Общая часть глава 1. Предмет, система и основные понятия курса «прокурорский надзор»

§ 1. Сущность прокурорского надзора в Российской Федерации

Слово «прокуратура» образовано от лат. procuro — «заботиться, обеспечивать, направлять». В Европе прокуратура впервые возникла во Франции в XIV в. Прокуроры Франции именовались «люди короля».

В нашей стране день рождения прокуратуры отмечают 12 января. Исчисление ведется от 1722 г., когда по Указу Петра I была учреждена должность Генерал-прокурора. Суть этой должности первый российский император в Указе от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора» выразил словами: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных».

В значительной степени это предназначение прокуратура сохраняет и в современный исторический период развития России. В соответствие со ст. 129 Конституции прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом, а именно федеральным законом о прокуратуре РФ. В современной России такой закон первоначально был принят в 1992 г., а 17 ноября 1995 г. появилась его новая редакция (см. Федеральный закон от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”»¹). В настоящее время в Закон о прокуратуре внесено уже около 20 изменений и дополнений. Кроме того, порядок и условия применения отдельных положений Закона о прокуратуре регулируется отдельными постановлениями Конституционного Суда РФ.

Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре основным функциональным назначением прокуратуры как единой централизованной системы органов является осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ. Таким образом, деятельность прокуратуры определяется через такой термин, как «прокурорский надзор».

Характерными чертами прокурорского надзора в Российской Федерации являются следующие:

1. Прокурорский надзор — это вид государственной деятельности.

2. Его осуществляют уполномоченные законом прокуроры, входящие в единую централизованную федеральную систему органов.

3. Основным содержанием этого вида государственной деятельности выступает осуществление Генеральным прокурором РФ и ему подчиненными прокурорами надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов.

4. Компетенция прокуратуры распространяется на всю территорию РФ.

5. Объектами надзора являются органы и должностные лица федеральной исполнительной власти, законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления. Кроме названных объектов надзора к ним же относятся органы контроля и их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

К объектам прокурорского надзора не относятся органы федеральной законодательной власти, судебной власти, Правительство РФ, Президент РФ и граждане.

При этом налицо некоторые противоречия.

Так, министерства (в том числе и министр) являются объектом прокурорского надзора, а правительство, состоящее из министров, исключено из этого списка. Одновременно существует правило, что поскольку Президент РФ не входит в состав поднадзорных объектов, то и все его организационные структуры также не подлежат прокурорскому надзору.

Представляется необоснованным исключение из состава объектов надзора граждан, так как именно гражданами соблюдается Конституция и исполняются законы РФ. От того, как это происходит, зависит состояние законности и правопорядка в стране. Однако опосредованно все же надзор осуществляется, поскольку граждане привлекаются к юридической ответственности.

Исключение из объектов прокурорского надзора системы судебных органов, как представляется, снизило эффективность действия механизма сдержек и противовесов системы государственной власти.

6. Предметом надзора являются действия и бездействие должностных лиц и издаваемые органами и их должностными лицами правовые акты;

7. Целями прокурорского надзора выступают: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре).

Обеспечение верховенства закона означает:

 обеспечение иерархии нормативных правовых актов;

 исключение противоречивости законодательных актов;

 обеспечение принципа законности в государстве (но не целесообразности) (известное изречение: «Закон плох, но он закон»).

Единство и укрепление законности означает, что эффективность развития общества обеспечивается едиными для всех правилами поведения. Эту роль выполняет система действующего законодательства, которая должна отражать единство требований:

 одинаковое действие законов на всей территории РФ (законы субъектов РФ должны соответствовать федеральным законам и вытекать из них);

 соблюдение и исполнение законов всеми без исключения гражданами;

 характер требований соблюдать и исполнять законы должен быть одинаков для всех, независимо от места нахождения на территории РФ, должностного положения, вероисповедания, национальной принадлежности и других индивидуальных характеристик субъектов права;

 укрепление в стране режима законности — это прежде всего подготовка и принятие совершенных законов, устранение правового нигилизма, обеспечение и воспитание правопослушания, установление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

Характеризуя защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства как цель прокурорского надзора, следует исходить из единства составляющих ее элементов. Нельзя, как это нередко делают современные ученые, отделять защиту прав и свобод человека и гражданина от законных интересов общества и государства. В противном случае происходит противопоставление единичного общему.

Приведем пример с рукой человека. У каждого пальца руки есть своя функция и часть общей. Если мы будем утверждать, что только один конкретный палец является главным в руке, мы потеряем синергетический эффект всей руки.

Что представляет собой защита прав человека и гражданина, а также законных прав общества и государства с позиции прокурорского надзора? Она реализуется в задачах прокурорского надзора, т. е. в том, что должен сделать прокурор, осуществляя свою деятельность.

К общим задачам прокурорского надзора относятся:

 выявление нарушений закона;

 реагирование на нарушение закона;

 устранение нарушений закона и восстановление нарушенных прав и законных интересов;

 вскрытие и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

8. Законом о прокуратуре определены отрасли прокурорского надзора и иные направления деятельности, которые подчинены единым целям и задачам.

В соответствии со ст. 3 этого же Закона на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

В названном Законе выделяются следующие виды деятельности прокуратуры:

 надзор за исполнением законов;

 надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

 надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;

 надзор за исполнением законов судебными приставами;

 надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

 уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

 координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

 участие в соответствии с процессуальным законодательством РФ в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определение и постановлений судов;

 участие в правотворческой деятельности;

 осуществление международного сотрудничества и правовой помощи.

Подчеркнем, что, несмотря на различные виды деятельности и различные отрасли прокурорского надзора, деятельность прокуратуры подчинена принципу единства, который реализуется за счет единства системы органов прокуратуры, единства целей и задач. В этой связи нельзя выделять главные и второстепенные участки деятельности прокуратуры. Все они в равной степени оказывают влияние на определение эффективности организации и деятельности органов прокуратуры РФ.

9. Важным для характеристики сущности прокурорского надзора и в целом деятельности прокуратуры в Российской Федерации является вопрос о власти прокуратуры.

Отдельные авторы причисляют прокуратуру к органам власти и затем ищут ее место среди трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Часть авторов утверждает о существовании других ветвей власти, например контрольно-надзорной, и относит туда прокуратуру. Между тем определенный смысл заключается в том, что прокуратура не должна обладать какой-либо властью. Объективность ее действий может обеспечиваться только тем, что она обязана вскрывать нарушения законов и затем требовать их устранения путем обращения как к нарушителю закона, так и к органам, уполномоченным употреблять власть для восстановления нарушенных прав и законных интересов. Наличие властных полномочий, позволяющих принимать решения по существу дела, увлекает прокуроров в сторону какого-либо субъекта интереса и создает условия для потери беспристрастности.

Примечательно, что по замыслу В. И. Ленина, который стоял у истоков образования советской прокуратуры, последняя должна была противодействовать местничеству, будучи независимой от местной власти. При этом прокуратура не должна была иметь каких-либо властных полномочий. За ней закреплялось право осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов¹.

По Конституции (Основному Закону) Союза Советских Социалистических Республик, принятой Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г.², Конституции (Основному Закону) Российской Федерации — России, принятой Верховным Советом РСФСР 12 апреля 1978 г.³ и Закону СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»⁴ прокуратура осуществляла высший надзор в стране за исполнением законов. В 1990-х годах при оценке деятельности советской прокуратуры ей приписали определенные репрессивные черты. Представляется, что в значительной степени такие выводы основывались на том, что в разные периоды прокуратура наделялась властными полномочиями и следовала курсу проводимой тогда политики.

10. Существенной характеристикой прокурорского надзора как вида государственной деятельности является его достаточно строгая законодательная регламентация. Она находит свое отражение в Законе о прокуратуре, административном, уголовно-процессуальном, гражданском процессуальном, арбитражном процессуальном и уголовно-исполнительном законодательстве.

Многообразие отраслей права, регламентирующих деятельность прокуратуры, установление в законе предмета ее деятельности и определенного круга субъектов создают некий синергетический эффект и позволяют сформулировать утверждение о существовании самостоятельного прокурорского или прокурорско-надзорного права, которое призвано регулировать возникающие при осуществлении прокурорского надзора прокурорско-надзорные отношения. Справедливости ради следует сказать, что такое мнение не является общепринятым в юридической науке.

Более того, следует обратить внимание, что прокурорский надзор сопряжен с творческой деятельностью. Иными словами, кроме прямых предписаний о содержании и порядке деятельности прокурора многое зависит от того, насколько творчески прокурор подойдет к решению поставленных задач. Особо это проявляется в методике и тактике прокурорского надзора.

11. Результаты прокурорского надзора — важнейший элемент, входящий в общую характеристику рассматриваемого явления, как, собственно, и любого другого. По результатам определяется эффективность деятельности. Учитывая, что назначение прокуратуры состоит в том, чтобы утверждать законность во всех сферах правовых отношений, следует прийти к выводу, что главным результатом ее деятельности является состояние законности и правопорядка на территории или объекте, поднадзорных конкретной прокуратуре.

Конечно же, главный результат деятельности органов прокуратуры зависит от результатов использования предоставленных прокуратуре полномочий. Исполняя свои функциональные обязанности в пределах предоставленных прав, органы прокуратуры выявляют нарушения законов, реагируют на них и восстанавливают нарушенные права и законные интересы граждан, общества и государства.

Результаты выявления нарушений законов, реагирования на них и восстановления нарушенных прав и законных интересов могут быть названы функциональными.

Ведя речь о результатах деятельности прокуратуры, следует помнить, что эффективность прокурорского надзора зависит также от условий, в которых этот вид деятельности протекает.

Многие условия формируются непосредственно органами прокуратуры. Например, устанавливается конкретный организационный порядок деятельности прокуратуры, определенное материально-техническое и финансовое обеспечение, формируется статистика и систематизация законодательства, ведется конкретная работа по подбору, расстановке и воспитанию кадров. Создание этих и других необходимых условий также является результатами деятельности органов прокуратуры. Эти результаты являются вспомогательными для получения главного и функциональных результатов.

Таким образом, результаты в органах прокуратуры могут образовать систему, состоящую из главного, функциональных и вспомогательных результатов.

Названные результаты, чтобы они стали предметом практического применения, необходимо представить через систему показателей. Это могут быть абсолютные и относительные цифры, показатели удельного веса, уровня, интенсивности и др. Большая часть из них отражается в действующих формах отчетности органов прокуратуры, в аналитических справках, обобщениях и т. п.

В некоторых случаях результаты деятельности органов прокуратуры не могут быть представлены через систему показателей в силу творческого характера этой деятельности. В таких ситуациях определение результатов идет посредством их словесного описания.