Глава 10. Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор)

§ 1. Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор как одна из функций органов прокуратуры имеет несколько направлений, что вызвано значительными различиями в задачах, предмете и пределах надзора его отраслей. Одним из этих направлений, причем наиболее существенным, выступает прокурорский надзор за исполнением законов. Благодаря ему обеспечивается государственный контроль в такой сфере деятельности, как обеспечение законности на всей территории Российского государства.

Надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора, т. е. специализированным организационно-правовым направлением деятельности прокуратуры, характеризующимся родовым объектом и предметом надзора, а также специальными задачами и полномочиями прокурора.

Значение надзора за исполнением законов состоит в том, что он:

 обеспечивает верховенство Конституции и действующих на территории РФ законов, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, общества и государства;

 является эффективной формой независимого, свободного от местнических влияний государственного надзора в сфере обеспечения законности в стране;

 охватывает наиболее широкую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов;

 обеспечивает положительное воздействие на политические, социально-экономические условия жизнедеятельности российского общества.

Надзор за исполнением законов осуществляется от имени Российской Федерации. Суть данного положения заключается в том, что прокуратура призвана выполнять задачи, поставленные перед ней государством, представлять и защищать интересы граждан, общества и государства.

Нормы, определяющие предмет надзора за исполнением законов, его объекты, правомочия, акты надзора закреплены в гл. 2 «Надзор за исполнением законов» Закона о прокуратуре.

Предмет надзора за исполнением законов в соответствии со ст. 21 названного Закона составляют:

 соблюдение Конституции и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

 соответствие законам правовых актов, издаваемых всеми перечисленными выше органами и их должностными лицами.

Прокурорам вменено в обязанность осуществлять надзор за исполнением законов. Законодатель ограничился лаконичной формулировкой «закон», не расшифровав, какие из действующих на территории РФ законов имеются в виду.

Необходимые пояснения дает приказ Генеральной прокуратуры РФ № 195.

В нем сказано, что в надзорных действиях прокурору надлежит руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции, ее прямом действии и применении на всей территории РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Следовательно, иерархия нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, по нормативной силе включает: Конституцию, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы.

Специально акцентируя внимание на необходимости постоянного надзора за законностью правовых актов субъектов РФ, в п. 5 приказ Генеральной прокуратуры РФ № 195 прокурорам предписано осуществлять постоянный надзор за исполнением законов субъектов РФ, не противоречащих федеральному закону. Таким образом, законы субъектов РФ, включая конституции, уставы, также входят в сферу прокурорского надзора.

Следует отметить, что Постановлением Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» норма, содержащаяся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 251 ГПК, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана несоответствующей Конституции.

Под полномочия прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов подпадают нормы управомачивающие или обязывающие, запретительные, предписывающие определенное поведение. Чаще всего суть правового конфликта заключается в нарушении обязывающих (регулятивных) и охранительных норм права.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов только теми органами, организациями и должностными лицами, которые перечислены в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре.

Надзор за исполнением законов существенно отличается от других направлений деятельности как обилием нормативных правовых актов, так и их разноплановостью. По оценкам специалистов, число самостоятельных правовых сфер, составляющих в совокупности предмет надзора за исполнением законов, колеблется от 30 до 60: законодательство о выборах; об охране прав беженцев и переселенцев; о праве граждан на свободный выбор места пребывания и места жительства; об охране окружающей природной среды; о государственной монополии на алкогольную продукцию; о защите прав потребителей; о рекламе и др.

Анализ надзорной практики позволяет выделить несколько самостоятельных, отличающихся друг от друга однотипностью решаемых задач направлений или подотраслей, в частности:

1. Надзор за законностью в сфере государственного строительства охватывает правоотношения, обусловленные федеративным характером устройства Российской Федерации, разграничением предметов ведения (это бюджетный, налоговый федерализм, разграничение государственной собственности по уровням управления, особенностям природопользования территорий и т. п.).

2. Прокурорский надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан направлен на реализацию законодательства об общественных объединениях; о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления; о референдуме.

3. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан предполагает включение в сферу прокурорского внимания охраны трудовых прав граждан, права на безопасные условия труда, пенсионное обеспечение, охраны материнства и детства, особое попечение со стороны государства инвалидов, престарелых, иных категорий граждан, в том числе временно оказавшихся в трудных жизненных условиях (безработных, вынужденных переселенцев).

4. Прокурорский надзор за исполнением законов, направленных на реализацию экономической реформы, с одной стороны, включает в себя защиту экономических прав и свобод граждан (свободный выбор сферы приложения предпринимательского интереса, беспрепятственность государственной регистрации, использование льготных условий для занятия определенными видами деятельности), а с другой — направлен на защиту общезначимого интереса, охрану прав потребителей продукции и услуг предпринимателей, исполнение ими обязанностей перед государством в форме платежей в бюджет и во внебюджетные фонды, исключение возможности занятия запрещенными видами деятельности, иных форм противоправной активности, подрывающих экономическую безопасность страны.

5. Прокурорский надзор за исполнением природоохранного законодательства призван содействовать обеспечению реализации принятой в Российской Федерации концепции экономического безопасного устойчивого развития. В ее основе — реализация гарантий прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для ныне живущих и будущих поколений природную среду. Сложные взаимосвязи природы и человека в конечном счете опосредуются рациональным природопользованием, выполнением специальных мероприятий, исключающих или минимизирующих вред окружающей природной среде, сопровождающий производственную активность людей.

Выделение самостоятельных направлений в рамках одной отрасли надзора за исполнением законов проводится в целях обеспечения надлежащей организации работы. Оно помогает не упустить при планировании актуальные вопросы законности, правильно распределить силы и средства работников, осуществляющих надзор, ввести специализацию и др.

Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ № 195 приоритетными направлениями общенадзорной деятельности следует считать:

 надзор за законностью правовых актов;

 соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

 надзор в сфере экономики и экологической безопасности;

 предупреждение преступных проявлений.

Этим приказом предписано акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина.

При проверке трудового законодательства необходимо обращать внимание на создание работникам безопасных условий труда, своевременную выплату заработной платы.

В сфере экономики надлежит сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства.

Особое внимание следует уделять вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, выявления фактов легализации преступных доходов, противодействия коррупции.

Для обеспечения профилактической направленности прокурорского надзора предписано систематически проверять исполнение законов о занятости населения, борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.

К задачам общего надзора прокуратуры следует отнести:

1) наиболее полное выявление нарушений законов, лиц, их допустивших, обстоятельств, способствующих правонарушениям;

2) пресечение противоправных деяний;

3) недопущение перехода правонарушений в более общественно опасные их формы, т. е. ранняя профилактика преступлений.

Профилактическая направленность общенадзорных мер особенно заметна при проведении проверок исполнения законов органами государственного контроля. Содействуя специфическими правовыми средствами неукоснительному исполнению органами вневедомственного контроля обязанностей по выявлению правонарушений различной направленности и применению установленных мер ответственности, прокуратура тем самым усиливает свою правоохранную функцию, если учесть сферу действия каждого контрольно-надзорного органа и количество объектов контроля.