8.3. Державний борг.
Економічна природа формування державного боргу
Існування державного кредиту приводить до існування державного боргу. Сума його складається з усіх випущених і непогашених зобов’язань держави, як внутрішніх так і зовнішніх, включаючи видані гарантії за кредитом, що надаються іноземним позичальникам, місцевим органам самоврядування, господарським суб’єктам, а також нараховані відсотки.
Державний борг є економічною категорією, яка розкриває сутність фінансово-економічних відносин і законів його функціонування. Державний борг виступає певним видом відносин між державою, яка переважно є позичальником, а також гарантом і кредитором; а з іншого боку – юридичні та фізичні особи, що виступають у якості кредитора. Природою виникнення державного боргу є невміння держави жити на власні кошти та ефективно використовувати позичені кошти. Адже державні позики є основою формування державного боргу за допомогою яких держава залучає тимчасово вільні грошові кошти громадян, підприємств, організацій для фінансування дефіциту державного бюджету, державних витрат, тобто стали певною формою фінансової гарантії розвитку економіки. Зростаюча роль державного кредиту у державних фінансах і взаємозв’язок державного кредиту з економічним розвитком держави зумовили науковців збільшити увагу щодо дослідження категорії державного боргу і заборгованості. Між цими категоріями існує семантична (означальна) різниця. Етимологічно (походження) борг є грошовою сумою, що взята в позику на певних умовах, на визначений термін і підлягає поверненню. Борг характеризуються статичністю і фіксованим параметром. На відмінну поняття "борг" заборгованість визначається сумою коштів несплачених вчасно за минулі періоди плюс відсотки за користування позикою. Заборгованість, на відміну боргу, визначає потоки грошових коштів, які мають тенденцію до постійних змін. Тому різниця між боргом і заборгованістю характеризує ефективність використання залучених коштів за результатами нагромадження боргів та платежів на їх обслуговування визначається рівень заборгованості. Існує взаємозв’язок між такими фінансовими категоріями, як позика, борг і заборгованість, оскільки у кредиторів, боржників з позицій позик їх погашення і обслуговування виникають спільні проблеми.
Отримана державна позика уже формує початкову суму боргу внаслідок чого створюються проблеми обслуговування боргу – погашення позики, виплата відсотків, уточнення і зміни умов погашення випущених позик. Розмір державного боргу охоплює борги минулих років та нових боргів. Накопичення основної суми і прострочених платежів враховуються та обліковуються у складі державних боргів.
Основними складовими елементами державного боргу є внутрішній та зовнішній. В основу такого поділу боргу світовою практикою прийняті класифікаційні ознаки:
за місцем розміщення кредитора (зовнішній і внутрішній);
за обсягом охоплення державних боргових зобов’язань (капітальний, поточний);
за видом отримувача коштів запозичень (умовний та прямий);
за видом валюти (в національній валюті кредитора, валюті третьої країни, міжнародних розрахункових одиницях);
за типом боргового зобов’язання (довгострокові облігації, середньострокові облігації, короткострокові облігації і векселі, кредити для фінансування дефіциту бюджету);
за типом кредитора (внутрішні та зовнішні кредитори).
Внутрішній борг держави формується із боргових зобов’язань перед внутрішніми кредиторами. Практикою доведено, що внутрішній борг більш вигідний і є менш небезпечний, оскільки сплата за внутрішнім боргом залишається в межах країни. В умовах помірних відсоткових ставок, оптимального обсягу залучення коштів жителів країни, внутрішній борг не є тягарем для майбутніх поколінь. На практиці різні вікові групи громадян позичають один в одного грошові ресурси. Втім, життєвий рівень країни не зменшується, а відбувається лише перерозподіл доходу.
На відміну внутрішнього державного боргу, зовнішній борг формується із запозичень у іноземців-кредиторів і боргові зобов’язання виникають перед іноземними кредиторами. Плата за користування зовнішнім кредитом вивозиться за кордон і в такий спосіб надовго обтяжується платіжний баланс країни, створюється залежність країни боржника від країни кредитора.
Бюджетним кодексом України законодавчо закріплено, ст. 12 "Класифікація боргу", що борг класифікується за типом кредитора (внутрішні кредитори, зовнішні кредитори) та за типом боргового зобов’язання (які засоби використовуються для фінансування дефіциту бюджету).
Україна, як і більшість країн світу, відчула вплив світової фінансової та боргової кризи, яка розпочалась у 2008 р. Як наслідок, пошук додаткових фінансових ресурсів у світі для виконання покладених на державу функцій став більш тривалим та дороговартісним. Такі дії призвели до зростання державного та гарантованого державою боргу в Україні до рівня 36,8% ВВП на кінець 2012 року (рис. 23).
Аналізуючи рис. 21, бачимо, що з початку кризи і до сьогодення в економіку України додатково було залучено значну суму фінансових ресурсів (24,5%ВВП), а зростання реального сукупного продукту країни за цей же період відбулось тільки на трохи більше ніж 8%. Згідно даних МВФ, це досить значний показник для країн з економікою, що розвивається, і є близьким до критичного. За результатами останнього дослідження МВФ, яке враховує наслідки глобальної фінансово-економічної кризи, критичне значення відношення державного і місцевого боргу до ВВП для країн із ринками, що формуються, становить 42,8%.
Рис. 23. Динаміка реального ВВП та державного боргу України.
Поряд з тим, аналізуючи структуру державного та гарантованого державою боргу в Україні, слід відзначити переважання в його складі зовнішнього боргу, що несе в собі значні валютні ризики, які й реалізувалися повною мірою під час фінансової кризи 2008-2010 років (рис. 24).
Рис. 24. Структура державного боргу України.
Як видно з рис. 22, не зважаючи на певне зростання в останні роки, менше половини величини державного та гарантованого державою боргу України деноміновано в національній валюті. Відтак, зважаючи на перспективу падіння курсу національної валюти, відношення боргових зобов’язань держави до ВВП може значно зрости навіть і без здійснення додаткових позик. Тобто валютні запозичення держави за умов нестабільності, нестійкості національної валюти невідворотно ведуть до збільшення боргового навантаження на бюджет, а отже і на державу та населення країни в цілому.
Кредити від урядів іноземних держав вперше отримала Україна в 1992 році під гарантію Кабінету Міністрів України, останню у 1992 році. За сім років Урядом України надано 140 гарантій на отримання іноземних кредитів на суму 2,4 млрд. дол.. США. Економічно не ґрунтовані рішення Уряду України протягом 1992-1999 років щодо залучення іноземних кредитів під державні гарантії на користь неплатоспроможних підприємств, які призвели до невиконання ними фінансових зобов’язань за одержаними позиками та перекладання їх на державний бюджет, створили боргову кризу і до кінця 2002 року прострочена заборгованість зросла до 8 млрд. дол.. Із такої складної ситуації необхідно було шукати вихід. В 1997 році за розпорядженням Президента України Л. Д. Кучми отримана перша фідуціарна позика і до кінця 1999 року вона складала 2,5 млрд. дол.. США (1997 р.- 559 млн. дол.. США). Договір позики між Україною (Міністерство фінансів України «позичальник») та банк (фідуціарій) Chase Manhattan bank Luxembourg S.A. було підписано Міністром фінансів. Слід зазначити, що на той час не було створено цілісної законодавчої бази щодо порядку випуску облігацій зовнішньої державної позики, лише у червні 1999 року були внесені доповнення до Закону України «Про цінні папери і фондову біржу». На той час вже були здійснені всі фідуціарні позики, які передбачали випуск зовнішніх облігацій через іноземних посередників.
Із наведених прикладів випливає, що борг, гарантований державою у випадку неплатоспроможності позичальника призводить до додаткового тягаря державного бюджету. З метою поліпшення структури державного зовнішнього боргу з боку Кабінету Міністрів України в 2000 році було прийняте рішення про випуск облігації зовнішньої державної позики 2000 року деноміновані в євро та доларах США. Міністерство фінансів України звернулося до фідуціарів з пропозицією по заміну на облігації 2000 року до всіх власників таких облігацій. За рахунок використання коефіцієнтів заміни облігацій сума основного боргу після реструктуризації зменшилася на 152 млн. 56,5 тис. дол.. США, але це разовий результат одного року. Загальний фінансовий результат від проведеної реструктуризації зовнішніх боргових зобов’язань в 2000 році засвідчує про додаткові витрати державного бюджету впродовж 2000-2007 років на суму 613 млн. дол.. США.
В практиці розрізняють офіційний державний борг, який оформлений кредитними угодами, державними цінними паперами, що передбачає погашення основної суми боргу та виплата відсотків у чітко визначений термін часу. Формують офіційний державний борг внутрішні державні позики, прямі кредити Національного банку України, кредити міжнародних фінансових організацій та урядів іноземних держав, позики іноземних комерційних банків, заборгованість за кредитами міждержавних кредитних ліній, та облігації зовнішньої державної позики.
Неоплачені державні замовлення, невиплата заробітної плати бюджетним працівникам, неповернений податок на додану вартість, державні гарантії щодо компенсації знецінених заощаджень громадян в ощадному банку формують заборгованість, яка у складі державного боргу не враховується. Проте, фінансові зобов’язання держави перед суб’єктами економіки, які не оформлені документально формують державну внутрішню заборгованість.
У випадку, коли держава – позичальник не в спромозі погашати борг і відсотки за нього, а кредитори не дають згоду на проведення реструктуризації заборгованості, тоді кредитори можуть оголосити країну банкрутом. Тоді відбувається арешт усіх закордонних активів цієї країни, всіх вантажів, що знаходяться в іноземних портах для сплати боргу кредиторам. Як висновок, державний борг може виступати, як засіб фінансової безпеки, або навпаки – посилення фінансових ризиків. Отже, лише ефективна стратегія управління боргом забезпечить вигідне використання запозичень, сприятиме оптимізації боргового навантаження на громадян.