13.3. Французька школа ааміністратпвно-пержавного управління

У Франції теорія адміністративно-державного управління склалася до певної міри як підсумок розвитку науки державного (чи конституцій­ного) права. Починаючи з кінця XIX ст. у роботах з конституційного права ясно просліджується тенденція політизації. Учений А. Есмен у одній зі своїх праць не просто виклав норми конституційного права, але й широко висвітлив державне управління в країні. Значно розширили традиційні рамки конституційного права Л. Дюги та М. Оріу, які сфор­мулювали у своїх працях понятїя інституту, заклавши основи інститу- ціонального підходу до адміністративно-державного управління.

Однак класиком теорії адміністративно-державного управління у Франції по праву вважають Анрі Файоля. Не буде перебільшенням сказати, що А. Файоль є найбільш значною фігурою, яку Європа дала науці управління в першій чверті XX ст. Його «теорію адміністрації» викладено в книзі «Загальне і промислове управління», опублікованій 1916 р. Файоль очолював створений ним Центр адміністративних до­сліджень. Він доводив, що сформульовані ним принципи управління є універсальними і їх можна застосовувати практично всюди: і в еконо­міці, і в урядових службах, і в установах, і в армії, і на флоті.

Одним з найбільших замовлень, виконаних Центром адміністра­тивних досліджень, стало вивчення організації роботи поштово-теле­графного відомства. Цій та іншим проблемам реформи державного управління, суспільних установ і системи освіти А. Файоль приділяв значну увагу у своїй діяльності. Він також першим поставив проблему організованого навчання менеджменту у Франції.

А. Файоль дав класичне визначення науковому управлінню: «Управляти - значить передбачати, організовувати, розпоряджатися, координувати і контролювати:

передбачати, тобто враховувати прийдешнє і виробляти програму дій;

організовувати, тобто будувати подвійний - матеріальний і соціальний - організм установи;

розпоряджатися, тобто змушувати персонал належним чином працювати;

координувати, тобто пов'язувати, поєднувати, гармонізувати всі дії і зусилля;

контролювати, тобто піклуватися про те, щоб все відбувалося відповідно до встановлених правил і відданих розпоряджень».

За Файолем, управління будь-якою організацією (і державною установою в тому числі) включає шість основних груп функцій: тех­нічні, комерційні, фінансові, страхові, облікові та адміністративні. Причому адміністративні функції є головними, визначальними. У жодну з п'яти попередніх функцій не входить завдання вироблення за­гальної програми роботи установи, підбору її робочого складу, коорди­нування зусиль, гармонізації дій. Усе це є завданням адміністративних функцій, і саме тому їм належить провідна роль.

А. Файоль сформулював 14 загальних принципів управління (див. розд. 1.8).

Сформульовані Файолем правила протягом декількох десятиліть були загальноприйнятими, викладалися в школах з підготовки кадрів, використовувалися практиками з організації. Ідеї Файоля багато в чому перегукуються з теоріями американських класиків менеджменту (Ф. Тейлора, Г. Емерсона, Г. Форда). Вони становлять «золотий фонд» школи «наукового менеджменту» з її переважно механістичним погля­дом на місце людини в управлінні.

Французька школа адміністративно-державного управління має деякі специфічні ознаки, які відрізняють її від інших національних шкіл - американської, англійської та німецької. На перших двох ета­пах еволюції теорії адміністративно-державного управління особливо розвинутою у Франції була теорія інститутів. На думку М. Прело, інститути складають найбільш надійну частину політичної науки. М. Дюверже справедливо вказує, що концепція інституту привела до розширення меж дослідження і до зміни самого його характеру. «Відтепер, - пише він, - стали вивчати не тільки ті державні інститу­ти, що регламентуються правом, але головним чином ті інститути, що цілком чи частково ним ігноруються, існують, крім права, наприклад, суспільна думка, групи тиску, преса і т. ін.»[50].

Інституціональний підхід до вивчення адміністративно-держав­ного управління дозволив французьким політологам досить успішно перебороти формалізм традиційної науки конституційного права. Французькі автори із самого початку не обмежувалися вивченням юридичних норм, покликаних регулювати функціонування політич­них інститутів, вони досліджували також, як ці норми фактично реалізуються. Одночасно залучався інший, не юридичний матеріал, зокрема, неправові соціальні норми.

Незважаючи на широке визнання теорії інститутів, у рамках фран­цузької школи адміністративно-державного управління досить довго продовжувалася дискусія з питання про зміст поняття «інститут». Тут досить різко протистояли позиції М. Прело і М. Дюверже.

М. Прело розрізняє «інститути-організми» та «інститути-речі». На його думку, інститут-організм - це людський колектив, об'єднаний іде­ологією чи загальною потребою і підлеглий авторитету та фіксованим правилам. Що ж стосується інституту-речі, то він являє собою поза- людський колектив, юридично уніфікований і структурований, але просту систему норм права.

Інституціональний зв'язок, стверджує політолог, може бути осно­ваний на загальній ідеї. Однак частіше основою цього зв'язку є по­треба. Остання не може бути задоволена за рахунок індивідуальних ресурсів, у всякому разі може бути краще задоволена колективним підприємством. Ідея чи потреба у своїй сталості додають інституту властивості, що відрізняють його від простого центру переплетення інтересів. Інституціональний зв'язок породжує в осіб, що утворили інститут, почуття винятковості або навіть ворожості до стороннього. Підсумовуючи це міркування, М. Прело робить висновок, що утво­риться або ясно виражена, або прихована свобода інституту, здій­снювана його органами. Через таку свободу інститут існує не тільки у свідомості його членів, перед сторонніми він набуває рис особистості. Інститут може вступати у фактичні і правові відносини. Його зв'язки з іншими інститутами можуть бути також інституціоналізовані.

Аналогічних поглядів на інститути дотримувались Ж. Бюрдо, Ж. Ведель, М. Оріу та інші політологи. Саме в такому вгляді теорія інститутів поширилася до початку 70-х років XX ст. Особливість інсти­туціоналізму полягала в тому, що, відкидаючи юридичні «крайності» нормативізму і тим самим допускаючи використання політичних по­нять, він водночас прагнув дати юридичне трактування питань дер­жавного управління.

На початку 70-х років М. Дюверже виробив нове поняття інститу­ту. Сформоване під впливом ідей структуралізму, поняття інституту як за своїм характером, так і за обсягом істотно відрізняється від традиційного. Згідно з Дюверже інститути є відомі моделі людських відносин, з яких копіюються конкретні відносини, здобуваючи в такий спосіб характер стабільних, стійких і згуртованих. Вони відрізняються від відносин, що виникають поза рамками інституціональних моделей; останні випадкові, хиткі. Він виділяє два елементи в понятті інститу­ту: структуру і переконання та колективні уявлення.

Французький політолог розрізняє також два типи інститутів. Одні - проста система відносин, скопійована зі структури моделі. Інші мають додатково технічну і матеріальну організацію: юридичні тексти, приміщення, меблі, машини, емблеми, персонал, адміні­стративну ієрархію. Такими є парламент, міністерства, профспілки, асоціації. М. Дюверже рішуче виступає проти тих, хто розглядає як інститути тільки останні. «У дійсності, - стверджує він, - тех­нічні і матеріальні елементи, що відрізняють «організації» від прос­тих «систем відносин», вторинні щодо структурних моделей» [51]. Організація виступає (за Дюверже) головним чином як зовнішність інституту, що не завжди відповідає його глибинній реальності. «Більше відповідає фактам, - підсумовує свої міркування політо­лог, - ставити на перший план єдність поняття інституту в широко­му розумінні, протиставляючи його простим випадковим відноси­нам, не копійованим зі структурної моделі» [51]. Подібне трактуван­ня поняття інституту приводить до його помітного розширення. Так, М. Дюверже розглядає як інститути статус особистості, її соціальні ролі, соціальні групи. Усі ці явища залишалися колись за межами традиційної теорії інститутів.

Аналізуючи другий елемент інституту - колективні уявлення, переконання, вірування - М. Дюверже відзначає, що не має значення, відповідають ці уявлення реальності, чи вони ілюзорні; істотна та зго­да, яку вони привносять у соціальну групу. «Усі інститути, - вважає політолог, - є одночасно структурна модель і сукупність колективних уявлень, що мають великий чи менший зв'язок з цінностями. Таким чином, усі інститути більш-менш співвідносяться із «системою цін­ностей» [51].

На основі теорії інститутів у французькій школі адміністративно- державного управління було сформульовано інституціональну кон­цепцію держави, що прийшла на зміну трактуванню держави як юри­дичної особі і розроблена в рамках конституційного права. Державу почали розглядати як інституціоналізовану владу, у широкому сенсі цього слова - інститут як такий, у якому втілюється влада.

Безсумнівно, інституціональна концепція держави є більш гнуч­кою порівняно з юридичною. Держава - юридична особа - це єдність, що виражає лише факт організованого існування великої кількості людей на одній території і наявність єдиної влади, представленої орга­нами держави. Інституціоналізм іде далі: він висуває на перший план «загальну справу», завдання, мету, яким служить держава. Мова йде про активне співіснування, про наявність нібито загальних завдань, причому постійних, які об'єднують усіх членів суспільства в єдину державу.

Інституціоналізація влади означає, що влада переміщається від правлячих осіб до інституту, який відтепер стає її єдиним власником. Звичайно, ті, що правлять, як такі не зникають, але істотно змінюєть­ся їх місце в державному управлінні. Якщо раніше вони здійснювали владу як власну прерогативу, то тепер вони лише агенти вищої влади. Припинення особистої влади означає, що дії панівних кіл юридично обмежені. Фактично влада перетворюється в правову. Тим самим інституціональна концепція держави є важливим кроком у розвитку сучасної теорії держави.

У цілому теорія адміністративно-державного управління у Франції розвивалася від абстрактних теоретичних розробок до вироблення конкретних рекомендацій щодо розвитку державного адміністрування в країні. М. Дюверже у одній зі своїх праць зауважує, що теоретичні концепції політологів мають бути корисні президенту, прем'єр-міні- стру, державним і політичним діячам, в іншому випадку вони втрача­ють всякий сенс.

Близькість суспільних наук до політичних і державних запитів досить типова для Франції. Ще з часів Вольтера і Монтеск'є наука активно впливала на розвиток французької державності. Причому вироблення теоретичних концепцій не було і не є монополією вчених- політологів, соціологів чи юристів-істориків. Навпаки, у ролі теорети­ків виступали і виступають суспільні та політичні діячі, публіцисти і літератори.

Однією з найважливіших проблем теорії адміністративно-дер­жавного управління у Франції є проблема пошуку оптимальної си­стеми взаємозв'язку між державним апаратом і громадянами. Це не випадково, оскільки, на думку багатьох учених і державних діячів країни, якщо немає такого взаємозв'язку, це болісно відображається на всіх рівнях розвитку французького суспільства. У своїй книзі «Уряд Франції» відомий політолог і публіцист П. Авріль зауважує, що потріб­но, щоб якась державна організація забезпечувала на національному рівні зв'язок між владою і громадянами. Подібна заява найкраще ха­рактеризує атмосферу пошуку виходів із кризової ситуації.

Розосередження державної влади між різними рівнями - чи то комуни, чи то департаменти, зацікавлені міністерства чи профспілки, наділення опозиції певними правами і повноваженнями за умови не­

доторканності державних інститутів П'ятої республіки - такі в уза­гальненому вигляді рекомендації більшості французьких учених у від­повідь на запит державних діячів, що стоять у влади. Втручання цен­тральної влади в діяльність місцевих органів, аж до дрібних деталей, дратує французів і дивує іноземців, зауважує П. Авріль, відзначаючи ізольованість бюрократичних органів, що знаходяться на верхньому ступені ієрархії влади. Не можна забувати, що сучасна французька адміністрація «спочиває на залишках» адміністрації старого режиму, зруйнованого через відмову провести реформи.

Пошуком шляхів подолання кризи державної влади відзначені праці багатьох французьких політологів. Ф. Гогель та А. Гросс'є у своїй книзі «Політика у Франції» [61] відзначають антидержавність французів, глибоку недовіру до держави, мимовільне прагнення її по­слабити. Однак обидва автори переконані, що французи готові віддати Батьківщині те, у чому вони традиційно відмовляють державі. Щодо цього, стверджують французи, у Франції багато спільного з Росією, на відміну від Англії та Німеччини.

Ф. Гогель і А. Гросс'є переконані, що саме чинники суб'єктивного порядку особливо дестабілізують державні інститути Франції. Автори попереджають про можливе повернення до часів Третьої республіки, коли завданням глав урядів було не управління справами країни, а прагнення утриматися при влади. «Немає нічого дивного в тому, що все більшу роль у справі управління суспільними справами починає відігравати адміністрація, у той час як міністри замість того, щоб за­давати основні напрями діяльності підлеглих їм служб, виступають як посередники чи посли бюрократії перед парламентом і суспільною думкою» [61].

Кількість досліджень, присвячених феномену державної влади і її носіям - президенту, уряду, бюрократії - помітно збільшилося в 70-ті роки після висновку спільної урядової програми лівих партій, коли питання про владу набуло першорядного значення. Одним із французьких варіантів реформістської теорії «участі» була концепція нового суспільного договору, висунута впливовим політичним діячем, головою Національних зборів Е. Фором. Він оживив ідею «суспільно­го договору» Ж.-Ж. Руссо, пропонуючи всім соціальним і політичним силам Франції об'єднатися для стабілізації державної влади і процві­тання економіки.

*

Концепція Е. Фора досить радикальна. Сам автор ставив її в один ряд із соціалістичними вченнями, тобто йшлося про соціалізм через

участь. Е. Фор пропонував значно розширити повноваження місцевих органів влади, особливо на рівні муніципалітетів і комун, ширше за­лучати трудящих для управління державними справами. У 1970 р. був створений Дослідний комітет нового суспільного договору, що прово­див пропаганду соціалізму через участь. Однак широкої підтримки ця концепція не одержала і незабаром її забули.

Ще одну радикальну теорію адміністративно-державного управ­ління нового типу розробив М. Понятовський. У своїй книзі «Вибір надії» він пише про те, що людство швидко вступить у нову епо­ху - епоху наукової цивілізації. Тому треба, щоб політичний апарат сучасних держав виробив методи та інститути, які здатні вирішити проблему майбутнього, а не задовольнявся готовими рецептами, запо­зиченими з минулого.

У великому розділі «Природа влади» М. Понятовський намага­ється довести, що науково-технічна революція здатна вплинути на політику і державне управління: «Влада, що спочивала традиційно на праві спадкування чи виборності, пов'язана в науковому суспільстві зі знаннями, які потенційно є загальними й узагальненими» [70]. Звідси випливає постійне заперечування ієрархії, оскільки її влада ґрунту­ється на непостійних, неміцних і неодмінно оновлюваних знаннях.

Автор не заперечує, однак, потреби в організації управління в державі за ієрархічним принципом: «Ієрархія потрібна для забезпе­чення новими засобами позитивної волі індивідів і розвитку їх осо­бистої діяльності. Це має сенс на всіх рівнях: держава, місцеві органи, асоціації тощо. Участь громадян в управлінні на всіх рівнях ієрархії забезпечить цьому суспільству стабільність і благополуччя» [70]. На думку М. Понятовського, держава має поступитися частиною своїх прерогатив компетентним органам чи організаціям. Наприклад, пи­тання енергетики чи транспорту може регулювати палата (рада), що складається частково з представників, яких обирають, частково з осіб, призначених державою. Цій палаті автор пропонує надати статус тре­тьої палати парламенту. М. Понятовський вважає також, що велику кількість рішень, прийнятих нині центральною владою, можна б було прийняти на рівні департаментів.

Автор надто критично .оцінює діяльність сучасної французької адміністрації: «Вона постійно має тенденцію підмінювати собою державу, тоді як насправді вона повинна служити їй, тобто грома­дянам» [70]. Тому М. Понятовський пропонує чітко розділити керів­ництво суспільними засобами тиску на три рівні: політика (що робити і чому), виконання (як робити і за допомогою чого), адміністрування (підсобні засоби).

Як видно, адміністрації автор відводить найскромнішу роль у су­часному державному управлінні. Цей утопічний проект дуже далекий від реальності, оскільки насправді роль адміністрації в державному управління має тенденцію до зростання. Викликає великі сумніви і пропозиція щодо збільшення кількості палат у парламенті: якщо кожна галузь управління буде представлена спеціальною палатою в парламенті, то в який гігантський конгломерат перетвориться цей орган влади?

Набагато реалістичніше виглядає концепція відомого французько­го філософа Алена. В одній зі своїх праць він аналізує систему адміні- стративно-державного управління у Франції. Ален відзначає, що в су­часній державі справжньою владою користуються не політичні діячі, а високопоставлені чиновники з апарату управління. Начальники го­ловних управлінь, Міністерства фінансів, члени Вищої ради оборони і посли - ось хто насправді має владу у Франції.

Ален високо оцінює компетентність французьких бюрократів. Конкурс на державну службу вимагає високого ступеня підготов­ки, комісія відбирає найкращих. Але віддавши належне знанням адміністраторів, далі Ален малює картину без будь-якого жалю. Він констатує, що всупереч видимості бюрократи утворюють єдину групу, закрите суспільство. їх солідарність спрямована на збереження на­бутого стану та привілеїв. Середовище, характер виконуваної роботи, коло людей, з якими відбувається спілкування, поступово розвивають у державних службовців ряд характерних якостей: надзвичайну обе­режність, схильність до таємничості, скептицизм, уїдливість, схиль­ність до інтриг, презирливе ставлення до людей.

Ален, як і багато інших учених, критикує апарат за відсталість, не­ефективність і розбазарювання коштів. Він звинувачує начальників, які підписують документи не дивлячись, контролерів, які не здійсню­ють ніякого контролю. Усе це дорого обходиться платникам податків, інтереси яких Ален рішуче захищає. З обуренням філософ пише про кругову поруку в державному апараті: бюрократи завжди захища­ють один одного від будь-яких санкцій за погано виконану роботу. Перевитрати асигнувань, недбало розроблені державні програми, не­догляди, невиконання роботи в строк - це все ретельно приховується від сторонніх очей.

Особливу увагу Алей звертає на перевищення влади верхівкою бюрократичного апарату. Чиновники прагнуть розширити сферу своїх повноважень, використовують свою професійну компетентність для посилення впливу і захисту власних інтересів. Відповідальні посадові особи утворюють привілейовану еліту, абсолютна влада якої прирікає на бездієвість демократичні принципи.

Який вихід пропонує Ален? Він не проповідує анархії і непокори публічній владі. На його переконання, громадянин повинен визнавати, що влада - це необхідність, і повинен підкорятися їй. Однак філософ проти пасивного ставлення до влади: громадяни повинні робити все від них залежне, щоб стримувати деспотизм апарату управління. З цією метою безпосередньо або через своїх обранців громадяни повинні здійснювати всебічний контроль за бюрократією.

На думку Алена, голосування на виборах - це не обрання зако­нодавців, а делегування в державний апарат «контролерів», здатних виконувати вимоги і побажання виборців, піддавати ретельній пере­вірці всі акти органів управління. Ален вважає, що цензорами можуть бути також міністри. Філософ стверджує, що сучасний міністр не по­винен бути фахівцем у відповідній галузі управління: головне, щоб у нього було постійне бажання ефективно протидіяти перевищенням влади бюрократією. У свою чергу, контроль за міністрами Ален пропо­нує доручити парламентарям і особливо доповідачам парламентської бюджетної комісії з визначених груп міністерств і відомств. На його думку, парламентарі повинні також слідкувати за діями місцевих ор­ганів влади. Особливе значення Ален надає письмовим запитам: лист депутата свідчить про його пряму зацікавленість; з ним для чиновни­ків пов'язана певна небезпека - лист «піднімає» на нього все бюро, де працює чиновник, воно вимагає відповіді.

Отже, єдиним ефективним засобом проти зловживання владою бюрократії Ален вважає створення ефективної системи контролю з боку виборців, парламенту, міністрів.

Серед біхевіоральної концепції адміністративно-державного управління слід відзначити роботу Мішеля Кроз'є «Феномен бюрокра­тії: дослідження бюрократичних тенденцій у сучасних системах орга­нізації і їх зв'язку із соціальною культурною системою у Франції». Він розглядає закономірності функціонування організації як проекції пси­хологічних закономірностей. Структуру організації він інтерпретує як мережу міжособистісних стосунків, а функціональні залежності між п членами - як щось похідне від системи їх взаємної психологічної на- лаштованості.

Прагнення службовців до забезпечення безпеки М. Кроз'є вважає настільки важливим, що він вбачає в ньому один з основних елемен­тів бюрократичної системи. На його думку, люди взагалі тяжіють до бюрократичних організацій, оскільки саме тут вони знаходять дуже сприятливе поєднання незалежності і безпеки. Норми та правила за­безпечують людям захист, і бюрократичну систему в цілому можна розглядати як захисну структуру, що потрібна індивіду через його вразливість перед соціальними проблемами.

Крім прагнення до безпеки, М. Кроз'є називає ще ряд мотивів, що обумовлюють поведінку службовців у системі управління. На його думку, кожний чиновник прагне розширити коло своїх повноважень, не перевищуючи певний рівень інтенсивності праці. Емпіричні до­слідження, проведені М. Кроз'є, показали, що на першому місці в державних службовців не збільшення окладів і премій, а прагнення зменшити навантаження за рахунок збільшення чисельності персона­лу. Ще одним важливим мотивом для службовців виступає бажання працювати в хороших умовах (приміщення, устаткування) і потреба в сприятливому психологічному кліматі в колективі. М. Кроз'є вважає принципово важливим урахування всіх перерахованих вище мотива­цій, оскільки саме вони спонукають службовців до дії, а відтак, нада­ють руху всій системі адміністративно-державного управління.

Аналіз французької школи державного адміністрування був би неповним без згадування книги колишнього, президента Франції Жискара д'Естена «Французька демократія» [60]. Він пропонує власну концепцію «соціальної держави», наголошуючи на тому, що сучасне су­спільство «повинне забезпечувати всім своїм членам конкретну мож­ливість досягти мінімального статку, свого роду соціального статку». Роблячи ставку на індивідуалізм, особисту ініціативу, недоторканість приватної власності і плюралізм у політичному житті, Жискар д'Естен вважає їх основною запорукою успіху державного і суспільного роз­витку. У книзі він викладає основні принципи державного управління: «Плюралізм влади в державі гарантує волю, воля не повинна бути анархією, так само як розосередження влади не повинне вести до без­силля влади. Прогрес демократії не повинен «виливатися» в безладдя, а навпаки, набувати вищої форми рівноваги: рівновага порядку в умо­вах волі і відповідальності» [60].

Пожвавлення політичного реформаторства правлячих кіл Франції в останні десятиліття відображають глибоке занепокоєння французь­кого суспільства. Затяжна криза політичної і державної системи, що має довгострокові негативні наслідки для країни, політична нестабіль­ність - це чинники, що пояснюють, чому політичні лідери шукають нові теоретичні концепції.