулирование органами власти субъектов Российской Федерации является противоречивым и не способствует единству системы судов общей юрисдикции.

В субъектах Российской Федерации установлены различные нормативы кадрового и материально-технического обеспечения мировых судей; по-разному решаются вопросы охраны судебных участков, обучения и повышения квалификации мировых судей, оплаты командировочных расходов и т. д. По-прежнему остаются не решёнными проблемы размещения судебных участков мировых судей, обеспечения их оргтехникой и мебелью. Зачастую мировые судьи осуществляют правосудие в помещениях районных судов, что противоречит цели создания мировой юстиции.

Органами судейского сообщества неоднократно обращалось внимание на необходимость установления единого порядка обеспечения функционирования мировой юстиции. Однако решение VII Всероссийского съезда судей о передаче функции по организационному обеспечению деятельности мировых судей на федеральный уровень осталось нереализованным¹.

Практика работы мировых судей показала, что «двойственная природа» их положения, обусловленная тем, что, являясь судьями судов общей юрисдикции и входя в систему этих судов, мировые судьи одновременно являются судьями субъектов Российской Федерации, не способствует укреплению их независимости и самостоятельности в решении вопросов организации судебной деятельности и в осуществлении правосудия.

Сложилась парадоксальная ситуация, когда аппарат мирового судьи, обеспечивающий его работу, фактически не подчинен ему. Мировой судья не имеет по отношению к своему аппарату полномочий представителя нанимателя, что ставит его в безусловную зависимость от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Современный этап развития мировой юстиции²диктует необходимость включения должности мирового судьи в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, наделения его полномочиями, аналогичными полномочиям председателя районного суда по отношению к аппарату судьи. В целях обеспечения равномерной нагрузки мировых судей сохраняется актуальность предложения по изменению законодательства в части назначения мировых судей не на конкретный судебный участок, а в административный район; не на конкретный срок, а бессрочно³.

Одновременно с кадровым подчинением председателю районного суда, мировая юстиция стала превращаться, по сути, в мировой суд. Этому способствует компактное местонахождение нескольких мировых судей. Кроме того, произошло формирование должностей квази-председателей из числа мировых судей. Чаще всего эта должность называется мировой судья-организатор или старший мировой судья¹.

По должностным обязанностям мировой судья-организатор в отношении мировых судей и их аппарата идентичен председателю районного суда. Он обеспечивает координацию с вышестоящим районным судом, составляет график отпусков, проводит предварительную проверку жалоб на своих коллег, отвечает за работу мировых судей.

Иными словами, современный мировой судья – государственный судья низшей инстанции, назначаемый на должность и действующий в соответствии с требованиями федеральной Конституции, федерального и местного законодательства. На мирового судью распространяется действие Кодекса судебной этики – источника права корпоративного характера. Поэтому в ходе исследования института мирового судьи в современной России правильнее было бы проводить аналогии отнюдь не с мировой юстицией, как это часто делается, а с судьями судов ограниченной юрисдикции, встречающихся повсеместно в судебных системах штатов США, или с судьями судов малой инстанции и полицейских судов во Франции и т.п.

Для сравнения можно отметить, что в перечне дел, подсудных мировым судьям (судам) в Англии, США, местным (или судам близлежащей юрисдикции) и участковым судам во Франции и Германии, отсутствуют споры, предметом которых является недвижимость.

Во Франции мировые судьи были упразднены в 1958 г. К судам первой инстанции стали относиться трибуналы малой инстанции и трибуналы большой инстанции. В период 2002-2004 годов суды первой инстанции пополнились судами близлежащей юрисдикции (или местными судами), в которых судья единолично рассматривает споры с ценой иска, не превышающей 4000 евро. Решения по таким делам не подлежат апелляционному обжалованию. При выявлении в ходе рассмотрения дела правового вопроса, представляющего трудность, судья местного суда вправе передать дело на рассмотрение трибунала малой инстанции².

Трибуналы малой инстанции рассматривают вещные иски, предметом которых является движимость, а также споры имущественного характера с ценой иска до 10000 евро. Решения трибунала малой инстанции по делам с ценой иска не более 4000 евро не могут быть обжалованы в апелляционном порядке.

В Германии участковым судам подсудны гражданские дела с ценой иска не более 5000 евро. Независимо от цены иска участковые суды рассматривают споры, вытекающие из договора найма жилого помещения; дела вызывного производства, приказного производства; споры из семейных правоотношений, которые рассматриваются специализированными отделениями при участковых судах – судами по семейным делам; некоторые другие дела в соответствии с нормами Закона о судоустройстве.

В США мировыми судами штата (например, штата Нью-Йорк) разрешаются споры с ценой иска до 3000 долларов США, за исключением споров, касающихся права на недвижимость¹.

В Англии магистратским или мировым судам подсудны преимущественно уголовные дела. Гражданская юрисдикция этих судов ограничена и связана, прежде всего, с рассмотрением и разрешением споров о взыскании задолженности по местным налогам, за газ, электричество и воду; решением вопросов исполнения алиментных обязанностей, установления опеки и попечительства, усыновления; лицензированием трактиров, клубного и ресторанного бизнеса².

Опыт законодательного регулирования вопросов подсудности дел мировым судам в европейских странах и США может быть использован в российском гражданском судопроизводстве при дальнейшем упрощении подсудных мировому судье дел, что положительно скажется на рациональности и эффективности судебной защиты по гражданским делам.

Одной из задач, стоящих перед мировой юстицией, является скорое рассмотрение и разрешение гражданских дел. Если правовой конфликт прост, то он может и должен быть быстро (своевременно) разрешен. Добиться этого можно несколькими путями. Один из них – упрощение процедуры рассмотрения и разрешения отдельных категорий исковых дел.

В российском гражданском процессе периода 1864-1917 гг. производство у мировых судей отличалось от производства в окружных судах. Не требовалось обязательной письменной формы искового заявления, не была обязательной подготовка дела к судебному разбирательству, судья был вправе сразу после заявленного устно требования истца, объяснений сторон принять решение, при этом допускалось принятие решения не на основании правовых норм, а на основании обычаев местности, где рассматривался спор. Основной задачей мирового судьи было принятие мер для примирения сторон, для устранения конфликта мирным путем. В связи со спецификой процессуального регламента рассмотрения и разрешения гражданских дел апелляционные жалобы на принятые мировыми судьями решения рассматривались в специальном органе – мировом съезде, созываемом периодически на сессионные заседания, где дела решались «тем же неформальным, простым и скорым порядком, которым они производились у мирового судьи»³.

Имеется специфика в регулировании производства в германском участковом суде. Так, например, в соответствии с § 495a ГПК Германии суд может по свободному усмотрению определить порядок производства, если цена спора не превышает 600 евро. По ходатайству сторон должно быть проведено устное разбирательство. Согласно положениям § 496 ГПК иск, отзыв на иск, а также иные объяснения стороны могут среди прочего быть изложены устно в канцелярии суда для занесения в протокол. Вызов истца в судебное заседание осуществляется в произвольной форме, если суд не распорядится о доставке (§ 497 ГПК Германии). Иные объяснения стороны, кроме признаний и объяснений по ходатайству о допросе стороны, заносятся в протокол, если суд сочтет это необходимым (§ 510a ГПК Германии). В случаях, когда недопустимость обжалования решения очевидна (например, цена предмета жалобы меньше 600 евро и спор не имеет принципиального значения), решение суда может быть изготовлено без описательной части. В этом случае не требуется и мотивировочной части, если стороны от нее откажутся или ее основное содержание занесено в протокол (§ 313a ГПК Германии).

Представляет интерес установленный ГПК Германии порядок приказного производства, допускающий применение автоматизированного способа обработки документов. При использовании этого способа входящие документы должны быть обработаны не позднее рабочего дня, следующего за днем их поступления. Для упрощения приказного производства введены стандартные бланки, используемые в судах с автоматизированным способом обработки документов и в судах, не использующих такой способ. Стандартные бланки вправе ввести федеральный министр юстиции своим постановлением, одобренным Бундесратом. Срок введения в соответствующем участковом суде бланков приказного производства с использованием автоматизированного способа обработки документов определяется постановлением правительства земель. Правительство земли постановлением может передать это полномочие управлению юстиции земли.

Во Франции в местном суде (суде близлежащей юрисдикции) и в трибунале малой инстанции в соответствии с требованиями ГПК Франции иск может быть также предъявлен путем подачи в секретариат-канцелярию совместного заявления сторон либо путем добровольной явки сторон в суд для разрешения их спора. В последнем случае стороны подписывают протокол, подтверждающий их явку с целью разрешения судом их исковых требований (ст.ст. 829, 845, 846 ГПК Франции).

В случае подачи искового требования в обычном порядке судья местного суда или трибунала малой инстанции, прежде чем начать рассмотрение дела, вызывает стороны в суд для примирения. В случае несогласия сторон предпринять попытку примирения судья может своим постановлением, не подлежащим обжалованию, предписать им встретиться с примирителем, который с этой целью назначается (ст. 829 ГПК Франции).

В случае добровольной явки сторон в суд для разрешения спора судья также должен осуществлять попытки примирения и с согласия сторон может назначить судебного примирителя. Если стороны не достигнут примирения, их спор разрешается судом (ст. 847 ГПК Франции).

Важно обратить внимание на то, что в Германии и Франции нет мировых судов в традиционном понимании. Как отмечалось выше, мировые суды функционируют в Англии, США. Мировые судьи избираются населением на определенный законодательством срок (в Англии назначаются по рекомендации местных совещательных органов). Для избрания (назначения) мировым судьей не является обязательной юридическая квалификация. После избрания мировые судьи должны обязательно пройти специальную базовую правовую подготовку. Организация и деятельность мировых судов определена специальными правовыми актами. В Англии – Законом о мировых судьях 1997г., в США – конституциями штатов, специальным законодательством штатов. В настоящее время действующих мировых судей в Англии насчитывается около 30 тысяч, что в 10 раз больше, чем профессиональных судей всех иных категорий. Относительно судов США можно отметить, что федеральные суды выполняют лишь около 10% всей судебной работы в стране и по количественным характеристикам федеральная судебная система сравнима с системой крупного штата.

Мировые суды являются особыми местными судами, которые близостью своей к сторонам и простотой форм делопроизводства соответствуют потребностям большинства сельского и городского народонаселения. Другими признаками, характерными для мирового суда, являются отсутствие обязательного требования о наличии юридического образования и, как правило, избрание мирового судьи населением.

Мировые судьи, действующие в Российской Федерации, вряд ли могут именоваться мировыми. В силу правового регулирования их деятельности речь может идти об участковых судах, местных судах, но не мировых. По этой причине порядок рассмотрения и разрешения мировыми судьями гражданских дел, установленный ГПК РФ, вряд ли может быть сопоставим с производством в мировых судах Англии, США. Сравнение возможно с регламентами деятельности судов графств в Англии – низшими звеньями ее судебной системы, федеральными районными судами общей юрисдикции США.

Применительно к вопросу об упрощении и ускорении производства по гражданским делам, осуществляемым мировыми судьями в соответствии с ГПК РФ, представляет интерес регламентация порядка рассмотрения малых исков и ускоренного порядка рассмотрения дел, определенная Английскими правилами гражданского судопроизводства 1998 г. (далее – ПГС).

При рассмотрении судом дел с небольшой ценой иска допускается упрощение процессуальной формы. Не применяется ряд правил обычного порядка рассмотрения и разрешения гражданских дел. Среди них правила о раскрытии доказательств, экспертизе, дополнительной информации, слушаниях, открытых слушаниях и другие. Вопрос о проведении предварительного слушания суд решает, руководствуясь необходимостью обеспечить справедливое слушание, желанием ограничить расходы сторон по явке в суд, целесообразностью. Суд может при согласии сторон разрешить спор вовсе без слушания. Если спор разрешается с проведением слушания, то оно должно быть неформальным. Суд может одобрить любые формы производства на слушании, которые он считает справедливыми (часть 27 ПГС).

В английском гражданском процессе возможно рассмотрение и разрешение дела в ускоренном порядке. В этом случае суд должен дать указания по управлению делом и составить график для совершения процессуальных действий между дачей указаний и судебным заседанием. В случае необходимости суд направляет стороне вопросник для заполнения с возвращением к установленной дате. Дата для представления заполненного вопросника определена ПГС. После определения даты возвращения заполненного вопросника суд должен настолько быстро, насколько это возможно установить дату судебного заседания или, если она была уже установлена, подтвердить ее (часть 28 ПГС).

Сравнительный анализ норм, регулирующих производство в суде первой инстанции в гражданском процессе европейских стран, позволяет говорить о существовании целого ряда правовых средств, обеспечивающих простоту, скорость, справедливость судебной защиты по гражданским делам. Использование этого опыта для реформирования российского регламента рассмотрения и разрешения дел судами первой инстанции, к которым относятся и мировые судьи, позволит гарантировать эффективную судебную защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и интересов, заинтересованных в такой защите лиц.

Необходимо также обратить внимание на то, что упрощение, ускорение судебного разбирательства по гражданским, торговым, административным, социальным делам является задачей всех государств – членов Совета Европы. Среди принципов, перечисленных в рекомендации Комитета министров Совета Европы относительно путей облегчения доступа к правосудию, обращается внимание на возможность принятия мер по поощрению примирения сторон или дружественного урегулирования спора до его принятия к производству или в ходе разбирательства; введению специальных процедур для рассмотрения требований на незначительную сумму; внедрению упрощенного судопроизводства; ограничению права обжалования судебных решений¹. Все эти меры имеют прямое отношение к деятельности российских мировых судей.

В качестве целей возрождения института мировой юстиции было поставлено несколько задач:

во-первых, обеспечение широких слоев населения судебной защитой через призму максимальной приближенности и доступности правосудия, в том числе с целью урегулирования правового конфликта посредством примирения;

во-вторых, необходимость разгрузить федеральные суды общей юрисдикции и одновременно решить вопрос об экономии процессуальных ресурсов.

Актуальными на данный исторический момент являются и вопросы, связанные с:

- созданием автономных судебных систем субъектов Российской Федерации с целью учета индивидуальных особенностей и признаков в деятельности судов субъектов Российской Федерации, в основу которых должны быть положены традиционные культурно-правовые особенности многонационального населения страны и активная роль государства по отношению к культурно-исторической тождественности;

- расширением частных начал в уголовном процессе, в том числе через вовлечение в их орбиту уголовно-правовых споров между близкими людьми – родными, членами одной семьи и т.д.¹;

- минимизацией возможностей по определению наиболее оптимальной модели организации мирового суда с учетом характеристик преступности и гражданской конфликтности²;

- возрастанием уровня социальной конфликтности на фоне выраженной популяризации института судебной защиты³;

- необходимостью совершенствования уголовного и уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего деятельность мировых судей⁴.

Поскольку полномочия, порядок деятельности мировых судей, требования, предъявляемые к мировому судье, порядок создания должностей мировых судей регулируются федеральным законодательством, отличий в порядке гражданского судопроизводства у мирового судьи от порядка гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции нет, то необходимо осуществить «федерализацию»⁵ мировых судей и превратить их в местные или участковые федеральные суды, которые будут в качестве судов первой инстанции рассматривать и разрешать подсудные им несложные гражданские дела в простой процессуальной форме.