11.4. Прийняття рішень в ааміністратпвно-пержавному управлінні

Найскладнішим і найвідповідальнішим питанням у процесі управ­ління є прийняття рішень. Будь-яке управлінське рішення припускає вибір одного або більше засобів (ліній поведінки) для досягнення од­нієї або більше цілей (бажаних виходів). У процесі прийняття рішень зазвичай виділяють чотири фази:

виникнення проблеми рішення;

формулювання та аналіз проблеми;

прийняття рішення;

виконання рішення.

Р. Акофф - прихильник «м'якого мислення» в управлінні - про­понує починати перший етап з усебічного зваженого аналізу вихідної позиції. Такий аналіз дозволяє вивчити внутрішнє і зовнішнє сере­довища організації (або окремої проблеми), щодо якої приймається певне рішення. В аналіз вихідної позиції можна, а частіше за все по­трібно включити з'ясовування всієї картини очікуваних груп тиску та осіб, які приймають рішення. Метою аналізу стартових позицій є про­никнення в суть історії, сучасного положення і перспектив розвитку організації, а також очікуваних змін.

Відповідальність за виконаний аналіз несе керівництво організації, але в процес обговорення бажано включати якомога більше компетент­них співробітників організації. Аналіз стартових позицій можна почати із чинників успіху минулої діяльності організації - тих характеристик, ресурсів, знань, навичок, можливостей і досягнень, на підставі яких ді­яльність у запропонованій сфері прийняття рішень вважають успішною. На цьому етапі використовують знання і досвід усієї організації. Треба зауважити, що це не потребує безпосередніх рішень і заходів, потрібен лише складний пошук правильних і найважливіших об'єктів аналізу. Як метод роботи можна порекомендувати, наприклад, спільні обгово­рення.

Одержані в результаті спільного обговорення чинники успіху створюють основу для такого етапу аналізу стартових позицій. Його можна умовно назвати етапом збору інформації. Дані для аналізу зби­рають з наявного статистичного або іншого матеріалу анкетуванням, інтерв'юванням, за допомогою соціальних проектних груп і на нарадах із питань розвитку. Основною метою складання аналізу є збір різних даних для висновків і подальшого планування.

Ці зведення можуть бути подані як «жорстка» статистика, матеріали для читання або як «м'які» зведення для оцінок. Зведення з таких різних джерел, як статистика, бухгалтерські звіти та інші розрахунки, можуть вважатися досить об'єктивними, оскільки вони позбавлені суб'єктив­них оцінок людей. Суб'єктивні поняття людей, проте, також варто брати до уваги. Загальну думку можна з'ясувати за допомогою анкет, інтерв'ю, спостережень і засідань. Аналіз стартових позицій вважається повним, якщо він містить як «жорсткі», так і «м'які» зведення. Приклад повного аналізу вихідних позицій поданий у роботі фінських фахівців із менедж­менту [33] (рис. 11.11). До різних частин аналізу наведено приклади його конкретного змісту. Єдиний аналіз можливостей, небезпек, сильних і слабких сторін діяльності організації називають аналізом чотирьох чинників. Його поділяють на аналіз зовнішніх чинників діяльності орга­нізації (можливості і небезпеки) і внутрішніх чинників (сильні та слабкі місця).

Очікування пов'язаних груп

клієнтура

кадри

керівництво підприємства

власники

державна влада

фінансисти

Прогнози

Очікування змін

обмеження

інтереси

перешкоди

компаньйони

Можливості
•	сфера діяльності
•	ринки
•	конкуренція
• соціальні чинники
•	політичні чинники
•	шсїитушональш чинники

Ризик

сфера діяльності

ринки

конкуренція

соціальні чинники

політичні чинники

інституціґші чинники

Сильні сторони

у виробництві

на ринках

в економіці

в управлінні

Слабкі сторони

на виробництві

на ринках

в економіці

в управлінні

в ресурсах

в ресурсах

Висновки
реагування на прогнози реагування на очік\ ванпя пов'язаних гр> її використання можливостей		запобігання небезпекам зміцнення силмшх сторін та їх використання зміцнення слабких місць ,
	ІЧму.іьіаі
	стратегічні плани річні плани

Рис. 11.11. Аналіз стартових даних

Аналіз стартових позицій втратить сенс, якщо в результаті не бу­дуть зроблені потрібні висновки для подальшого етапу прийняття рі­шень. Точні і глибокі висновки мають бути зроблені на основі всіх ета­пів аналізу. Вони можуть стосуватися реакції на чекання пов'язаних груп, використання можливостей, які у майбутньому може створити навколишнє середовище, передбачення небезпек, які воно (зовнішнє середовище) може мати в собі, або зміцнення внутрішніх сильних сторін організації та усунення внутрішніх слабкостей організації. У традиційному менеджменті цей метод ще назівають 5Ж?^аналізом (абревіатура за першими літерами англійських слів: зігепдік - сильні сторони організації, шеакпезз - слабкі сторони організації, оррогіи- піііез - можливості зовнішнього середовища організації, ІНгеаІз — за­грози зовнішнього середовища організації).

Інформацію про типових учасників процесу прийняття адміні­стративно-державних рішень у демократичному товаристві на різних етапах запропоновано у табл. 11.1.

Таблиця 11.1. Типові учасники процесу прийняття адміністративно-державних рішень у демократичному товаристві на різних етапах

Фаза процесу ухвалення рішення	І	II	III	IV
Учасники	Особистості, політичні партії, суспільні або державні організації	Політичні партії, громадські організації, експерти, державна адміністрація	Органи державної адміністрації	Державна адмініс­трація, громадяни
Форми участі	Передача аксіом, мобілізація суспільної думки, різні форми тиску (мітинги і т. ін.)	Дискусії	Голосування, компромісне рішення	Впливи: примус, угода, маніпуляція

Для того щоб процес прийняття рішень проходив раціонально й ефективно, у другій і третій фазах - під час формулювання та аналізу проблеми, а також під час вибору однієї з альтернатив - можна вико­ристовувати прикладні методики конфліктології. Після того, як уся інформація про проблему, яка виникла, надійшла в центр прийняття рішень, під час обговорення проблеми потрібно застосувати правила раціональної дискусії, щоб уникнути загострення конфліктів двох сторін, які протистоять одна одній. До правил раціональної дискусії належать такі.

Правило постановки проблеми: варто перетворити кожне додат­кове питання в основне і кожне з них по черзі обговорювати. У цьому випадку основна проблема з'ясується в процесі обговорення і займе цен­тральне місце без тиску з боку будь-якої зі сторін учасників дискусії.

Правило репліки в дискусії: кожний виступ учасників дискусії має містити критику аргументів попередніх ораторів і захищати власні аргументи з обговорюваної проблеми, але не спрямовувати дискусію в бік від основної проблеми.

Правило узгодження важливого значення багатозначних термінів: слід із самого початку домовитися про те. який зміст учас­ники дискусії будуть вкладати в ключові поняття з існуючої проблеми. Це дозволить уникнути багатьох непорозумінь у подальшій дискусії.

Як приклад можна розглянути проблему розподілу дефіцитних ре­сурсів (наприклад, лікарської сировини) між різними фармацевтичними підприємствами. Відповідно до розглянутих правил раціональної диску­сії насамперед потрібно по черзі розглянути заяви всіх без винятку під­приємств, які претендують на цю лікарську сировину. При цьому кожна із зацікавлених сторін має захищати свої аргументи: на які конкретно лікарські препарати буде використано сировину, хто (і з якої причини) є потенційним споживачем цих ліків, чому випускати вітчизняні препара­ти вигідніше, чим закуповувати аналогічні за кордоном і т. ін.

Одночасно кожна із сторін повинна запропонувати аргументовану критику доказів конкуруючих підприємств: чому випуск інших лікар­ських препаратів менш важливий, чи можливо закупити інші ліки за кордоном, якщо це дешевше, і т. ін. Із самого початку дискусії сторони повинні домовитися про поняття і терміни, що будуть вживатися під час обговорення проблеми: назви лікарських препаратів, їх призначення, споживчу вартість за умови випуску на кожному з підприємств, вартість аналогічних препаратів за рубежем тощо. Якщо ж учасники обговорен­ня будуть намагатися додержуватися правила раціональної дискусії, то основне питання - хто і чому найбільше потребує дефіцитної лікарської сировини - поступово з'ясується в процесі дебатів і займе центральне місце без тиску з боку будь-якої зі сторін учасників дискусії.

Проте на практиці під час обговорення набагато частіше викорис­товують нераціональні методи дискусії: висміювання, іронію, апелю­вання до авторитетів, використання стереотипів, приписування опо­ненту певних властивостей, що у цій групі засуджуються, тенденційну інтепретацію висловлювань опонента, щоб звинуватити супротивника у намірах, яких він не мав. Подібна процедура полягає у вибірковому витягу висловлених опонентом суджень і створенні в такий спосіб цілого, яке може викликати у слухачів негативне ставлення до погля­дів супротивника. У результаті може перемогти не той, чиє рішення більш ефективніше і більш раціональне, а той, хто за допомогою нера­ціональних методів ведення дискусії зміг залучити на свій бік більше прихильників. Тому в процесі обговорення потрібно по можливості уникати нераціональних прийомів дискусії, які вносять зайве емоцій­не напруження в обговорення проблеми.

Для того щоб якомога повно виявити слабкі сторони запропонова­них рішень і особливо уникнути некритичних оцінок запланованих со­ціальних змін, до участі в дискусії можна залучати не тільки представ­ників влади, адміністрації, експертів, але і представників зацікавлених соціальних груп, яких торкається рішення проблеми. Проте групове обговорення може піти по хибному шляху, якщо заздалегідь не врахува­ти декілька чинників, які спеціалісти називають пастками групового мислення. Нижче наведено сім найпоширеніших таких пасток:

обмеження дискусії до обговорення одного із запропонованих засобів рішення проблеми, рекомендованого як найкращий варіант;

блокування інформації, що не відповідає обраному проекту рішення;

спрощення ситуації, внаслідок чого її сприймають схематично та однобічно;

нехтування під час аналізу запланованих соціальних змін чинників, які заважають реалізації обраної альтернативи дії (наприклад, бюрократична інерція, опір супротивників проекту тощо);

-однобічне переоцінення або недооцінення дійсного масштабу запланованого рішення (урахування тільки поточних або короткострокових наслідків);

І

тенденційне приписування позитивних наслідків певному рішенню проблеми, а негативних - чинникам, що діють незалежно від нього;

однобічна зосередженість на позитивних чинниках рішення проблеми і несприйняття негативних наслідків.

Після завершення дискусії наступає вирішальна фаза процесу ухвалення рішення - вибір однієї з можливих альтернатив дії. У по­літичній практиці зазвичай використовують два основні методи вирі­шення практичного вибору - компроміс і голосування.

Застосування методу компромісу можливе в тому випадку, коли інтереси учасників рішення не є надто суперечливими: у деяких пи­таннях збігаються, а в деяких - не збігаються. У багатонаціональній державі, наприклад, ідеєю, яка об'єднує, може виступати утримання інтегральності і незалежності державної організації. Загальне рішення в такому випадку виникає в результаті узгодження думок усіх учасни­ків, що не гарантує жодній зі сторін здійснення її цілей, але можливе для прийняття всіма учасниками. Бажання не зачіпати самолюбства так само, як суто політична занепокоєність тим, щоб намічене рішен­ня не занадто вплинуло на рівновагу сил, приводить до компромісних угод: немає ні переможців, ні переможених. Зрозуміло, це може позна­читися на ефективності державного управління, тому для досягнення компромісу можливий і інший шлях.

Болгарський соціолог Марко Марков вважає: щоб уникнути конфліктів, вибираючи одну з можливих альтернатив дії, потрібно спиратися на емпіричні закони науки. Він намагається оцінювати всі можливі варіанти рішення на підставі єдиних об'єктивних критеріїв:

яким буде стан проблеми за кожним варіантом після її вирішення;

скільки часу і які засоби потрібні для виконання кожного варіанта рішення;

які труднощі і як їх переборювати, реалізуючи кожний проект;

як відобразиться кожний варіант рішення на стані всього соціального організму в цілому.

Якщо вибір рішення значною мірою визначають дії партнера в перед­бачуваній ситуації, то, готуючи проект рішення, використовують теорію ігор. У цьому разі гру розглядають як конфліктну ситуацію, сутичку, в якій хтось має виграти, а хтось програти. Найбільше виграшний і ефек­тивний варіант затверджують як остаточний проект рішення.

В останні роки західні вчені все частіше пропонують викорис­товувати в процесі прийняття адміністративних рішень «мозковий штурм». У згаданій книзі фінських фахівців з управління за редак­цією Т. Санталайнена пропонується таке визначення цього методу: «Мозковий штурм - це... метод роботи групи, за якого першочерговою метою є знаходження нових альтернативних варіантів рішення в про­блемній ситуації» |33].

Відправним моментом «мозкового штурму» є проблема, що не знайшла прийнятного рішення. Мозковий штурм - це не чудодійний інструмент, за допомогою якого можна вирішити вічні і глобальні про­блеми. Найкращі вирішення за допомогою цього методу знаходять тоді, коли мова йде про конкретні завдання.

За характером проблеми можна виділити два основні їх типи: ана­літичні, або причинові проблеми; синтетичні, або проблеми заходів.

«Мозковий штурм» - це засіб вирішення синтетичних проблем. На щастя, переважна більшість практичних робочих проблем можна сформулювати в синтетичній формі як: як це зробити? Найкращі ре­зультати «мозкового штурму» досягаються під час розроблення інно­вацій, удосконалювання існуючих засобів роботи та поліпшення вже розроблених планів.

Хоча мозковий штурм - вид творчої роботи, він має дещо шаблонні форми. Спочатку подають проблему для розгляду. Потім висувають якнайбільше ідей для вирішення або пом'якшення проблеми. Особа, що викладає проблему (головуючий), вибирає декілька ідей для їх по­дальшого опрацювання. На основі обраних ідей розробляють альтер­нативні варіанти рішення.

«Мозковий штурм» - це ні в якому разі не процес аналізу або ухва­лення рішення. Ці поняття не тотожні, оскільки правила гри цілком відмінні від застосовуваних у «мозковому штурмі». Процес мозкового штурму зазвичай триває дві - три години, з яких більшість часу при­падає на останню стадію - побудову діючих рішень.

«Мозковий штурм» можна проводити різними методами. Вибір ме­тоду роботи лягає на особу, яка спрямовує дискусію. Висновок роблять наприкінці дискусії.

Організовуючи «мозковий штурм», до складу групи, як правило, включають голову - особу, що викладає проблеми і відповідає за вико­нання рішення, та опонента - особу, що спрямовує роботу. Ідеологи - всі інші учасники.

Важливо, щоб опонент управляв робочим процесом принаймні на початковій стадії. .Його завдання полягає в тому, щоб змусити учас­ників діяти відповідно до принципів творчої роботи. Опонент також складає графік роботи.

Голова, що володіє задатками ефективного організатора, повинен знати, до чого він прагне, спонукати і надихати учасників на пошук нових і оригінальних рішень; уміти проголошеним критичним думкам надавати форму питань як (наприклад, фразу «але це занадто дорого» перетворити у форму «як можна одержати це за нижчою ціною?»).

Добре, якщо в групі ідеологів є і спеціалісти, і «профани» (дилетан­ти). Вони не знають проблеми, і тому їм значно легше висловити ідеї саме з тієї причини, що вони мислять нестандартно. Судження профа­нів слугують своєрідними каталізаторами ідей для спеціалістів.

Чинник, який найбільше перешкоджає мозковому штурму, - це критика. Вона діє подвійно: змушує особу, яка висловлює критичні зауваження, мислити логічно, що заважає іншим шукати відмінні від стандартних ідей рішення.

Іншими чинниками, що перешкоджають появі ідей, є офіціальність і формальність, пошук «правильних» рішень, роз'яснення та обгрунту­вання, пасивність клієнта.

Успіх у появі ідей залежить від безпечної та відкритої атмосфе­ри критики, в який майже неможливо змусити людей розкритися. Народження ідей завжди пов'язане зі свободою думки.

Інші чинники, що сприяють успіху в появі ідей: активна уява і бажання; розвиток, перероблення висловлених ідей та їх об'єднання; подив і сумнів щодо наявного рішення; пошук аналогічних проблем і дій; активність клієнта.

Як уже згадували, мозковий штурм не придатний для розгляду всіх проблем. За своїм характером - це пошукова робота, протилеж­ністю якій є суворо логічна та аналітична діяльність.

Можна стверджувати (за винятком парадоксів), що конфлікти підчас прийняття рішень неминучі і навіть корисні. Наївно думати, що ефектив­не державне управління має бути однаковим, одностайним і що виник­нення конфліктів у державній системі варто розглядати як надзвичайну подію. Таке уявлення мало б підставу, якби поведінка людей в усіх випад­ках була б ідеальною. Але оскільки це далеко не так, усувати конфлікти не просто неможливо: прагнення ліквідувати їх за будь-яку ціну було б небезпечним. Дух суперництва між різними міністерствами і відділами під час прийняття рішень у державному управлінні часто є стимулято­ром дії механізму конкуренції в приватному секторі. Якщо до прийняття урядом рішення кожне міністерство або відомство подасть свою позицію з обговорюваного питання, буде захищати свій проект, зверне увагу на помилки і прорахунки в проектах конкуруючих відділів, це треба тіль­ки вітати. Чим ширша боротьба думок, яка виявляє переваги і недоліки різних варіантів вибору, тим вища якість кінцевого рішення. Держава, в якій органи управління в усьому погоджуються з політичною владою, не є демократичною, вона за своєю сутністю тоталітарна.

У більшості випадків, незважаючи на всі труднощі обговорення, в останній момент приймається рішення щодо досягнення угоди. У ньо­му досить точно відображаються позиції, зайняті сторонами в процесі його підготовки. Надто рідко позиція однієї зі сторін одержує верх з усіх ключових питань. Як правило, ініціатори проекту рішення нама­гаються неупереджено розподіляти переваги і недоліки і не вносити в проект таких положень, які один із партнерів сприйняв би як остаточ­ну відмову від тієї мети, яку вважає головною.

Якщо співвідношенні сил сторін більш-менш однакове, кінцеве рішення складається з відвертих обопільних поступок учасників пере­говорів, що привселюдно беруть на себе відповідальність за поступку. Кожний із партнерів на певний час відмовляється від тотальності своїх початкових домагань заради загальної згоди.

Яким би досконалим не здавався остаточний проект рішення, він не приведе до результату, поки не буде випробованим справою. Англійський учений К. Кіллен радить не обмежуватися прийняттям одного рішення і на випадок непередбачуваних обставин виробити декілька запасних варіантів, тобто ввести в прийняте рішення чинник надійності.

Крім того, прийняття декількох запасних рішень допоможе пом'якшити конфлікт ворогуючих сторін під час обговорення про­блеми: до запасних варіантів можуть увійти ті положення, від яких в основному проекті довелося відмовитися. Ці варіанти ні до чого не зобов'язують, але можуть послужити буфером під час сутички різних інтересів і істотно розрядити психологічну обстановку. Тому не варто будь-що боротися з конфліктами, іноді їх можна спрямувати на ко­ристь спільної справи.