3.5.1. Перспективы создания специализированных федеральных судов

В ходе продолжающейся судебной реформы обсуждаются проекты создания специализированных судов, рассматривающих конкретные категории дел (административные, земельные, налоговые, семейные, трудовые и т.д.)³.

Законами «О судебной системе РФ», «О судах общей юрисдикции в РФ» и «Об арбитражных судах в РФ» предусмотрена возможность создания подобных специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел.

Во всех развитых странах Европы существуют органы административной юстиции, в частности институт административных судов. Впервые он возник в XVIII в. во Франции, а в XIX в. распространился по всей Европе. Данный институт не является новым для нашего государства. Существует более чем полувековой опыт административной юстиции в дореволюционной России⁴.

Еще в 1994 году в плане законодательных работ Государственной Думы значился проект федерального закона «Об административной юстиции». Верховный Суд Российской Федерации последовательно отстаивает законодательную инициативу о создании в нашей стране специализированных административных судов. Так, 19 сентября 2000 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление № 29 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов Федеральных конституционных законов «О федеральных административных судах в Российской Федерации», «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации».

16 ноября 2006 г. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ № 55 в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесён проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации¹.

В пользу создания административных судов свидетельствует тот факт, что количество рассмотренных судами жалоб на неправомерные действия и решения органов власти и управления возросло за последнее десятилетие в 6,5 раза. Так, в особенной части КоАП РФ содержится свыше 400 составов, из которых свыше половины подведомственны судам.

Многими теоретиками и практиками в области административного права административные суды рассматриваются в качестве формы судебного контроля за действиями и решениями должностных лиц органов исполнительной власти, которые призваны обеспечить права и свободы человека и гражданина в сфере управления².

Необходимость учреждения административных судов основана на статьях 118 и 126 Конституции РФ. Согласно этим положениям правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

К категории административных относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.

Вследствие сложности этой категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого профессионализма и специализации судей. Но поскольку основная масса указанных дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить чрезвычайно сложно³.

Предлагаемые на нынешнем этапе модели административного судоустройства в России сводятся к трем различным формам.

Первая модель создания административной юрисдикции, инициатором которой является Верховный Суд РФ, представляет собой смешанное в организационном плане, но самостоятельное в процессуальном отношении административное судопроизводство. Согласно этой модели структура федеральных судов должна состоять из четырех звеньев: межрайонный суд; коллегия по административным делам областного звена; 21 окружной суд и как высшее звено – Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ.

Данная модель предполагает использование действующих судов. Сторонниками этой модели предлагается также передача на рассмотрение мировых судей части дел по административным правонарушениям и об оспаривании решений территориальных органов самоуправления (ниже районного). Для максимального обеспечения независимости судей административных судов от должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления предлагается система судебных районов этих судов, не совпадающая с административно-территориальным делением.

С учетом возможностей государства и кадрового ресурса формирование системы административных судов возможно осуществить в два этапа.

На первом этапе предполагается образовать в составе судов областного уровня административные коллегии, а также организовать 21 федеральный окружной административный суд в пределах соответствующих федеральных округов, в юрисдикцию каждого из которых будет входить от двух до шести субъектов Федерации.

На втором этапе следует образовать от 600 до 700 федеральных межрайонных административных судов, юрисдикция которых должна будет распространяться на территорию трех-шести районов, полностью изъяв административные дела из компетенции районных судов.

В настоящее время в Верховном Суде РФ и судах субъектов Российской Федерации действуют специализированные коллегии по административным делам.

Вторая модель предусматривает использование действующих в настоящее время судов общей юрисдикции и арбитражных судов для рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, путем создания в них специализированных коллегий. Этот вариант решения проблемы обосновывается тем, что создание специальной системы административных судов сопряжено с немалыми дополнительными организационными и финансовыми затратами для государства, которых в настоящее время не хватает на существующую и действующую судебную систему.

Третья модель создания административной юрисдикции содержит менее принципиальную позицию и заключается в создании Высшего Административного Суда РФ и 8–10-ти его филиалов в крупнейших регионах страны, которые рассматривали бы по первой инстанции жалобы на органы управления и федеральные службы субъектов Федерации. Рассмотрение иных дел, возникающих из административно-правовых отношений, предполагается осуществлять в специализированных коллегиях в рамках действующих судов уровня субъектов Федерации¹.

Опыт некоторых стран континентальной Европы заключается в полной автономии судов, рассматривающих административные дела, начиная с нижестоящего и заканчивая верховным судом. По такому пути развития пошли, например, Германия и Франция. Чаще же всего такие суды на уровне первой инстанции выделены в качестве самостоятельных, а надзорными процессуальными полномочиями наделен верховный суд судов общей юрисдикции. Прагматичность последнего варианта объясняется в том числе экономическими соображениями. Верховный Суд РФ, опираясь на положения статьи 126 Конституции РФ, где прямо указано, что административные дела подсудны судам общей юрисдикции, инициирует создание административных судов именно в системе судов общей юрисдикции.

В то же время, несмотря на различия правовой природы гражданского и административного судопроизводства, суды общей юрисдикции, разрешая административные дела, вынуждены руководствоваться началами гражданского процесса. Вместе с тем изначально гражданский процесс не предназначен для обсуждения вопросов, имеющих отношение к системе сдержек и противовесов в организационном разделении государственной власти.

Административное судопроизводство, то есть производство по спорам, возникающим из административных правоотношений в системе сдержек и противовесов, организационного разделения государственной власти, по своим целям и задачам значительным образом совпадает с конституционным судопроизводством. Сходство правовой природы заключается в главном. Органы судебной власти уполномочены осуществлять проверку, в частности, содержания нормативных правовых актов по всей вертикали – начиная с актов органов местного самоуправления, их должностных лиц и заканчивая федеральным законодателем, конечно, с учетом особенностей. Именно поэтому административное судопроизводство должно быть организовано как самостоятельная форма правосудия. Таким образом, развитие законодательного регулирования административного судопроизводства и принятие соответствующего кодекса позволит снять многие проблемы, возникающие в правоприменительной практике. Представляется, что создание административных судов не только повлечет за собой улучшение защиты прав граждан, но и позволит повысить качество работы государственного аппарата и органов местного самоуправления.

Президент РФ В.В. Путин считает необходимым завершить создание административного судопроизводства, в кратчайшие сроки принять соответствующий кодекс. Судейское сообщество также обратилось в Государственную Думу с просьбой обеспечить приоритетное рассмотрение проектов законов «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации»¹. Однако пока нет определенности, на базе каких судов будет создан этот четвертый вид судопроизводства.