12.5. Наслілкп нездатності організації по змін

Приватизація державних служб і нові підходи до їх фінансування являють собою найімовірніше наслідки ігнорування концепції якості в державному адмініструванні, ніж перешкоди для їх упровадження.

Приватизація державних служб. Незадоволеність споживача (платника податків) якістю державних послуг почала виявлятися з так званих податкових бунтів наприкінці 70-х років XX ст. У відповідь розпочався процес приватизації державних підприємств (їх здавали в оренду чи продавали приватним підприємцям) або переведення їх на «змішану» схему фінансування з державних і приватних джерел. Приватизація функцій, які раніше цілком виконували державні служ­би, пояснюється спробою підвищити ефективність і ввести вищий рівень внутрішньої конкуренції між державними службовцями, яких торкається приватизація. Цей конкурентний підхід типовий для про­ектів, пов'язаних з капітальним будівництвом і технічним оснащен­ням; його все частіше застосовують для фінансування таких галузей соціальної сфери, як охорона здоров'я, державна освіта, прибирання сміття і навіть деяких сфер кримінальної юстиції (наприклад, пені­тенціарної системи). Скорочення у 80-х роках федеральної фінансової допомоги урядам штатів і місцевих органів влади, а також зусилля адміністрації Рейгана - Буша, спрямовані на зниження бюджетних витрат і дефіциту, не тільки сприяли приватизації в більш широких масштабах, але і «творчому фінансуванню» проектів, які колись мали субсидії із суспільних фондів.

Визначи ефективність

Проведи зміни в процесах діяльності

Проаналізуй процеси

Дай оцінку

Рис. 12.2. Цикл «плануй - дій - перевіряй - виконуй» у процесі удосконалення процесів діяльності

Виділи головні процеси діяльності

Розроби стратегію збору даних

Ідентифікуй можливі чинники, які визначають рівень якості

Постав мету

Збери дані

Нові підходи до фінансування державних служб. Урядові структури тепер все більше залежать від загальних фондів, сформо­ваних з таких джерел державного прибутку, як податок із продажу та інші податки, крім прибуткового. Серед них: збір з користувача, довго­строкові облігації, «податки на розваги», відрахування на розвиток територій, податки на готелі (мотелі) і збори з тоталізаторів і лотерей. Водночас найважливішими проблемами на шляху впровадження в цій сфері систем, заснованих на є: визначення придатності для приватизації тих чи інших функцій, виконуваних державними органі­заціями; визначення і контроль витрат; захист інтересів меншостей і вибір обґрунтованих критеріїв для оцінювання якості, орієнтованих на врахування інтересів споживача. Очевидно, така тенденція буде зберігатися, оскільки виборці більш схильні підтримати збільшення податків, що спрямовуються на фінансування конкретних проектів, ніж податків, які поповнюють загальні фонди адміністрацій штатів і місцевих органів влади.

12.6. Запровадження загального управління якістю

Відоме як «коло Шухарта» «колесо Демінга» являє собою варіант наукової методики, відомої в державних структурах як політико- аналітичний підхід до управління з метою постійного пошуку нових можливостей безперервного удосконалювання процесів діяльності (рис. 12.2). Воно містить чотири основні етапи: плануй, дій, перевіряй, виконуй (П - Д - П - В). Менеджери розробляють план, що включає опис цілей і бажаних результатів (плануй). Він реалізується в первіс­ному вигляді (дій). Результати вимірюють і аналізують (перевіряй). На основі перевірки результатів починають відповідні дії (виконуй). Оскільки основні політичні напрями діяльності були визначені за допомогою вже згадуваних 14 пунктів, можна реалізувати цей безпе­рервний цикл для виконання рішень, з якими має справу керівництво будь-якої установи на будь-якому рівні. Державний сектор почав за­стосовувати цю методику для впровадження ТОМ, і результати дають надію на кращі результати.

Еволюція ТОМ у федеральному уряді. Федеральний уряд визнав, що ТОМ - ефективний шлях до безперервного удосконален­ня якості обслуговування споживачів. Адміністративно-бюджетне управління забезпечує загальне керівництво, координацію і технічну допомогу, відслідковуючи прогрес установи, інтегруючи план підви­щення продуктивності в бюджетний процес, поставляючи інформацію про стратегії підвищення якості і виступаючи спонсором конференцій для менеджерів з тем, пов'язаних з якістю. Адміністративно-кадрове управління, Федеральний інститут якості та Президентська рада з удосконалення управління також здійснюють керівництво, підтримку і технічну допомогу федеральному руху за якість.

Дедалі більшого визнання набуває довгострокова стратегія для до­сягнення ґрунтовного та постійного поліпшення. Підвищення продуктив­ності розглядається як ключ до міжнародної конкурентоспроможності і довгострокового економічного зростання, а якість - як ключ до підви­щення продуктивності (ланцюгова реакція якості). Федеральний уряд усвідомлює, що якщо робити все добре з першого разу, то це не тільки веде до своєчасного обслуговування і задоволеності споживачів, але і до економії на переробках, а відтак підвищує продуктивність. Мова йде про надзвичайно важливу проблему для адміністрацій усіх рівнів, оскільки якість і продуктивність державних служб стають дедалі більш життєво важливими для економіки в цілому. Державні установи, що беруть участь у широкому впровадженні певної системи, вживають заходів, щоб при­вернути увагу на проблему якості. Відповідні заходи містять у собі ство­рення федерального інституту якості, видання найбільш успішних про­ектів, спеціальні курси для представників установ і щорічні конференції, присвячені питанням підвищення якості та продуктивності.

Директива 12637. Дії федерального уряду з підвищення якості офі­ційно почалися з директиви 12637, підписаної ще президентом Рейганом у квітні 1988 р. Ця директива охоплювала всі міністерства та відомства і містила програму, спрямовану на підвищення якості, своєчасності та ефективності послуг, наданих федеральним урядом. Директива передба­чала підвищення продуктивності функцій, що виконують відомства, які обслуговують громадськість; при цьому важливо, що результат діяльнос­ті цих відомств піддається виміру. Для роботи з підвищення якості осо­бливо важливі визначення понять «продуктивність» і «громадськість»:

Продуктивність - ефективність використання ресурсів для ви­робництва державних послуг чи товарів певного рівня якості і у своє­часний термін.

Громадськість - споживачі поза організацією, так і як громадя­ни, фірми, адміністрації штатів і місцеві адміністрації, інші країни і (чи) їхні громадяни, інші установи, збройні сили і т. ін.

Під сформульованою подібним чином продуктивністю розуміють вимогу до державних служб, результати діяльності яких піддаються ви­мірюванню, відповідати певним специфікаціям якості. Хоча багато екс­пертів з управління якістю хотіли б більшого, ніж тільки відповідності заздалегідь установленим стандартам якості, це визначення продуктив­ності, принаймні, ознайомило ці державні служби з категорією якості. Упровадження поняття «якість» у діяльність структур федерального уряду прослідковується і у вимогах, які висуваються щодо керівників міністерств і відомств, а також щодо директорів Адміністративно-бюд­жетного та адміністративно-кадрового управління.

Керівникам виконавчих міністерств і відомств було поставлено в обов'язок визначити і проаналізувати функції, щодо яких мають бути реалізовані вимоги до підвищення якості, розробити цілі та завдання в сфері підвищення рівня послуг, наданих тому чи іншому міністерству або відомству. Відповідно керівникам міністерств запропоновано що­річно подавати свої плани з підвищення продуктивності, які врахо­вують цілі та завдання установи і передбачають щорічні пріоритети розвитку відповідних функцій. Пропоновані заходи мають містити опис методів удосконалювання послуг чи приватизації, включаючи по­рівняльний аналіз ефективності і витрат, а також опис системи оціню­вання ефективності, своєчасності і якості послуг, наданих установою. Після візування програм директором Адміністративно-бюджетного управління голови відомств зобов'язані були приступити до виконан­ня цих програм, щорічно оцінюючи позитивні зміни у своєму відомстві, включаючи будь-яку економію витрат і доповідаючи свої висновки у Виконавчому управлінні президента. Більше того, вони повинні були призначити високопоставлених чиновників для управління програ­мою та інформування всіх співробітників про їхні обов'язки щодо під­вищення якості і продуктивності. Атестація роботи менеджерів мала включати показники удосконалювання якості і продуктивності. Участь співробітників забезпечувалася за допомогою спеціальної їх підготов­ки, залучення в процес прийняття рішень, різних стимулів, заохочень і винагород. Мета усіх цих вимог полягала в тому, щоб ознайомити з концепцією якості всіх службовців виконавчої галузі влади й охопити усі відповідні служби обов'язковими програмами удосконалювання.

Циркуляр Адміністративно-бюджетного управління А-132.

Щодо виконання Директиви 12637 Адміністративно-бюджетне управлін­ня видало циркуляр «Про підвищення продуктивності і якості послуг, на­даних на федеральному рівні». Він визначив основні напрями оперативної діяльності з розробки і впровадження заходів для підвищення продуктив­ності та якості у федеральних службах і організаціях і був спрямований в усі установи виконавчої влади, включений у федеральну програму під­вищення продуктивності міністерств: сільського господарства, торгівлі, оборони, освіти, енергетики, внутрішніх справ, юстиції, праці, іноземних справ, транспорту, фінансів, охорони здоров'я, соціального забезпечення, житла і міського розвитку, в Агентство із захисту навколишнього сере­довища, в Адміністрацію загальних служб, у Національне агентство з аеронавтики та освоєння космічного простору, в Управління кадрів, в Інформаційне агентство США та в Управління у справах ветеранів.

Цілі програми в цьому циркулярі були окреслені більш чітко, ніж у директиві. Серед нових цілей особливо були виділені принципи та методи підвищення якості і продуктивності, які треба впроваджувати у всі феде­ральні відомства, щоб забезпечити неперервне постійне підвищення якості, своєчасності та ефективності обслуговування. Якщо тут визначення про­дуктивності збігається з поданим у директиві, то в циркулярі додатково на­ведено ще терміни «якість» і «підвищення якості». Як і в роботах Джурана, якість визначено як ступінь, у якому товар чи послуга відповідають ви­могам споживача і придатні для використання, а підвищення якості - як зростання відповідності товару чи послуги вимогам стандартів.

У циркулярі також зроблено спробу визначити відношення між якістю і продуктивністю; відзначено, що більш висока якість майже завжди веде до збільшення продуктивності і якщо робити все добре з першого разу, то можна уникнути переробок і повернень, заощадити ресурси і в результаті досягти вищої продуктивності. Нарешті, пояс­нювалося, що наголос на якість означає, що організація безперервно удосконалює процес, скорочуючи виробничий цикл, усуваючи не­продуктивні роботи і в такий спосіб знижуючи загальні витрати». Циркуляр поєднав концепцію безперервного удосконалювання якості з обов'язковою для виконання федеральною установкою на підвищен­ня продуктивності. Щоб визначити більш чітко взаємовідношення між продуктивністю і якістю, циркуляр заборонив федеральним службов­цям збільшувати продуктивність, якщо якість буде ігноруватися.

Відомства виконавчої влади були наділені повноваженнями розро­бляти та впроваджувати власні програми підвищення продуктивності, однак з метою посприяти цим установам у циркулярі наведено 10 принципів управління якістю і продуктивністю, які слід враховувати під час складання і реалізації кожної такої програми. Ці принципи управління такі: підтримка та участь керівників вищого рівня; орієн­тація на споживача; формулювання цілей у сфері підвищення якості і продуктивності в письмовій формі і щорічне складання планів удо­сконалювання цих показників; система вимірників і стандартів у сфері продуктивності та якості, що відповідає характеру програм даного ві­домства; використання плану удосконалювання і системи оцінювання для забезпечення підзвітності менеджерів і службовців; участь співро­бітників у роботі з підвищення якості і продуктивності; стимулювання працівників за досягнення у сфері якості і продуктивності; навчання методам підвищення продуктивності та якості; перепідготовка і пра­цевлаштування співробітників, що вивільняються в результаті реа­лізації програм удосконалювання; усунення бар'єрів, що заважають підвищенню якості та продуктивності.

Хоча багато чого з цих рекомендацій можна знайти в літературі із загального управління якістю, реалізація деяких пропонованих прин­ципів насправді може ускладнити підвищення якості і продуктивності. Після аналізу проблем, з якими стикаються програми підвищення якості і продуктивності, був складений новий циркуляр, що цілком відображає принципи ТОМ.

Президентська рада з удосконалювання управління.

Складається з провідних кадрових незалежних керівників на рівні за­ступників керівників 23 федеральних відомств і міністерств, що конт­ролюють проблеми управління в цих організаціях. Рада забезпечує підтримку всім федеральним урядовим відомствам і міністерствам у виконанні найважливіших ініціатив, що охоплюють усі урядові струк­тури. Діючи як посередник, рада полегшує обмін інформацією і досві­дом між міністерствами, сприяє колективній роботі відомств з метою вдосконалювання управління на федеральному рівні за допомогою активного сприяння обміну кращими ідеями і практичними методами, що підвищує ефективність і оперативність роботи державних служб.

Поряд з цими обов'язками Президентська рада виконує роль лідера, що разом з Адміністративно-бюджетним управлінням сприяє виконанню подібних програм удосконалювання управління. Крім того, рада може ви­словлювати рекомендації на адресу цього управління та окремих відомств щодо можливих поліпшень у реалізованих ними програмах.

Рада з її штатом високопоставлених чиновників розроблює загаль­ні директиви з проведення необхідної політики. Однак без участі фе­дерального інституту якості на низовому рівні успішне перетворення в життя цих директив було б проблематичним.

Федеральний інститут якості. Федеральний інститут якості названо головним джерелом інформації, навчання і консультаційних послуг з тематики ТОМ. Циркуляр пропонує установам скористатися можливостями інституту та його ресурсами, визначаючи три найваж­ливіші сфери, в яких інститут може надавати кваліфіковану допомогу: семінари з проблем якості з подальшим сприянням високопоставле­ним офіційним особам і керівникам, штат кваліфікованих приватних консультантів, інформаційна підтримка на базі бібліотеки і довідко­во-інформаційної служби з проблем ТОМ. Інститут, який раніше не користувався увагою Адміністративно-бюджетного управління, тепер покликаний відігравати майже головну роль у зусиллях федерального уряду з підвищення продуктивності та якості.

Розглядувані принципи являють собою загальні керівні установки і їх треба індивідуально пристосовувати до умов діяльності кожної конкретної організації державного чи неприбуткового сектору. На за­стосуванні ТОМ будуть позначатися такі чинники: 1) гілка влади, до якої належить установа (виконавча, законодавча, судова); 2) тип ор­гану управління (виборний чи призначуваний); 3) розміри установи; 4) функції установи (наприклад, охорона здоров'я, освіта, транспорт, цивільна чи військова установа); 5) рівень адміністрації (федеральна, штату, місцева); 6) джерела фінансування (формуються повністю за рахунок податків чи змішані); 7) рівень необхідної технології; 8) вза­ємини установи з ТОМ у різних державних і неприбуткових організа­ціях. Перш ніж процес переходу буде завершено, потрібно обговорити альтернативи, оцінити і перевірити запропоновані засоби, провести практичні дослідження та опублікувати результати вивчення досвіду з впровадження.

Досягнення доводять, що ТОМ буде працювати, якщо йому надати відповідну підтримку. Водночас дуже обмежена кількість урядових органів використовують ТОМ, що вказує на грандіозність завдань, які треба ще вирішити. У міру того, як поширюватиметься успішний досвід, страх перед змінами зникне і дедалі більше посадових осіб зрозуміють, що продуктивність у державному секторі є результатом як безперервного, орієнтованого на споживача процесу ТОМ, так і суворого слідування кількісним гаслам чи встановленим завданням. Як тільки чиновники та платники податків переконаються в перевагах назалежного та заснованого на фактах підходу до вирішення проблем якості державних послуг, запровадження загального управління якіс­тю стане першочерговим завдання для всієї державної адміністрації.