§ 4. Акты прокурорского реагирования

Полномочия прокуроров по общему надзору, как и по другим отраслям надзора, реализуются с помощью актов прокурорского надзора, к которым относятся протест прокурора, его представление, постановление и предостережение о недопустимости нарушения закона.

В основе этимологии термина «протест» лежит латинское слово protestor, обозначающее публичное требование, заявление, доказывание.

Согласно п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре протест приносится прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо прокурор или его заместитель обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Между тем действующее процессуальное законодательство, за исключением административно-процессуального (ст. 25.11 КоАП), не предусматривает возможности принесения протеста (вместо него вносится представление).

Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Прокуроры субъектов РФ обладают правом опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов контроля соответствующего звена их системы. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.

Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц.

В протесте содержится требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене.

Обязательными реквизитами протеста прокурора (он подается в основном в письменной форме, хотя может выносится и в устной) являются:

 точное название органа, в который приносится протест;

 наименование акта, противоречащего, по мнению прокурора, закону;

 конкретное название закона и его положений, в противоречие с которыми вступил опротестованный акт;

 перечисление обстоятельств, дающих основания для вывода о незаконности акта;

 изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста;

 подпись лица, принесшего протест с указанием должности и классного чина.

В п. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре закреплено, что протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании.

По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступления опасных последствий: причинения материального ущерба в значительных размерах, нанесения вреда здоровью населения, дезорганизации производства и др. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.

В том случае, если протест рассматривается коллегиальным органом, о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Обязательность извещения прокурора о дне заседания коллегиального органа обусловлена интересами обеспечения возможности личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста. Присутствие прокурора на заседании позволяет ему, во-первых, в случае необходимости дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении протеста вопросов и, во-вторых, иметь возможность более подробно аргументировать свою позицию по отношению к опротестованному им акту.

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Если невозможно техническое исполнение данного требования в тот же день, тогда оно исполняется на следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

По поручению прокурора в рассмотрении протеста может принять участие его помощник. Поручение должно быть надлежащим образом оформлено.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Право отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, — прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.

Отзыв протеста связан с тем, что мнение прокурора может измениться в результате установления новых, ранее неизвестных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван.

Представление прокурора — акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

В представлении в отличие от протеста на первое место выдвигается превентивная роль прокурорского акта, требование об устранении причин и условий, способствующих правонарушающему поведению. Именно в силу этих обстоятельств основой для внесения представления служит обобщение материалов о нарушениях законов, выявленных на объектах надзора. Из этого, разумеется, не вытекает, что представление не может быть посвящено устранению конкретного нарушения.

Представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Этот акт готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона.

В представлении отражаются:

 орган, должностное лицо, которому оно вносится;

 источники информации об имевших место нарушениях закона;

 характеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий;

 требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств;

 указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений.

Рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности, которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную.

В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, попустительствовавших нарушениям.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (п. 2 ст. 24 Закона о прокуратуре).

В месячный срок с момента внесения представления по результатам его рассмотрения должны быть приняты конкретные меры по устранению названных в нем нарушений закона, их причин и способствовавших им условий. Между тем на практике месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления. В каждом представлении во избежание волокиты должны содержаться четкие указания о сроках. В случае умышленного игнорирования изложенных в представлении требований прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. Присутствие прокурора на заседании коллегиального органа позволяет ему, во-первых, в случае необходимости дать разъяснения по существу возникших при рассмотрении представления вопросов и, во-вторых, иметь возможность более подробно аргументировать свою позицию по отношению к допущенным нарушениям. Обязательность извещения прокурора о дне заседания коллегиального органа обусловлена интересами обеспечения возможности личного участия прокурора в рассмотрении принесенного им протеста.

Согласно п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

В соответствии со ст. 28.4 КоАП при осуществлении надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП или законом субъекта РФ.

В ч. 2 ст. 28.7 КоАП предусмотрено право прокурора принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Такое решение принимается прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

Выносимое прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать те же сведения, что и протокол об административном правонарушении.

По окончании административного расследования выносится постановление об административном правонарушении либо о прекращении дела об административном правонарушении.

Согласно ст. 28.8 КоАП постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении.

О решении, принятом по постановлению прокурора, последнему направляется письменное сообщение. В случае когда решение принято с нарушением закона, прокурором на него приносится протест (ст. 25.11 КоАП — независимо от участия в деле).

Предостережение о недопустимости нарушения закона как акт прокурорского реагирования впервые законодательно было закреплено в Законе СССР «О прокуратуре СССР», в п. 7 ст. 23 которого было зафиксировано право прокурора предостерегать граждан и должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

В Законе о прокуратуре в первоначальной редакции предостережения о недопустимости нарушения закона не было, и указание на него появилось лишь тогда, когда Федеральным законом от 10.02.1999 № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”» Закон о прокуратуре был дополнен ст. 25.1.

Как закреплено в п. 1 ст. 25.1 Закона о прокуратуре, в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляют в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, — руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Оно выносится в письменной форме с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. В случае если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения (ст. 7 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»¹).

В указании Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»² детализированы условия вынесения предостережения. Этот документ предписывает прокурорам субъектов РФ, городов и районов, военным и другим прокурорам специализированных прокуратур использовать предостережение о недопустимости нарушения закона как важнейшую меру предупреждения правонарушений.

Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.

Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами используются иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом.

Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях.

Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется только к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Предостережение следует объявлять должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Оно может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования. В случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, которому было объявлено данное предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.

Предостережение может быть обжаловано в суд в установленном порядке.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Что входит в предмет прокурорского надзора за исполнением законов?

2. Почему надзор за исполнением законов называют общим надзором?

3. Назовите задачи общего надзора прокуратуры.

4. Какие направления общего надзора можно выделить?

5. Дайте характеристику полномочий прокурора при осуществлении общего надзора.

6. Какие виды прокурорских проверок применяются при осуществлении общего надзора?

7. Охарактеризуйте акты прокурорского реагирования при осуществлении общего надзора.