§ 2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

Под полномочиями прокуроров понимается совокупность их прав и обязанностей. Особенностью формирования прав и обязанностей прокурора является инициативный характер деятельности прокуратуры. В этой связи права и обязанности прокурора, как правило, совпадают. Поэтому зачастую о прокуроре говорят, что он не только вправе, но и обязан выполнить то или иное действие. К такой категории прав и обязанностей прокурора следует отнести:

 обязанность принятия решений при обращении должностных лиц и граждан с заявлением о фактах нарушения закона;

 обязанность (право) прокурора самостоятельно (инициативно) выявлять допускаемые нарушения закона.

Прокурор не только вправе возбудить производство об административном правонарушении — он обязан поступить так, а не иначе по закону.

Инициативный характер деятельности прокуратуры побуждает при реализации прокурором предоставленного ему права к ответному обязывающему поведению других органов и лиц. Неисполнение законных требований прокурора влечет административную ответственность (ст. 17.7 КоАП).

Полномочия прокурора можно разделить на три группы:

1) касающиеся выявления нарушений закона и обстоятельств, им способствующих;

2) касающиеся реагирования прокурора на выявленные нарушения закона;

3) по предупреждению нарушений закона.

Первая группа полномочий прокурора закреплена в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. К ним относятся:

1) право беспрепятственного посещения поднадзорных территорий и объектов;

2) право доступа к документам и материалам;

3) право осуществления проверки;

4) право требования от руководителей и должностных лиц предоставления документов, статистических данных, иных сведений;

5) требование выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

6) требование проведения ведомственных проверок по материалам, поступившим в органы прокуратуры и обращениям граждан;

7) требование проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных организаций;

8) право вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

На основании п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов, надзор за законностью деятельности которых он осуществляет. Право прокурора подтверждается предъявлением служебного удостоверения. На особо режимные объекты прокурор получает беспрепятственный доступ путем оформления разрешения на работу с документами и материалами, составляющими государственную или военную тайну.

Также прокурор имеет возможность знакомиться с материалами, характеризующими интимные стороны жизни людей, конфиденциальной информацией, сведениями, составляющими коммерческую или служебную тайну, если этого требуют интересы охраны законности.

Генеральный прокурор, подчиненные ему прокуроры вправе истребовать приказы, инструкции, распоряжения, постановления, иные акты, издаваемые министерствами, ведомствами, для проверки на предмет соответствия их закону.

Наряду с правовыми актами в целях выявления нарушений закона прокурор вправе знакомиться с материалами проверок, осуществленных органами контроля. Он также может потребовать предоставления статистической информации, иных сведений. В зависимости от конкретных обстоятельств, а также с учетом предшествующих особенностей общения с руководителями поднадзорного объекта прокурор может обратиться устно с требованием о предоставлении документов. Однако деловой стиль общения, официальность отношений требуют в ряде случаев применения письменной формы.

В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора на безвозмездной основе.

В целях выявления нарушений законов на прокурора согласно ст. 10 названного Закона возложена обязанность рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений. В них нередко содержатся сведения об ущемлении прав и законных интересов не только отдельных граждан (что само по себе существенно), но и целых групп населения: трудовых коллективов крупных предприятий; лиц, пострадавших от экологических катастроф, техногенных аварий, требующих незамедлительного вмешательства прокурора.

Ценным источником информации о состоянии законности выступают СМИ. Излагаемые в них факты не только подлежат правовой оценке, но и нуждаются в специальной проверке, сопоставлении с иными сведениями, характеризующими искажение смысла или грубое попрание закона. Поэтому не исключается возможность обращения с требованиями соответствующих разъяснений к редакциям газет, радио- и телевещательным компаниям.

Законом прокурору предоставлено право требовать от руководителей и других должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, проведения проверок по вопросам, входящим в их компетенцию и интересующим прокурора, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Закон, предоставляя прокурору данное право, определил это как единое полномочие, хотя оба действия различаются.

Проверка и по смыслу, и по объему выполняемой работы обычно проводится по частному поводу, когда не возникает необходимости в исследовании довольно значительного числа документов, производственно-хозяйственных операций, т. е. того, что принято называть ревизией.

В общем надзоре ревизия хозяйственной деятельности находит свое прикладное значение в качестве одной из форм привлечения специальных познаний.

Прокурор вправе ознакомиться с необходимыми материалами на месте.

Закон позволяет прокурору вызывать в органы прокуратуры должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Как правило, объяснения составляются вызванными лицами самостоятельно в форме ответов на интересующие прокурора вопросы и в письменном виде.

Прокурорской практике известны многочисленные случаи, когда решаемые в ходе надзорной проверки вопросы выходят за рамки познаний прокурора и требуют специальных пояснений специалистами.

С требованием о выделении специалистов для решения возникших в ходе надзора вопросов прокурор обращается в органы государственного контроля, научно-исследовательские и учебные заведения.

Действенным средством обнаружения правонарушений выступают проверки, проводимые прокурором лично. Поводом к проведению проверок служат сообщения, заявления, поступившие в органы прокуратуры и требующие принятия мер прокурорского реагирования.

На постоянной основе, не дожидаясь соответствующих сигналов о допущенных правонарушениях, прокурор проводит только проверки соответствия закону актов, изданных федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля.

Основополагающим отраслевым приказом Генерального прокурора РФ № 195 прокурорам предписано осуществлять надзор за законностью правовых актов независимо от поступления информации о нарушениях закона.

Вторая группа полномочий прокурора касается реагирования прокурора на выявленные нарушения закона и служит средством восстановления нарушенных прав, устранения способствующих нарушениям обстоятельств.

Названным полномочиям посвящены п. 2, 3 ст. 22 Закона о прокуратуре. Речь идет о принесении протеста на противоречащий закону правовой акт, о возбуждении производства об административном правонарушении. Прокурор обязан поставить перед компетентными органами вопрос о применении иных мер ответственности, если они выходят за рамки юрисдикции прокуратуры.

В случае причинения имущественного вреда прокурор обращается с иском в суд в защиту интересов государственных, кооперативных органов, общественных организаций.

Прокурор вправе и одновременно обязан освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов.

Из средств профилактической направленности, принимаемых прокурором (третья группа), сегодня можно выделить предостережение о недопустимости нарушения закона, представление прокурора, которое имеет сложную правовую природу и одновременно служит устранению и предупреждению нарушений закона.