7.3. Принципы организации и деятельности прокуратуры

«Legalitas regnorum fundamentum»

(Законность – основа государства)

В теории и практике прокурорского надзора важную роль играет объективное и научно обоснованное понимание принципов организации и деятельности прокуратуры. Именно от принятия или непринятия этих важнейших посылок зависят существенные черты прокурорского надзора, возможность достижения целей и задач, стоящих перед прокуратурой как органом, осуществляющим государственную деятельность по обеспечению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, а также иные направления деятельности, установленные Законом о прокуратуре.

О значимости рассматриваемого вопроса свидетельствует и тот факт, что важнейшие принципы организации и деятельности прокуратуры в нашем государстве всегда закреплялись Конституциями и находили свое подробное освещение в специальных законах о прокуратуре и других законодательных актах.

В теории государства и права принципы организации и деятельности государственных органов власти определяются как основополагающие, исходные положения, базирующиеся на научном мировоззрении о роли и месте данного государственно-правового института в системе политической организации общества и государства¹.

Для прокуратуры как самостоятельного государственно-правового института политической системы Российского государства основополагающие, исходные положения базируются на понимании сущности правового государства, где закон господствует безраздельно и является гарантом стабильного общественного развития, благополучия гражданина и человека.

Принципы организации и деятельности прокуратуры выступают в своем единстве, так как организационное построение прокуратуры определяет дальнейшую эффективность ее функциональной деятельности. Вместе с тем принципы организационного построения прокуратуры и принципы прокурорской деятельности – это самостоятельные правовые установки, которые дополняют друг друга.

В системе принципов прокурорского надзора четко различаются общеправовые и специальные принципы. Последние можно также подразделить на организационные и функциональные.

Подобная классификация способствует более обстоятельному уяс­нению сущности рассматриваемого явления, позволяет определить как общее положение прокуратуры, так и особенности ее деятельности, а также правовой статус прокуроров.

При уяснении всего многообразия принципов организации и деятельности прокуратуры и их основного содержания следует иметь в виду тенденцию их постоянного развития и совершенствования, исходя из объективно изменяющихся задач и функций, законодательно закрепляемых за органами прокуратуры Российской Федерации на том или ином историческом отрезке развития российской государственности. Вместе с тем в теоретическом и практическом плане существенно важно воспринимать фактор стабильности и устойчивости таких базовых принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, какими являются: принцип законности; принцип единства и централизации; принцип независимости и самостоятельности органов прокуратуры; принцип гласности и принцип обязательности исполнения требований прокурора.

Принцип законности – важнейшее общеправовое начало деятельности всех субъектов правоприменения и правоохраны. Для прокуратуры, являющейся, по словам известного российского юриста А.Ф. Кони, «живым напоминанием закона»², данный принцип выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она подчинена интересам обеспечения исполнения законов как сердцевины законности. Это главная цель прокуратуры – обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Принцип законности означает, что органы прокуратуры осуществляют свои функции в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ органы прокуратуры, как и все другие государственные органы, в своей работе обязаны соблюдать Конституцию РФ и иные законы и исходить из их требований. Это конституционное предписание для органов прокуратуры имеет особо актуальное значение, так как, являясь блюстителем законности в государстве, прокуроры не должны допускать произвола, нарушений или отступлений от закона.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается.

В соответствии с данным принципом прокуроры всех уровней действуют от имени Российской Федерации, наделены в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации.

Акты прокурорского реагирования имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению на основании единых для всех прокуроров юридических гарантий.

Действие принципа единства проявляется также и в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, им же освобождаются от должности без каких-либо согласований.

Этот принцип обеспечивается:

- установленным порядком формирования органов прокуратуры, назначения прокуроров на должность и освобождения от нее;

- исключительным правом Генерального прокурора РФ в пределах выделенной ему штатной численности и фонда оплаты труда устанавливать штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, штаты и структуру подчиненных ему прокуратур, определять их права и обязанности, разграничивать компетенцию органов прокуратуры.

Принцип независимости состоит в том, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государст­венной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений.

Независимость органов прокуратуры при реализации своих функциональных задач носит абсолютный характер. Это означает, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные только ему нижестоящие прокуроры в своей деятельности по достижению целей и задач, стоящих перед прокурорским надзором, никому не подконтрольны и не подотчетны.

В целях обеспечения действенности принципа независимости ст. 4 Закона о прокуратуре устанавливает, что работники прокуратуры не могут:

- быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления;

- являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности;

- совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускается. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений и организаций (деполитизация).

Ключевым элементом содержания принципа независимости органов прокуратуры является установленное в ст. 5 Закона о прокуратуре императивное требование о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Кроме того, указанная норма содержит существенную правовую гарантию независимости органов прокуратуры. В частности, она гласит, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Важным моментом, делающим независимость прокуратуры реальностью, а не декларацией, является предписание Закона о прокуратуре о том, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления не иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Более того, Закон императивно устанавливает, что никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа гражданское общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры.

Прокуроры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, о государственной¹ и иной специально охраняемой законом тайне (например, личная и семейная тайна, коммерческая или банковская тайна и др.).

Одним из проявлений принципа гласности является ежегодное представление Генеральным прокурором РФ Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ доклада о состоянии законности и правопорядка и о проделанной работе по их укреплению². Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

Генеральный прокурор РФ обязал органы прокуратуры систематически информировать население через средства массовой информации о принимаемых прокуратурой и другими правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью, оперативно сообщать в средства массовой информации о возбужденных уголовных делах по преступлениям, вызывающим повышенный общественный интерес, ходе и результатах их расследования, судебном рассмотрении и вынесенных приговорах, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты грубые нарушения законности, о возмещенном прокуратурой ущербе, причиненном как государственным интересам, так и отдельным гражданам³.

В целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина на основе широкой гласности организовано взаимодействие органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями.

Статья 6 Закона о прокуратуре закрепляет принцип обязательности исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, которые подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.