Глава 7. Прокурорский надзор и органы ПрокуратурЫ

«Создавайте лишь немного законов,

но следите за тем, чтобы они соблюдались»

(Джон Локк)

7.1. Роль и место прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации

Прокуратура² в России была учреждена Указом Петра I от 12 января 1722 г. «Об учреждении при Сенате должности Генерал-прокурора». Прообразом явилась прокуратура Франции, где она была создана в 1302 г. ордонансом короля Филиппа IV.

При создании прокуратуры  перед ней ставилась  задача  «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония», чтобы генерал-прокурор и подчиненные ему прокуроры «в самый корень зрили, как подписанные им законы в жизнь российскую воплощаются».

Первым Генерал-прокурором Сената был назначен граф Павел Иванович Ягужинский, который занимал эту должность 14 лет. Представляя его сенаторам,  Петр I сказал: «Вот око мое, коим я буду все видеть». Эта же мысль нашла свое отражение и в Указе от 27 апреля 1722 года «О должности Генерал-прокурора»: «И понеже сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры³.

Генерал-прокурорами в разные годы были многие известные российские государственные деятели – Н.Ю. Трубецкой, А.А. Вяземский, А.Б. Куракин, П.В. Лопухин, выдающийся русский поэт Г.Р. Державин. Последним дореволюционным генерал-прокурором был А.Ф. Керенский. До октября 1917г. в России было 35 генерал-прокуроров и в подавляющем большинстве это были яркие, незаурядные, широко образованные личности, все без исключения преданные Отечеству и Закону.

Будучи формой высшего государственного контроля («оком государевым»), прокуратура была призвана осуществлять надзор за исполнением законов. В ходе судебной реформы 1864 г. в России был воспринят западноевропейский вариант организации прокуратуры, в связи с чем надзорные функции резко ограничились и она превратилась в основном в орган уголовного преследования, коим она оставалась вплоть до недавнего времени, когда следствие было выделено из прокуратуры.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»¹ (далее – Закон о прокуратуре) прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Кроме того, прокуратура выполняет и иные функции, определенные Законом.

Как уже отмечалось, до настоящего времени место прокуратуры в конституционной системе разделения властей концептуально не определено. Статья 129 Конституции РФ, определяющая основы организации и деятельности прокуратуры, включена законодателем в главу 7 «Судебная власть», что сделано искусственно, по сути, является юридической ошибкой, т.к. органы прокуратуры не входят в судебную систему Российской Федерации (см. главу 3 настоящего учебника).

В ранее действовавших Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. органам прокуратуры были посвящены отдельные самостоятельные главы, которые определяли место прокуратуры в иерархии контрольно-надзорной деятельности как «высший надзор за точным и единообразным исполнением законов».

Согласно Закону о прокуратуре прокуроры являются представителями государственной власти (ст. 45), в то время как по Конституции РФ прокуратура к органам государственной власти не отнесена (ст. 10). Вместе с тем названная статья 10 Конституции РФ не запрещает создания других государственных органов, существующих вне трех ветвей власти.

В связи с указанными положениями вопрос о месте прокуратуры в системе государственных органов России до настоящего времени является дискуссионным и законодательно четко не определен.

Ряд авторов, не признавая прокуратуру органом власти, определяют ее как орган «по сдержке и противовесу других ветвей власти»², другие ученые характеризуют прокуратуру как орган власти с особым статусом³, существует и научная гипотеза о закреплении в Конституции прокуратуры как четвертой ветви власти¹. Спорная доктрина четырех властей обычно связывается с именем Бенжамена Констана, который отстаивал ее для Наполеона.

Представляется заслуживающей внимания точка зрения некоторых ученых о выделении прокуратуры наряду со Счетной палатой РФ² и Уполномоченным по правам человека в РФ³ как независимых конституционных органов в отдельную «контрольную ветвь власти»⁴.

Некоторые юристы предлагают считать прокуратуру органом так называемой «президентской власти», с помощью которой Президент РФ реализует свои полномочия как гаранта Конституции⁵.

Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства и выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Представляется, что именно посредством прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и могут быть реализованы указанные президентские гарантии.

 В установленном Конституцией РФ порядке Президент РФ обеспечивает также согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Представляется, что для реализации этой задачи также могут использоваться средства прокурорского надзора и иные средства прокурорского реагирования.

Кроме того, согласно п. «е» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор РФ, хотя формально и не подчинен Президенту РФ, вместе с тем является ему подотчетным и ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Таким образом, с одной стороны, Президент РФ имеет достаточно обширные полномочия по формированию руководящих органов прокуратуры. С другой стороны, прокуратура РФ при реализации своих полномочий позволяет Президенту РФ выступать гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

В этой связи некоторыми авторами предлагается перенести в Конституции РФ статью о прокуратуре из главы «Судебная власть» в главу «Президент Российской Федерации» и обозначить прокуратуру как механизм обеспечения верховенства закона и реального его исполнения, обеспечения конституционной законности, соблюдения прав человека и гражданина как функции Президента РФ¹.

Таким образом, предлагается эволюционное преобразование прокуратуры в правовой механизм реализации функции Президента РФ как гаранта Конституции РФ.

В связи с этим в научных публикациях последнего времени обоснованно указывается, что предназначение прокуратуры, решаемые задачи, характер полномочий не позволяют отнести ее ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти, хотя прокуратура является важнейшим механизмом реализации государственной власти, обеспечивающим верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства².

Действительно, прокуратура как никакой другой государственный орган взаимодействует с органами всех ветвей власти, является необходимым балансом, уравновешивающим их. В современной литературе справедливо замечено, что три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили³. Это особенно актуально для нашей страны с ее обширной территорией, федеративным устройством, законодательством на уровне как государства, так и субъектов РФ, в условиях которой усиление прокурорского надзора представляется существенным фактором укрепления государственной целостности, эффективности защиты прав и свобод человека, интересов общества и государства.

Итак, прокуратура призвана быть важным инструментом в системе сдержек и противовесов других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности, скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими либо подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единства власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями при осуществлении надзора как раз и призвана обеспечивать это единство.

В этой связи следует напомнить точку зрения известного российского юриста-государствоведа Г.Ф. Шершеневича, который выделял три основные функции государственной власти: установление норм права, применение норм права к отдельным жизненным случаям, охрана норм права от их нарушений. Соответственно этим функциям ученый различал три стороны власти: законодательную, исполнительную и судебную.

При этом Г.Ф. Шершеневич уточнял, что это не три самостоятельные ветви власти, а только три формы проявления единой, неделимой государственной власти.

Точку зрения знаменитого французского ученого XVIII в. Ш.Л. Монтескье о необходимости разделения властей на три ветви он считал теоретически ошибочной, а потому и практически непригодной.

Г.Ф. Шершеневич полагал, что «трех равных по силе властей существовать не может: та, которая в действительности окажется наиболее сильной, и будет настоящей властью, а остальные подчинятся ей поневоле и перестанут быть самостоятельными властями. Единство власти неизбежно восстановится»¹.

Роль прокуратуры в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы была предметом широкого обсуждения на 8-й Конференции генеральных прокуроров стран Европы, прошедшей 2-3 июля 2008 г. в Санкт-Петербурге, в которой приняли участие делегации 47 государств и 12 международных организаций.

Любые попытки выстроить российскую прокуратуру по образцу западных стран обречены на неудачу. В разных странах существуют различные по своей организационной форме и функциям модели прокуратуры.

Так, например, в Испании и Португалии прокуратура является самостоятельным органом, представляющим государство и охраняющим законность. Во Франции, Бельгии и Италии прокуратура – часть судебной власти, в Германии – отчасти ведомство юстиции в составе исполнительной власти. В некоторых странах континентальной Европы и Скандинавии прокуратура называется службой государственного обвинения. В Великобритании и Ирландии прокурорские функции возложены на ряд ведомств. Единого статуса прокуратуры в правовых системах государств в Европе, да и во всем мире, в целом не существует, в связи с чем утверждения о каких-то стандартах организации прокуратуры по меньшей мере некорректны. Вместе с тем во всех правовых системах она призвана быть инструментом защиты прав человека.

Прокуратура сегодня – многофункциональный орган, деятельность которого отвечает объективным потребностям и интересам российского общества. Ее сила – в независимости от органов власти и политических партий. А главная и основная функция прокуратуры – правозащитная¹.

Прокуратура Российской Федерации – это самостоятельный специализированный конституционный правоохранительный и правозащитный орган государства, сфера деятельности которого отражает правовой внесудебный механизм обеспечения законности и восстановления нарушенных прав всех субъектов гражданского общества.

Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля.

Очевидно, что вопрос о правовом статусе органов прокуратуры, месте ее в системе государственных органов должен получить более четкую и полную регламентацию в Конституции РФ и Законе о прокуратуре.

Авторы настоящего учебника разделяют мнение Ю.Е. Винокурова о необходимости дополнения Конституции РФ самостоятельной главой «Прокуратура Российской Федерации», в которой следует четко определить задачи, структуру и основные направления деятельности прокуратуры².

Представляется целесообразным наделить Генерального прокурора и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы по предметам их ведения, а также правом обращения с запросом в Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Предлагается также на конституционном уровне закрепить, что организация и деятельность прокуратуры определяются федеральным конституционным законом и принять таковой, соответствующий реалиям сегодняшнего организационно-правового статуса российской прокуратуры.