12.7. Сучасний досвід адміністратпвно- державного управління в країнах Заходу

У демократичному суспільстві держава є основною формою консо­лідації загальнолюдських, національних і соціальних цінностей та ін­тересів її громадян. Свої завдання держава вирішує через систему ад­міністративно-державного управління, що є комплексним соціальним інститутом. Процес державного адміністрування фіксується в діяль­ності посадових осіб і є практичною реалізацією цілей і волі держави. Це відрізняє державну службу від цивільної, яка є засобом здійснення цілей, інтересів і прав окремих громадян чи суспільних асоціацій.

Будь-яка держава та суспільство в стані вирішувати свої основні завдання лише за умови цілеспрямованої високопрофесійної діяльнос­ті системи адміністративно-державного управління. Саме тому таке важливе значення має розвиток теорії адміністративно-державного управління як самостійної наукової дисципліни.

Основні досягнення цієї науки в країнах Заходу мають багато в чому універсальне значення. Кожна держава має потребу в раціо­налізації управлінської праці або внутрішніх структур державних органів. У будь-якій країні виникають конфлікти між центральною і місцевою адміністрацією щодо розподілу бюджетних засобів з приводу збору податків. Цей список універсальних питань можна продовжити. Завдання полягає в тому, щоб показати, яким чином різні школи дер­жавного адміністрування, що сформувалися на Заході, намагаються вирішити ці питання в теорії і на практиці. Компаративний (порівняль­ний) аналіз - один з найважливіших методів сучасної науки - є необ­хідним засобом розвитку наукових знань наприкінці XX ст.

Один з головних висновків полягає в тому, що універсальним стра­тегічним завданням теорії адміністративно-державного управління є пошук нових шляхів дослідження державного апарату, виявлення ще не використаних можливостей його розвитку та удосконалення, пропозиція більш ефективних, найчастіше альтернативних способів вирішення складних проблем державного управління.

Тепер можна виділити два вирішальні чинники, що впливають на динамізм державного адміністрування у всіх розвинених країнах світу: науково-технічний розвиток і політичний процес. Обидва ці чинники мають тенденцію до посилення впливу на адміністративно-державні інсти­тути. Якщо професійна діяльність бюрократії на початку XX ст. була спря­мована на процедурні способи діяльності, підзвітність, підконтрольність, політичну нейтральність, то наприкінці XX ст. адміністративно-державне управління націлено на програмні і проблемні методи із застосуванням новітньої обчислювальної техніки і використанням плюралістичної смуги забезпечення (парламенту, партії, групи тиску).

Кардинально змінюється також стиль адміністративно-державного управління. Якщо чиновники на початку століття уникали ризикова­них дій, не любили інновацій, боялися припуститися помилок (оскіль­ки вони були адміністративно карні), займалися рутинною діяльністю, висували на перший план безпеку, не прагнули перенавчатися, то на­прикінці століття стиль адміністративно-державного управління став принципово іншим. На сьогодні важливе значення має постійне засто­сування інновацій, а значить уміння ризикувати, сприймання помилок з розумінням і навчанням на них, концентрація уваги на нових шансах і можливостях, пріоритетність досягнень, прагнення до постійного під­вищення кваліфікації.

Отже, в науці адміністративно-державного управління не може бути ніяких застиглих схем і моделей. Феномен адміністративно- державної діяльності потребує постійного серйозного теоретичного і практичного вивчення, оскільки, як і всі соціально-політичні явища, він знаходиться в процесі неперервної зміни і розвитку.

В Україні наука адміністративно-державного управління одержала офіційне визнання зовсім недавно. У період панування марксистсько- ленінської ідеології державне управління розглядалося з погляду «керівної і направляючої ролі партії». З компетенції державних органів були виключені такі найважливіші елементи, як цілевизначення, прий­няття рішень, розроблення та оцінювання програм і планів суспільно­го розвитку. Завдання державного адміністрування зводилися до того, щоб забезпечити реалізацію партійних рішень, прийнятих партійними структурами. Адміністративно-державне управління охоплювало тільки виконавчу і розпорядницьку діяльність, його зміст зводився до чіткої формули «команда - виконання». Критичні зауваження, альтер­нативні пошуки й інші творчі моменти в діяльності державної адміні­страції не допускалися.

Саме тому в роки панування партійної номенклатури наука ад­міністративно-державного управління була просто не потрібна. Вона розглядалася як буржуазна, свідомо помилкова. Принципи і методи державного управління в країнах Заходу інтерпретувалися переважно в негативно-критичному аспекті, що пояснюється загальними ідеоло­гічними установками минулих років. Досягнення світової суспільної думки у сфері адміністративно-державного управління в Україні доте­пер маловідомі, оскільки роботи провідних західних вчених все ще не перекладено на українську мову.

Тому так важливо нині досліджувати та узагальнювати досвід розвитку світової науки у сфері державного адміністрування. Існує міжнародний поня­тійний апарат, матеріали експертів ООН з організації адміністративно-держав­ної діяльності, якими можна і потрібно користуватися. І одночасно має бути велика самостійна робота, оскільки науку адміністративно-державного управ­ління потрібно представити в національному лексиконі, зробити зрозумілими і доступними її прикладні технології.

Незважаючи на те, що українська школа адміністративно-держав­ного управління тепер знаходиться тільки в процесі свого становлення, основні наукові підходи до вирішення проблем державного адміністру­вання вже визначились. Насамперед сформувалася загальна концепція державної служби як соціально орієнтованого державно-правового інституту. За цього підходу статус і функції державної служби врахо­вують інтереси, цілі та завдання об'єднаних у державу співтовариств людей, а не навпаки.

Щодо питання про наукове підґрунтя системи адміністративно- державного управління в нашій країні думки вчених на сьогодні роз­ділилися. Одні виокремлюють своєрідність форм української держав­ності, вважаючи, що досвід західних країн не може бути основою для формування національної концепції державної служби. Вони пропону­ють спиратися на історичний досвід України в сфері адміністративно- державного управління, використовувати переважно національні фор­ми і традиції. Така точка зору дуже приваблива, оскільки для кожного патріота минуле його батьківщини завжди дороге і святе. Але в країні порушено неперервність національних суспільних форм. Натомість розвивалися інші суспільні форми, і тому застосовувати форми, що стали історією адміністративно-державного управління, недоцільно. Можна і потрібно використовувати національний досвід, зрозуміти його, виявити в ньому найістотніше, але це зовсім інше, ніж пряме перенесення колишніх національних форм і моделей.

Інший підхід абсолютизується значенням закордонного досвіду в сфері адміністративно-державного управління. Деякі вчені думають, що потрібно використовувати вже відпрацьовані ефективні сучасні суспільні форми, що сформувалися в західних країнах. Розбіжності серед цих учених існують лише з приводу того, яку модель краще ви­користовувати: американську, німецьку, французьку і т. ін.

Однак, вивчаючи західний досвід, дуже легко перейняти зовнішні форми та атрибути держави, але дуже складно забезпечити ефектив­не функціонування відповідних інститутів. Тому Україні на сьогодні недостатньо орієнтуватися на очевидні формальні властивості демо­кратичних інститутів адміністративно-державного управління, важ­ливіше шукати варіанти пристосування цих інститутів і їх функцій до потреб українського народу. Українська школа адміністративно-дер­жавного управління, що формується, має робити акцент не на імітацію і перенесення західного досвіду управління, а на адаптацію до нього і самостійне відкриття навіть відомих рішень з організації державного адміністрування.

На думку Г. Атаманчука, потрібний синтез із власного національ­ного досвіду, у тому числі після жовтневого періоду, і відбір того, що можна реально використовувати зі світового досвіду. Створюючи наукову концепцію української державної служби, слід уважно ана­лізувати, вивчати і відбирати все найкраще і передове, накопичене світовою наукою в сфері адміністративно-державного управління, але обов'язково з урахуванням національних традицій у цій складній сфе­рі людської діяльності.

Важливе місце в пошуках оптимальної наукової концепції держав­ної служби займає питання відносно цілей і завдань цього інституту. Більшість експертів як пріоритетне називають завдання суспільно-по­літичного і державно-правового забезпечення реального зв'язку дер­жавної служби із життям народу. Однак таку мету мало декларувати, набагато важливіше знайти механізми її досягнення. Спираючись на аналіз досвіду західних демократій, можна запропонувати наступну концепцію її здійснення.

Численні групи і громадські організації цивільного суспільства можуть впливати на процес державного управління в трьох основних напрямах: -здійснюючи свій контроль над системою адміністративно-

державного управління; - виявляючи і вивчаючи потреби цивільного суспільства через мережу суспільних центрів з вивчення соціальних проблем;

- беручи участь у публічних обговореннях проектів реформ, у переговорах і укладанні попередніх домовленостей.

Усе де дозволить забезпечити необхідний баланс суспільних і ін­дивідуальних інтересів у процесі прийняття державних рішень. Саме тому становлення цивільного суспільства в Україні буде сприяти фор­муванню справді демократичної системи адміністративно-державного управління.

Кажучи про перспективу розвитку української державності, варто зауважити, що історичні традиції України припускають збереження в країні унітарного типу адміністративно-державного управління із сильними централістичними тенденціями, які варто розвивати і під­тримувати, з одного боку, і подальшим розвитком самостійності окре­мих районів і регіонів, з другого. Особливістю сучасності є своєрідна конвергенція (угода, домовленість) двох систем адміністративно-дер­жавного управління - федеральної та унітарної. У сучасному суспіль­стві федеральні держави рухаються в унітарному напрямі, а унітарні системи еволюціонують у федеральному.

Аналіз сучасного досвіду адміністративно-державного управління в країнах Заходу показує, що демократична держава може ефективно функціонувати лише в тому випадку, якщо в ній однозначно розділе­ні: сфери приватного і публічного права, сфери політики і виконання законів; служби центральні і регіональні, коли ті й інші відділені від служб місцевого самоврядування. Саме цю концепцію і покладено в основу створення нової системи адміністративно-державного управ­ління в Україні.

Варто зауважити, що в сучасній науці домінує загальний підхід до системи адміністративно-державного управління і сучасної бюрократії як до політичних феноменів. Концепція «політичної бюрократії» орієн­тована не на абстрактне загальне благо, а на політичні інтереси і цілі. З досвіду адміністративно-державного управління в країнах Заходу видно, що в жодній з розглянутих країн (США, Німеччина, Франція, Великобританія) сьогодні немає «нейтральної» адміністрації; скрізь ключові посади в державному апараті займають політичні чиновники. Тому є всі підстави говорити про політизацію державної служби.

Вищі ешелони бюрократії володіють визначеною політичною само­стійністю в прийнятті рішень. Це обумовлено високим рівнем спеці­алізації адміністративно-державного управління, за якого чиновники повинні діяти переважно самостійно у своїй вузькій сфері управління, якщо вони мають загальні рішення від президента чи парламента. І в українській практиці державного адміністрування перше місце має за­йняти експертиза і дискреційна діяльність (від лат. сіізсгеїіо - вирішен­ня посадовою особою або державним органом будь-якого питання на свій розсуд), можливість приймати рішення і самостійно розробляти державні програми. Отже, частковий збіг адміністративних і політич­них функцій є вимогою сучасного державного адміністрування, а не бажанням влади професійних державних службовців. Тому є доціль­ним введення політичних посад для вищих урядовців у державному апараті України - це допоможе партії (або коаліції партій), що пере­могла на виборах, більш раціонально та ефективно проводити в життя свою політичну лінію. Тепер цю функцію виконують тією чи іншою мірою державні секретарі, яких призначає Президент України.

Разом з тим досвід функціонування інститутів державної служби в демократичних країнах свідчить про те, що політичну активність рядових державних службовців потрібно обмежувати: у державних органах, як правило, не утворюються структури політичних партій і громадських організацій в інтересах окремих партій, під час вико­нання службових обов'язків вони зобов'язані керуватися винятково вимогами законів. Це важливе положення має знайти відображення в українському законодавстві для того, щоб поставити правові перепони політичним силам в Україні, які намагаються використати державних слукжбовців та державні інститути в своїх інтересах.

Цікава тенденція виявилася в останні десятиліття під час форму­вання моделі апарату державних службовців у розвинених країнах. Історично склалося так, що в США в державному апараті досить дов­го мали перевагу чиновники-фахівці, у той час як у Великобританії і Франції - адміністратори широкого профілю - дженералісти. Час показав, що обидві моделі мають свої сильні і слабкі сторони. Безсумнівно, широке використання дженералістів спрощує завдання загальної координації управління. Адміністратори широкого профі­лю, здатні трансформувати думки експертів у пропозиції і проекти, зрозумілі політичним керівникам, надають велику допомогу особам, що приймають рішення. Очевидно також, що вузькі фахівці не здат­ні аналізувати проблеми в широкому контексті загальнодержавних інтересів. Однак існує й інший аспект проблеми. В умовах постійно зростаючої спеціалізації управління, розширення та ускладнення сфер державної активності адміністратори широкого профілю не справляються зі зростаючим обсягом завдань - значна частка часу експертів витрачається на те, щоб викласти їм проблему в простій і доступній формі. Саме тому виникла компромісна тенденція - ство­рення інтегральної ієрархії, за якої фахівці та дженералісти працюють пліч-о-пліч під єдиним керівництвом вищого чиновника. Це дозволяє об'єднати сильні сторони двох підходів, що раніше існували, по мож­ливості уникаючи їх слабких сторін.

Саме цю модель слід використовувати для формування апарату державних службовців в Україні. Найбільш оптимальним аспектом для державного службовця варто вважати фахову освіту, доповнену загаль­ним курсом з державного адміністрування.

Дуже важливим є питання про кар'єру чиновника на державній службі. Тут також прокладають собі дорогу новаторські тенденції. Досить довго в багатьох європейських країнах (Великобританії, Франції, Німеччині) основним елементом бюрократичної кар'єри була гарантія повільного, але впевненого просування по службі залежно від стажу чи віку. Однак у сучасних умовах, коли адміністративні реформи та інновації стали звичайною практикою, стаж роботи вже не може слугувати головним критерієм для призначення на вищу по­саду. Набагато важливішими виявляються високі ділові якості, осо­биста ініціатива, новаторство. Саме такі критерії закладено в сучасну американську модель кар'єри державного службовця, що натепер має бути визнана найбільш оптимальною: тут немає автоматичного про­сування по службових сходах; основним критерієм для підвищення чиновника по службі є вигляд і якість виконаної роботи. Цей підхід по­трібно використовувати і в сучасній українській практиці державного адміністрування.

В усіх розвинених країнах світу великого значення набуває також питання про контроль над системою державної служби. Сьогодні вже неможливо уявити собі адміністративно-державне управління в демо­кратичному суспільстві без системи парламентського контролю та ад­міністративної юстиції, причому особливого значення надається саме різним формам парламентського контролю. У багатьох європейських країнах (Великобританії, Франції, Швеції та ін.) в останні десятиліття все більшого авторитету отримує інститут парламентського уповно­важеного (посередника чи омбудсмена), який вивчає скарги, що ви­никають у зв'язку з діяльністю державної адміністрації, передані йому з парламенту. Наявність такої посередницької інстанції покликано пом'якшувати відносини між законодавчою і виконавчою владою. Було б доцільно створити подібний інститут і у нашій країні, де сьо­годні особливо важливо згладити суперечності між різними галузями державної влади.

Таким чином, незважаючи на успіхи в розвитку теорії адміні­стративно-державного управління, зроблені за століття існування політології в різних країнах світу, залишається ще чимало відкритих наукових проблем. Це, насамперед, оптимальне поєднання централі­зації і децентралізації в державному управлінні, раціональна ієрархія відносин у системі державної адміністрації, ефективні методи бороть­би з бюрократизацією державної машини і т. ін.

Однак найголовнішою науковою проблемою є питання про адапта­цію світового досвіду, накопиченого теорією адміністративно-держав­ного управління, до національних умов держав, що розвиваються. Для України це питання особливо актуальне, оскільки і загальна теорія управління, і теорія адміністративно-державного управління роблять в Україні лише свої перші кроки. У зв'язку з цим викликає інтерес ана­ліз чинників, названих експертами ООН як гальмо на шляху розвитку теорії адміністративно-державного управління у 80-90-ті роки. На жаль, ці чинники характерні і для України:

адміністративно-державні установи займаються в основному про­фесійною підготовкою, а не науковими дослідженнями;

наукові дослідження не збігаються із завданнями, що стоять перед урядом, і з поточними проблемами управління;

практичний процес прийняття рішень не відповідає науковому аналізу;

професійні державні службовці мало цікавляться сучасними науковими дослідженнями і часто займають негативну позицію щодо впровадження наукових методів адміністративно-держав- ного управління;

у деяких країнах спостерігається захоплення таємністю та обме­ження вільного надання інформації для проведення досліджень;

наукові дослідження часто не пристосовані до місцевих умов.

Виходячи з цього, передусім потрібно використовувати місцеві

дослідницькі та аналітичні можливості щодо розвитку теорії адміні­стративно-державного управління. З цією метою можна використову­вати статистичні управління різних рівнів, НДІ, що будуть займатися економічним, соціальним і демографічним аналізом, який впливає на розвиток адміністративно-державного управління. Університети, ака­демії та інші установи, що спеціалізуються на вивченні суспільних про­блем, мають брати участь у такому аналізі більшою мірою, ніж тепер.

Для того щоб прискорити розвиток української наукової школи ад- міністративно-державного управління, потрібно зблизити науку публіч­ного адміністрування і науку управління підприємствами. Деякі західні вчені вважають, що в майбутньому ці дві науки можуть злитися в одну. Для України це особливо важливо, оскільки в теорії управління підпри­ємствами існують важливі розробки вітчизняних учених, які можна і треба використовувати в державному адмініструванні.

Під час підготовки студентів у вищих навчальних закладах курси адміністративної організації, управління персоналом, бюджетної тех­ніки, людських стосунків, теорії організації можна читати одночасно як для тих, хто готує себе для державної служби, так і для тих, хто по­повнить сферу бізнесу. Викладання таких дисциплін для широкої ауди­торії потребує великої кількості викладачів, навчальних посібників, монографій, дисертаційних досліджень. Саме так вчинили в 30-50-ті роки американці і домоглися блискучих успіхів: американська школа адміністративно-державного управління відразу зайняла провідне міс­це у світовій науці.

Практична значущість досліджень адміністративно-державного управління полягає у фінансуванні тільки тих наукових програм, що ставлять собі за мету вироблення практичних рекомендацій, пропо­нують обґрунтовані проекти реформ. Такий утилітарний аспект дослі­джень адміністративно-державного управління дозволить знайти для проведення численних наукових досліджень і анкетувань як державні, так і приватні джерела фінансування, що в умовах складної економіч­ної ситуації України особливо важливо.

12.8. Управління інноваційною діяльністю

Розробка і реалізація інноваційних проектів. Останніми роками західна концепція менеджменту в державних організаціях розширилася в результаті виникнення нової науки про реструктуризацію організацій. Поява цього напряму викликана процесом структурних змін, що поча­лися у 80-90-х роках XX ст. в адміністративно-державному управлінні, що потребує адаптації до перманентних змін зовнішнього середовища.

Серед основних напрямів реорганізації експерти виділяють три основні групи:

1) усунення малопродуктивних структурних ланок з метою підви­щення ефективності управління, а також удосконалення струк­тури для полегшення функції контролю;

створення стратегічно ефективної структури для впровадження інноваційних стратегій;

упровадження новаторських організаційних концепцій в межах поширення нового розуміння організацій.

Оскільки розроблення і реалізація інноваційних проектів прохо­дять довгий шлях від ідеї до готового рішення, їх прийнято розглядати у вигляді інноваційного циклу, що охоплює три фази - передінновацій- ну, інноваційну і виробничу.

Для ухвалення рішення ключовою є передінноваційна фаза. Тільки у разі глибоких комплексних і варіантних досліджень на цій стадії, що забезпечують високий рівень обґрунтованості, інноваційна ідея може втілитись у детально пророблений проект із наступною реалізацією в другій і третій фазах циклу. Тому дослідження в передінноваційній фазі проводять у декілька етапів.

Перший етап включає аналіз потреби і можливості реалізації про­ектної ідеї, дослідження сприятливих інвестиційних умов (включаючи питання фінансування).

На другому етапі аналізують ринок і середовище реалізації про­екту, потрібних для цього ресурсів, вплив на ефективність проекту податкової, амортизаційної і кредитно-фінансової політики, а також екологічних та інших нормативів. На цій стадії організація може ви­брати керівника проекту, а також залучити незалежних експертів із консультаційних фірм або фінансових організацій.

Третій етап передбачає вивчення варіантів проекту (як правило, не менше трьох) або власними силами, або із залученням консуль­таційних компаній. Детально аналізують альтернативні варіанти технологічних і конструктивних рішень, дають їм початкові оцінки. Остаточне рішення приймає керівництво організації, переважно ра­зом із менеджером проекту і діловими партнерами, що беруть участь у його здійсненні.

Поділ передінноваційної фази на окремі етапи має важливе зна­чення для поглиблення аналізу й обґрунтувань. При цьому весь про­цес аналізу - від проектної ідеї до оцінки проекту - не повторюється. Вартісні оцінки, отримані на окремих етапах опрацювання, які дають наближені результати (у межах 15 %), можуть бути гарантією забезпе­чення проекту, є досить надійними, свідчать про те, що обґрунтування проектного рішення базується на глибокому проробленні окремих стадій. Фінансові організації надають також великого значення при­тягненню професіональних менджерів до проекту вже в передінвести- ційній фазі.

Після завершення попередніх досліджень для проведення бан­ківської та іншої експертизи фахівці складають доповідь, яка містить вичерпну характеристику проекту, шляхів і методів його реалізації на всіх етапах інноваційного циклу, а також аналіз чинників ризику.

Інноваційні ризики. Ризики і непередбачені витрати враховува­лися завжди, проте в сучасних умовах їх коло істотно розширилося. Для адміністративно-державного управління ризик можна звести до таких чотирьох взаємозалежних груп:

політичні ризики - зміна політики державного регулювання в частині оподаткування, амортизації тощо, виникнення політич­ної нестабільності або форс-мажорних, тобто непереборних, обставин;

економічні ризики - недостатній ступінь точності оцінки ресур­сів або витрат, рівня інфляції тощо;

технічні ризики - недостатній ступінь точності аналізу надій­ності використовуваних у проекті технологій, будівельних кон­струкцій і т. ін.;

екологічні ризики - непередбачена законодавча жорсткість екологічних нормативів у процесі реалізації проекту або недо­статнього врахування природоохоронних вимог у передінвести- ційних і передпроектних обґрунтуваннях.

У західних країнах сформувалася система консультаційних фірм або установ інфраструктури, що поряд із банківськими структурами надають різноманітні послуги в сфері прийняття інноваційних рішень, аналізу та обґрунтування передпроектних і проектних досліджень, до­помагаючи з'ясувати перспективи реалізації проекту, знизити ступінь непевності і ризику для розроблювачів і банків-кредиторів. Водночас вартість таких послуг навіть за невеликі і середні проекти становить 1,5-5,5 % від вартості проекту (0,2-1 % на дослідження і визначення сприятливих економічних умов, 0,25-1,5 % на попередній техніко- економічний аналіз проектної ідеї, 1-3 % на техніко-економічні дос­лідження варіантів проектних рішень до прийняття інноваційного рішення).

Сучасні організаційні форми з упровадження інновацій. У

системі адміністративно-державного управління склалися три прин­ципово різні організаційні форми з впровадження інновацій - послі­довна, паралельна та інтегральна.

Послідовна форма припускає поетапне проведення інноваційної діяльності по черзі в усіх функціональних відділах. Після закінчен­ня роботи в конкретному відділі результати передають керівництву організації, що приймає рішення про доцільність продовження робіт з уведення інновацій. Наприклад, якщо керівництво приймає страте­гічно важливе рішення про розробку нової програми, то за послідовної організації робіт буде діяти програма, показана на рис. 12.3.

Рис. 12.3. Схема послідовної реалізації нової програми

Такий підхід має свої позитивні та негативні чинники. До пози­тивних чинників належать повторюваність оцінки проекту на кожній стадії і, як наслідок, зниження ризиків; спрощення системи контролю, оскільки на кожному етапі існує лише один вид діяльності. Серед не­гативних чинників можна відзначити такі:

попередні відділи вже не мають можливості поліпшити і скорегувати свій етап роботи після передачі його наступній групі спеціалістів, а остання не може внести свої ідеї в проект на попередніх стадіях;

з кожним етапом збільшується вартість виправлення попередніх дефектів (на стадії проектування таке виправлення оцінюють в середньому до 1 тис. дол., а на стадії випробування його вартість підвищується до десятків тисяч доларів);

подовжуються терміни реалізації проекту через необхідність прийняття рішень після кожної його стадії;

якщо наступний відділ висловлює принципово важливі зауваження до попередніх етапів і керівництво ці зауваження сприймає, то весь процес починається спочатку з першої ланки ланцюга.

Можлива також паралельна організація, що припускає прове­дення всіх робіт із проекту одночасно в усіх відділах (рис. 12.4). Для корегування робіт адміністрації достатньо направити проект на змі­нювання у відповідний відділ. Проте основними недоліками експерти називають: відсутність координуючого органу, складність контролю за виконанням кожного етапу, потребу одночасного аналізу результатів вищим керівництвом організації. Як правило, таку форму використо­вують середні та дрібні відділи з лінійно-функціональною структурою управління і з невеликою кількістю функціональних підрозділів.

Рис. 12.4. Паралельна організація робіт, спрямованих на реалізацію проекту

Очевидно, що поряд з позитивними чинниками послідовної та па­ралельної організації робіт із реалізації інноваційних рішень є істотний негативний чинник - повне переорієнтування всіх відділів, які беруть у реалізації проекту у разі відмови від виконання звичайних повсякден­них функцій відповідно до традиційної діяльності організації.

Щоб запобігти такому стану, сучасний менеджмент припускає впровадження в організаційну структуру інтегральних форм управлін­ня інноваційною діяльністю. Під час прийняття чергового інноваційного рішення керівникам рекомендують створювати цільові відділи, куди на час здійснення проекту запрошують спеціалістів з інших підрозділів. При цьому вони перебувають у подвійному підпорядкуванні - керівни­ка проекту і начальника свого підрозділу. Проте конфлікту співпідле- глості не виникає, оскільки функції кожного керівника чітко розділені. Керівник проекту визначає завдання, потрібні для виконання рішення вищого керівництва, а функціональні та лінійні керівники виконують функції організації і контролю за всім ходом робіт.

У великих організаціях інтегральні форми часто перетворюються в са­мостійні науково-виробничі комплекси з розвитку нових сфер управління.

На вищому рівні управління створюються консультаційні цільові комітети або ради з визначення стратегії науково-технічного розвитку ор­ганізації, загального дослідження і планування інноваційної діяльності, що дають рекомендації керівництву та адміністрації. До їх складу входять високопрофесійні консультанти, яких часто запрошують зі сторони.

Коли інновації стають для організації не винятком, а нормою, і ре­алізуються, як правило, відразу декілька інноваційних проектів, то ін­тегральна структура набуває такого вигляду, як показано на рис. 12.5.

Рис. 12.5. Інтегральна структура реалізації інноваційних проектів Під час використання інтегральної структури спотерігаються такі переваги, як скорочення часу впровадження інноваційних проектів

на 30-70%, зменшення конструкторських змін на 65-80%, підви­щення якості виконання рішень на 200-600%, створення творчої атмосфери в колективі та зменшення опору інноваціям.

Основною умовою ефективності такої структури є чітке визна­чення функцій і відповідальності всіх членів цільових груп. Експерти виділяють три завдання:

забезпечити колективне прийняття рішень щодо виконання за­вдань реалізації проекту (в інтегральних структурах існує мож­ливість участі спеціалістів зі сторони);

суворо визначати відповідальність учасників проекту. (Кожний спеціаліст і кожна група відповідають за якісне виконання всьо­го проекту у встановлені терміни, а не виконання робіт на одній стадії означає не виконання проекту в цілому.);

для забезпечення виконання цих умов керівництву ввести осо­бливу систему стимулювання і винагороди співробітників цільо­вих відділів, орієнтовану на досягнення кінцевого результату.

Проектні групи створюють під час прийняття рішень з упрова­дження продуктових інноваційних стратегій, вони ефективні для реа­лізації будь-якої інновації.

Відзначимо основні тенденції реорганізації структур адміністра­тивно-державного управління з метою підвищення ефективності інно­ваційної діяльності, що дозволяють знизити опір інноваційному проце­су, скоротити строки реалізації проектів, зменшити кількість дефектів у виконанні робіт, стимулювати зростання творчої ініціативи:

комбінування множинних структур управління, коли поряд з основною створюються тимчасові вторинні структури та окремі координуючі підрозділи;

зниження адміністративних рівнів управління і розширення управлінського діапазону кожної структурної ланки;

використання інтегральних структур, що дозволяють знизити тер­міни робіт, підвищити особисту і колективну відповідальність, запросити зовнішніх консультантів, усунути подвійну бюрократизацію в результаті чіткого розподілу функцій;

передача керівникам проектних підрозділів функції координації інноваційною діяльностю і визначення пріоритетних завдань з проекту;

розвиток особливої системи гнучких мотивацій, орієнтованих на досягнення кінцевого результату і створення високої інновацій­ної культури в організації;

об'єднання підрозділів у багатофункціональні науково-виробни- чі центри з розроблення і впровадження інновацій;

створення на рівні вищого адміністративного керівництва по­стійних комітетів зі стратегічного консультування вищої ланки управління.

Отже, в західній концепції менеджменту в державних організаці­ях управління інноваційною діяльністю займає сьогодні пріоритетні позиції, підпорядковуючи собі всі інші напрями державного адміні­стрування.

Контрольні питання

Принципи загального управління якістю в державному секторі.

Перелічити «хвороби» державної адміністрації (за П. Друкером).

«Рецепт» У. Демінга для вирішення найважливіших проблем державної адміністрації.

Програма У. Демінга як філософія загального управління.

Причини повільного підвищення якості послуг у державному секторі.

Наслідки нездатності організації до змін.

Запровадження загального управління якістю.

Сучасний досвід адміністративно-державного управління в кра­їнах Заходу.

Управління інноваційною діяльністю.

13. Провідні наукові школп ааміністратпвно-аержавного управління та державної служби в країнах Заходу

13.1. Американська школа ааміністратпвно-аержавного управління

У теорії адміністративно-державного управління виділяють де­кілька історично сформованих шкіл і напрямів. Провідними серед шкіл є американська, англійська, французька та німецька.

Американська школа «риЬІіс айтіпізігаііоп» має загальну емпі­ричну спрямованість своїх досліджень. Емпіризм (від грец. етреігіа- досвід) - філософське вчення, яке визнає чуттєвий досвід єдиним джерелом знань; емпіризм перебільшує роль чуттєвого пізнання, недо­оцінюючи роль мислення, наукових абстракцій. Це не дивно, оскільки політологічна традиція в цій країні із самого початку мала емпіричну орієнтацію. На перевагах емпіризму в політичній теорії наголошували і наголошують багато хто з її представників. Професор Дж. Дрижек з Орегонського університету зазначає, що будь-який прогрес у наукових дослідженнях можна охарактеризувати як зростаючу здатність науки справлятися з випадковістю в емпіричних проблемах.

Ще більш категоричний Дж. Ганнелл. Наївно чи претензійно розраховувати, що перебудова політичного життя, державного управ­ління може відбутися на основі проникнення в суть екзистенціалізму (суб'єктивний ідеалізм), феноменології, лінгвістичного аналізу, герме­невтики, критичної теорії і метаетики. Він вважає, що тільки на підста­ві узагальнення практики політичного життя, політичного і державно­го управління може плідно розвиватися теоретична думка.

Трохи в іншому аспекті розглядає проблему емпіризму в полі­тичних науках Р. Лейн. На його думку, в умовах науково-технічної революції відбувається широке вторгнення «наукових критеріїв і наукового знання» у сферу практичної політики, державного управ­ління: «Дебати ще залишаються оціночними і партійними, але сфера ідеології скорочується під впливом панування знань» [64]. Сама теорія адміністративно-державного управління потрібна для того, щоб зроби­ти практику державного управління більш раціональною.

Уже на початкових етапах розвитку американської школи держав­ного адміністрування багато видатних представників були не тільки теоретиками, але і практиками. Професор Л. Уайт, який вважається одним із засновників класичного напряму в американській школі, вів велику практичну діяльність як член Комісії зі справ цивільної служби. Його фундаментальна теоретична робота «Вступ в науку дер­жавного управління» (1926) багато в чому є узагальненням практики державного адміністрування в США.

У теоретичному плані Л. Уайт багато в чому спирався на роботи Ф. Тейлора, Г. Гантта та ін., що займалися організацією управління в бізнесі. Слідом за Ф. Тейлором Л. Уайт стверджував, що оптимізація використання засобів у адміністративно-державному управлінні має бути орієнтована на досягнення поставлених цілей з максималь­ною ефективністю за мінімальних витрат. Основними принципами мистецтва державного адміністрування він вважав спеціалізацію, єдність розпоряджень, скорочення кількості підлеглих, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух (гармонію пер­соналу).

Л. Уайт вважав, що вчені повинні орієнтуватися на вивчення самих адміністративно-державних інститутів з метою оптимізації їх функціонування і розвитку. Основну увагу у своїх роботах він приді­ляв розробленню раціональної структури державного адмініструван­ня як ієрархічної організації. При цьому Л. Уайт розглядав державне адміністрування як універсальний процес, що складається з декількох взаємозалежних функцій. Головними функціями серед них він вважав планування та організацію.

Однак класична школа в адміністративно-державному управлінні недооцінювала вплив людського чинника на розвиток управлінського процесу. Тому досягнення соціальної психології та соціології в 20-30-х роках XX ст. багато в чому поставили під сумнів універсальність класичних принципів, що претендують на загальність. Представники руху за людські стосунки (чи «школа людських стосунків») спробува­ли пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп. Найбільш відоми­ми вченими цього напряму в США в 20-50-ті роки були М. Фоллетт, Е. Мейо, А. Маслоу. Саме місс Фоллетт була першою, хто визначив на­укове управління як «забезпечення роботи за допомогою інших осіб» [57]. Вона звернула увагу на те, що чітко розроблені адміністративні структури і висока заробітна плата співробітників не завжди сприяли підвищенню продуктивності праці, як це стверджували прихильники класичного напряму. Зусилля керівників спрямувати процес управлін­ня в потрібному напрямі не завжди досягали мети через особистісні стосунки службовців.

Дослідження, проведені А. Маслоу, багато в чому дозволили зрозуміти причини цього явища. Він розробив ієрархію потреб, що увійшла в усі підручники з наукового управління. Відповідно до його концепції мотивами вчинків людей є, в основному, потреби не економічні (як думали «класики»), а соціальні, егоїстичні, що дозво­ляють реалізувати творчі можливості, та інші, що можуть бути лише частково і побічно задоволені за допомогою грошей. Спираючись на ці висновки, А. Маслоу рекомендував використовувати прийоми управ­ління людськими стосунками, що включають створення сприятливого психологічного клімату в колективі, консультації зі службовцями і на­дання їм більш широких можливостей для реалізації свого творчого потенціалу в роботі.

У 50-ті роки XX ст. в США виникає новий напрям у теорії адміні­стративно-державного управління - поведінковий підхід. На відміну від школи людських стосунків, яка зосередила увагу на методах налагодження міжособистісних стосунків, в основу нового підходу покладено прагнення більшою мірою розкрити можливості людини в управлінському процесі, застосовуючи концепції поведінкових наук до державного адміністрування.

Дискусії навколо поведінкового підходу продовжувалися протягом всієї історії «риЬІіс аітіпізігаііоп* у США. За цей час дуже змінився сам підхід і навіть модифікувалася назва: з біхевіоризму вона пере­творилася на біхевіоралізм. Методологічне значення поведінкового підходу складалося не з тих чи інших конкретних висновків або про­позицій, а в загальній орієнтації на перетворення теорії адміністратив­но-державного управління в «точну» науку. Спочатку формулювання критерію «точності» були запозичені з психологічної концепції біхевіо­ризму, створеної Дж. Уотсоном.

Відомий американський політолог Д. Істон зазначає у своїй статті, присвяченій еволюції біхевіоризму, що зміст психологічного біхевіоризму полягає в прагненні виключити з наукових досліджень усі суб'єктивні чинники - цілі, наміри, бажання, ідеї - і залишити лише дані верифікованих (тих, які можна перевірити дослідним шляхом) спостережень. Але навіть у психології первісна парадигма «стимул - реакція» згодом поступилася місцем іншій - «стимул - ор­ганізм - реакція», «що дозволяє врахувати як потенційно корисні по­чуття, мотивізації та інші аспекти суб'єктивного сприйняття даних і реакції організму» [53].

Однак у теорії адміністративно-державного управління ніколи на­стільки рішуче не усувалися суб'єктивні дані. Тому поява в 40-ві роки терміна «біхевіоралізм» і поступове зникнення зі словника амери­канських політологів слова «біхевіоризм» пов'язані з прагненням залу­чити специфіку поведінкового підходу до теорії адміністративно-дер- жавного управління (і в інших політичних науках). Д. Істон вважає, що зміст біхевіорального підходу складається не просто з прагнення до точності, а в надії на те, що «у кінцевому рахунку буде знайдено якісь спільні змінні, які можуть лягти в основу теорії, що сприяє кращому розумінню поведінки людини у всіх сферах» [53].

У межах поведінкового підходу розроблено чимало одиниць аналізу, що успішно застосовуються в державному адмініструванні. Г. Саймон запропонував поняття «рішення» і розробив можливості його використання як у суто теоретичному, так і в емпіричному ро­зумінні. Тепер парадигму «прийняття рішень» визнано як найбільш загальну концепцію у дослідженні управлінських процесів у теорії адміністративно-державного управління.

Д. Трумен запропонував концепцію «групи інтересів», що викори­стовують для аналітичних цілей у державному адмініструванні. Це групи «зі спільними цінностями та настановами, що висувають свої вимоги через державні інститути чи навпаки, висувають вимоги до цих інститутів» [76]. К. Дейч запропонував як одиницю аналізу - по­відомлення, а також канали його поширення.

Д. Істон систематизував основні ідеї біхевіоралізму, спираючись на праці Д. Уолдо, Д. Трумена. Він запропонував вісім основних прин­ципів біхевіоральної методології. Стосовно теорії адміністративно-дер- жавного управління їх можна звести до таких принципів.

Закономірності. Об'єктом дослідження мають бути не стільки самі інститути і формальні моменти державного управління, скільки дії людей, спрямовані на досягнення оптимального управління. У по­ведінці людей в управлінському процесі можна виявити елементи по­вторюваності, що підлягають узагальненню і систематизації в рамках теорії поведінки, що має пояснювальну і прогностичну цінність.

Верифікація. Імовірність узагальнень такого роду можна визна­чити спостереженням за відповідною поведінкою.

Методика. Способи одержання та інтерпретації даних не мож­на брати на віру, їх треба використовувати як гіпотетичні - критично вивчати, уточнювати і відбирати, з тим, щоб виробити суворі методи спостереження, фіксування та аналізу.

Кількісні методи. Використання кількісних методів не повин­но стати самоціллю: їх варто застосовувати лише там, де це може дати практичний ефект.

Цінності. Моральна оцінка та емпіричне пояснення пов'язані з двома різними типами суджень, які в інтересах науки потрібно аналі­тично розділяти. Однак дослідник поведінки в управлінському процесі має право висловлювати судження обох видів разом чи нарізно за умо­ви, що він не приймає одне за інше.

Систематичність. Дослідження мають бути систематичними, тобто теоретичне та емпіричне знання варто розглядати як взаємоза­лежні частини конкретного й упорядкованого знання.

Чиста наука. Розуміння і пояснення поведінки в управлінсько­му процесі логічно передує виробленню рекомендацій для вирішення актуальних проблем адміністративно-державного управління.

Інтеграція. Оскільки державне адміністрування пов'язане з різними видами людської діяльності, неприпустимо ігнорувати в до­слідженнях висновки інших суспільних наук. Визнання цієї взаємо­залежності має сприяти інтеграції теорії адміністративно-державного управління із філософією, соціологією, психологією, політологією.

Найцікавішими концепціями управління, розробленими в рамках поведінкового підходу, є теорії X та У Д. Мак-Грегора і теорія мотива­ційної гігієни Ф. Герцберга.

На думку Д. Мак-Грегора, стратегія управління ґрунтується на тому, як керівник уявляє свою роль щодо рядових службовців. Теорію X називають статичною стратегією управління. Її основні постулати такі (див. розд. 5):

- середній службовець у силу своєї природи не любить працювати і по можливості прагне уникнути праці;

унаслідок природженої ліності велику частину службовців потрібно примушувати, контролювати чи направляти, загрожу­вати їм покаранням, щоб вони працювали напружено для досягнення цілей організації;

середній службовець хоче, щоб ним управляли, прагне уникнути відповідальності, порівняно нечестолюбний і найбільше пік­лується про власну безпеку.

Д. Мак-Грегор вважав, що в цих положеннях міститься велика частка істини, але їх не варто перебільшувати, і пропонував погоджу­ватися з ними тільки за наявності надійних доказів їх справедливості в кожному окремому випадку. Однак більш гнучкою та ефективною концепцією управління він вважав теорію У, названу динамічною стра­тегією управління. Її основні положення:

витрати фізичних і розумових зусиль у процесі праці такі ж природні, як і під час гри на відпочинку;

зовнішній контроль і погроза покарання не єдині засоби для орієнтації зусиль людей на досягнення цілей організації. (Службовець здатний і буде сам себе контролювати, якщо він прагне до цілей, у досягненні яких зацікавлений.);

зусилля, прикладені службовцем до досягнення поставлених перед ним цілей, пропорційні очікуваній винагороді за їх здійснення;

пересічний службовець за відповідної підготовки та умов не тільки бере на себе відповідальність, але і прагне до неї;

здатність яскраво виявляти творчу фантазію, винахідливість і творчий підхід до вирішення проблем організації властиві більше широкому, а не вузькому колу людей;

інтелектуальні здібності пересічного чиновника використовуються далеко не повною мірою у системі управління.

Основні відмінності теорій X і У Д. Мак-Грегора див. розд. 5.3.1.

Д. Мак-Грегор розумів, що передумови теорії У легко прийняти, але важко втілити в життя. Він також зазначав, що теорія У - це тіль­ки комплекс гіпотез, а не істин в останній інстанції. Її набагато легше застосовувати стосовно управлінського персоналу середньої і вищої ланок, ніж до рядових службовців, оскільки керівники, обіймаючи певну посаду, зобов'язані приймати рішення.

Застосування теорії У для мотивації керівників - це, по суті, збага­чення змісту їхньої праці, розширення їхніх обов'язків за відповідного збільшення прав. Водночас застосування теорії У до рядових службов­ців не тільки збільшує їх роль в управлінні, але змінює її зміст, оскіль­ки вони, традиційно не маючи права приймати рішення, одержують такі права, а відповідальність їх не зростає.

Однак залучення підлеглих до управління часто себе не виправдо­вує: не тому, що теорія У неправильна, а тому, що її важко реалізувати на практиці. Застосовуючи цю теорію, керівники часто просто не ма­ють для цього належних здібностей або дозволяють своїм службовцям приймати рішення тільки в несуттєвих питаннях (наприклад, вибір місця розташування стоянки автомобілів чи вибору буфету), або про­сять їхньої поради, а потім нехтують нею. Подібні керівники можуть бути впевнені, що користуються методами колегіального керівництва, але це не так. Д. Мак-Грегор попереджав: «Якщо ви спробуєте засто­сувати теорію У на такій штучній основі, вам і вашим підлеглим буде легше жити, якщо ви застосуєте теорію X. Краще ефективно застосо­вувати теорію X, ніж неефективно теорію У» (66].

КонцепціюуправлінняФ. Герцберга також основано на дослідженні мотивів поведінки людей у процесі управління. Ф. Герцберг виконав серію досліджень, припустивши, що праця, яка приносить службовцю задоволення, сприяє його психічному здоров'ю. Його концепцію назвали мотиваційною гігієною. Гігієна, як відомо, є наукою про підтримку здоров'я, але в цьому випадку - здорової психіки і гарного настрою в процесі роботи.

Усі чинники, що позначаються на мотивах трудової поведінки, Ф. Герцберг поділив на дві групи: ті, що сприятливі і ті, що перешкоджають задоволенню від праці.

У першу групу ввійшли: трудові успіхи, визнання заслуг, власне процес праці, ступінь відповідальності, службове і професійне зростання. Відповідно до теорії Герцберга наявність кожного із цих чинників (чи їх усіх) підсилює позитивні мотиви трудової поведінки службовців, оскільки підвищує ступінь задоволеності роботою. Він думав, що ефективніше всього задоволеність працею досягається збагаченням її змісту. Це означає, що службовцю варто надати можливість приймати самостійні рішення, спеціалізуватися в певній діяльності, яка його задовольняє, мати перспективи службового росту і т. ін. Іншими словами, особи, що проектують робочі місця службовців, повинні прагнути до того, щоб на працівників досить активно впливали всі шість чинників, що сприяють задоволенню працею. Ф. Герцберг попереджав, що збагачення змісту праці не слід змішувати з розширенням кола обов'язків. Збагачення змісту праці робить роботу цікавішою, оскільки надає працівнику велику свободу дій, тоді як розширення кола обов'язків тільки збільшує обсяг роботи.

Чинники, що перешкоджають задоволенню службовця працею, Ф. Герцберг пов'язував із соціально-психологічним кліматом в організації. Якщо кожний з них виявляється неадекватним, це викликає невдоволення працівника і послаблює позитивні мотиви його трудової поведінки, підсилюючи незадоволеність роботою. Якщо ж ці чинники адекватні, вони будуть активно мотивувати працівника. Ф. Герцберг виділив вісім таких мотивацій: гарантії збереження роботи, соціальний статус, трудова політика в організації, умови праці, відношення безпосереднього начальника, особисті схильності, міжособистісні стосунки, заробітна плата.

Ф. Герцберг попереджав, що на чинники невдоволення службовця трудовим оточенням варто звертати серйозну увагу. Коли вони усунуті, можна працювати з людиною, орієнтуючись на її потреби вищих рівнів, формувати мотиви її поведінки, використовуючи дію чинників задоволеності працею.

Проаналізовані концепції свідчать про зсув ракурсу вивчення адміністративно-державного управління в бік дослідження соціально- психологічних взаємин індивідів у процесі управління, що привело до широкого використання представниками біхевіоралізму принципів мікросоціології (соціометрії). Суть цих принципів полягає в тому, щоб знайти відповідність між мікроструктурою групи (або психологічними стосунками між індивідами) і мікроструктурою суспільства.

Однак поступово з'ясувалося, що принципи соціометрії дають позитивний ефект лише в експериментах, проведених з малими групами, і виявляються зовсім непридатними щодо суспільства в цілому. Характер політичних і управлінських відносин у суспільстві визначається не психологічним світом окремих особистостей, а навпаки, самі суспільні відносини є визначальними щодо соціально- психологічної структури особистості.

Прихильники біхевіоралізму, захопившись критикою інститу- ціонально-правового методу і відзначаючи його нездатність виявити і виміряти чинники, що зумовлюють відхилення в поведінці людей у процесі управління, самі виявилися у вразливому стані. Надаючи першорядного значення вивченню різних даних про проблеми малої соціальної важливості (наприклад, дослідженню ознак авторитарної особистості), вони лишили осторонь кардинальні проблеми адміністративно-державного управління.

Величезний нагромаджений емпіричний матеріал піддавався обробці за довільно сконструйованими принципами. Більше того, така обробка, незважаючи на широке використання ЕОМ, ставала все складнішою і складнішою, оскільки потік фактичного матеріалу нагадував снігову грудку, яка котиться з гори. Крім того, якщо поведінка індивідів у малих групах в управлінському процесі ще піддавалася якомусь кількісному вимірюванню, то стосовно суспільства в цілому такі вимірювання виявилися явно недостатніми. Усе це сприяло виробленню критичного ставлення до традиційного біхевіоралізму і привело до появи нових тенденцій у державному адмініструванні після Другої світової війни - постбіхевіоралізму, модернізму і структурному функціоналізму.

На думку постбіхевіоралістів, основне завдання теорії адмініст­ративно-державного управління полягає не стільки в тому, щоб описувати та аналізувати управлінський процес, скільки в тому, щоб інтерпретувати його в більш широкому сенсі - під кутом зору актуальних соціально-політичних цінностей.

М. Фалко відзначає, що постбіхевіоралісти із самого початку виступили за «застосовність» і «дію», вважаючи, що саме ці категорії мають головне значення, а засоби і методи проведення дослідження - другорядні. Вони заявили, що теорія адміністративно-державного управління ніколи не була нейтральною наукою у її висновках і тому для розуміння меж дослідження потрібно ясно уявляти ціннісні критерії, що лежать у її основі.

Д. Істон виклав основні ідеї постбіхевіоралізму у своїй книзі «Політична система» [54]. Він вважав, що для вченого важливо усвідомити ставлення до проблеми і її змісту, ніж досконало опанувати техніку досліджень. Тому потрібно перебороти ідеологію «емпіричного консерватизму» традиційного біхевіоралізму: не слід «прив'язувати себе винятково до опису аналізу і фактів - це веде до обмеження розуміння цих фактів у більш широкому контексті» (54). Д. Істон за­кликав учених до дослідження і конструктивного розвитку демокра­тичних цінностей. На його думку, вчений повинен нести особливу відповідальність за застосування своїх знань. «Знати - значить нести відповідальність за дію, а діяти - брати участь у зміні суспільства. Споглядальна наука була продуктом XIX ст., коли існувала широка моральна згода. Сучасна діяльна наука має відображати існуючий конфлікт у суспільстві з приводу ідеалів» [54].

У теорії адміністративно-державного управління ці ідеї знайшли вираження у вимозі розширити відповідальність «інтелектуалів-ек- спертів», роль яких полягає в тому, щоб охороняти існуючі цінності цивілізації і запроваджувати свої знання в життя. Іншими словами, постбіхевіоралізм є певною мірою поєднанням позитивістського та ціннісно-ідеологічного підходів до дослідження проблем державного адміністрування.

На перший погляд здається, що вихідні позиції постбіхевіоралізму є вкрай радикальними і виводять теорію адміністративно-державного управління за межі тих настанов, у яких вона з моменту свого виник­нення перебувала. Тим часом це далеко не так. Представники постбі­хевіоралізму не заперечують в цілому, а навпаки, підтримують біхе- віоральні методи і техніку, прагнучи зробити їх застосування більш обгрунтованим і переконливим для дослідження проблем адміністра­тивно-державного управління. У широкій історичній перспективі постбіхевіоралізм означає можливість необхідних змін у державному адмініструванні зі збереженням його головних принципів.

Дещо інший підхід до вивчення адміністративно-державної діяль­ності пропонують представники модерністського напряму. Не відки- даючи цілком ідеї біхевіоралізму, вони водночас прагнуть усунути і недоліки цього методу. Зокрема, модерністи пропонують доповнити його інституціональним підходом, тобто звернути основну увагу на вивчення самих адміністративно-державних інститутів.

Один з відомих представників модернізму Д. Сінгер писав: «Наукова теорія неможлива, якщо вона охоплює тільки біхевіоральні явища... необхідно звернути увагу на інституціональні явища, під яки­ми я маю на увазі структуру, культуру і відносини» [71]. Модерністи називають свій метод «справді науковим». Характерними ознаками цього напряму є не тільки критика біхевіоралізму від імені науки, але і прагнення перебороти його цією наукою.

Модерністи широко використовують теоретичні та емпіричні методи кібернетики, фізики і математики. Різні розділи математич­ної статистики, і передусім факторний аналіз, різні види імітаційних моделей, метод контен-аналізу, вербальні абстрактні моделі, теорія ігор - такі основні методичні засоби модерністського напряму.

Однак основний недолік методології модернізму полягає зовсім не в тому, що вона спирається на засоби природних і точних наук, а в тому, що вона надто абсолютизує ці засоби, формалізуючи тим самим науковий аналіз державного адміністрування.

Із середини 50-х років XX ст. в теорії адміністративно-державного управління стає популярним структурно-функціональний метод; цьо­му сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Розглядаючи державне адміністрування в термінах структурно-функціонального аналізу, американські політологи зосередили увагу на чинниках, що сприяють чи перешкоджають інтеграції та стабільності існуючої систе­ми адміністративно-державного управління. Сприйняття ідеї соціаль­ної стабільності поступово стає визначальною ознакою американської школи адміністративно-державного управління.

За Парсонсом структурно-функціональний аналіз у державному адмініструванні пов'язаний з двома принципами: розподілом та інтегра­цією. Розподіл зосереджується на засобах і неминуче веде до конфлікту, інтеграція ж - на цілях і взаємозв'язку цілей і створює стабільність ад- міністративно-державного управління.

Розподілу в управлінському процесі підлягають «засоби», «персо­нал» і «нагороди». Засоби - це транспорт, житло, матеріальні блага, засоби виробництва. Найважливіші серед них - гроші і влада. Це свідчить про те, що розподільні процеси не є в системі державного адміністрування просто матеріальними.

Розподіл персоналу - процес, що припускає встановлення правил для управління засобами і розроблення систем, що дозволяє людям переходити від однієї позиції до іншої. Це - навчання, добір і призна­чення державних службовців. Освіта є лише першою фазою у розподілі персоналу в процесі управління.

Існує декілька принципів, за якими можна розподіляти персонал. Т. Парсонс виділяє чотири принципи: універсалізм, партикуляризм, метод досягнень і метод розпоряджень. Принцип універсалізму при­пускає, що людей будуть оцінювати відповідно до стандартів, засто­совуваних до всіх (наприклад, освіта, професійна кваліфікація, стаж роботи і т. ін.). Принцип партикуляризму (від лат. рагіісиїагіз - частко­вий), навпаки, припускає оцінювати людей відповідно до специфічних групових стандартів. При цьому під груповими стандартами можна розуміти професійні досягнення (метод досягнень) чи певні розпоряд­ження - соціальне походження, політична лояльність, національність тощо (метод розпоряджень).

Третім видом розподілу в системі адміністративно-державного управління виступають нагороди. Парсонс має на увазі особливий вид нагороди - символічні елементи престижу. Будь-яка діяльність і будь-яка роль в адміністративно-державному управлінні оцінюється в термінах престижу. З цієї причини Парсонс думав, що престиж «роз­поділяється».

Відношення «нагород» до розподілу засобів виробництва і персо­налу створює ядро теорії інтеграції з погляду структурно-функці­онального аналізу. Існують два аспекти зв'язку між інтеграцією і розподілом у системі державного адміністрування: наскільки добре в управлінському процесі розподіляються засоби та якою є координація між різними розподільними процесами. Наприклад, якщо в першому випадку може поставати питання про те, наскільки добре навчені дер­жавні службовці, то в другому - наскільки існуюча система навчання забезпечує фахівців необхідними знаннями.

Відомий американський політолог Р. Мертон сформулював три універсальні постулати функціонального підходу:

функціональної єдності системи (погодженість функціонування всіх її частин);

універсального функціоналізму (функціональність - корис­ність);

функціональної необхідності.

На початку 70-х років XX ст., коли кризові події попереднього деся­тиліття поставили під сумнів ідею про зрівноважний стан суспільства, структурний функціоналізм став різко втрачати інтелектуальний кре­дит. Однак на початку 80-х років знову було досягнуто стану відносної стабільності. Посилення стабілізаційної орієнтації в теорії політики і теорії адміністративно-державного управління стимулювали нове звертання до функціонального підходу.

Сьогодні термін «функціоналізм» в американській школі держав­ного адміністрування не вказує на щось чітко визначене: деякий на­бір понять, метод, модель чи ідеологію. Найімовірніше він вказує на традицію.

В останні десятиліття в США великий інтерес викликає концеп­ція організаційного розвитку. Її джерела можна знайти в розробках, присвячених підготовці і підвищенню кваліфікації управлінського персоналу. У своїх теоретичних посилках вона багато чого запозичає з робіт А. Маслоу, М. Мак-Грегора, Р. Лайкерта. Дотепер в американ­ській школі не існує загальноприйнятого визначення концепції орга­нізаційного розвитку. Однак можна сказати, що вихідною посилкою цієї концепції є твердження про зростання швидкості та ускладнення характеру змін соціального середовища.

Фахівці з організаційного розвитку являють собою ідеальну струк­туру адміністративно-державного управління, побудовану за моделлю живого організму. На їхню думку, така організація повинна мати такі ознаки:

вона має пристосовуватися до нових цілей державного управління відповідно до вимог швидкомінливого соціально-політичного середовища;

члени інститутів адміністративно-державного управління повинні здійснювати співробітництво і керувати змінами, запобігаючи їхньому руйнівному впливу на всю систему адміністративно- державного управління;

в інститутах державного адміністрування, що розвиваються, участь кожного рівня в постановці цілей і прийнятті рішень є правилом, так що державні службовці відчувають свою залученість до планування та управління змінами;

інститути адміністративно-державного управління, що розви­ваються, повинні мати сприятливі умови для самореалізації їх членів, для цього потрібне вільне спілкування (відкриті комунікації) і висока взаємна довіра державних службовців, що має сприяти конструктивному вирішенню всіх суперечностей.

Отже, метою організаційного розвитку є підвищення ефективності функціонування системи державного адміністрування. Це забезпе­чується спроможністю адміністративних структур швидко і вчасно адаптуватися до змін у соціально-політичному й економічному розвит­ку, у структурі і методах самої системи управління. Інструментом у до­сягненні цієї мети слугують зміни в поведінці професійних державних службовців, які свідомо вводяться через цілеспрямований вплив на їх цінності, міжособистісні та міжгрупові взаємодії. Свої надії фахівці з організаційного розвитку пов'язують також з навчанням державних службовців новітнім управлінським методикам. Важливе значення на­дається створенню умов для більш інтенсивного використання людсько­го потенціалу на базі різного роду методів поведінкових наук.