Глава 11. Бедность, социальная помощь и социальное отчуждение

Согласно Пирсону, решения о сокраще­нии социальной помощи принимались с уче­том, прежде всего, страха перед обществен­ным возмущением и противодействием. Как обнаружили политики, сужение функций госу­дарства всеобщего благосостояния — процесс несравненно более трудный, чем противопо­ложный ему процесс расширения социальной помощи. В результате возник новый вид поли­тической деятельности: предпринимались по­пытки минимизировать сопротивление граж­дан с помощью компенсаций отдельным груп­пам, которые «проигрывали» при реформах, или принимались меры, препятствующие объ­единению групп людей с разными интере­сами. «Значительно больше, чем во времена развития социального государства, — пишет Пирсон, — борьба вокруг социальной поли­тики становится борьбой вокруг информации о причинах и следствиях изменения этой по­литики» (Peirson 1994,8). И сокращению обыч­но подвергались именно такие социальные программы, как, например, политика в от­ношении жилья и пособий по безработице, в защиту которых заинтересованным группам людей помешали выступить сообща.

Пирсон считает, что государство всеоб­щего благосостояния испытывает сильнейшее напряжение, но отрицает, что оно находится с «состоянии кризиса». По его утверждению, расходы на социальные нужды сохранились примерно на одном уровне и все центральные компоненты государства всеобщего благосо­стояния остались на месте. Не отрицая того факта, что в результате социальных реформ в 1980-х гг. значительно увеличилось неравен­ство, он указывает, что социальная полити­ка в целом не подверглась реформированию в той же степени, как производственные отно­шения или политика регулирования. Огром­ное большинство населения Великобритании продолжает рассчитывать на государственную помощь в области охраны здоровья и образо­вания, тогда как в Соединенных Штатах соци­альная помощь приобрела более «остаточный» характер.

Приоритеты в реформах системы социальной помощи в последнее время

Реформирование социальной сферы остава­лось главным приоритетом для нового лей­бористского правительства, которое пришло к власти в Соединенном Королевстве в 1997 г.

Соглашаясь в некоторых вопросах с крити­кой системы социальной помощи со сто­роны консерваторов (и отказываясь от тра­диционной левой политики), новое лейбо­ристское правительство заявляло, что в сфе­ре социальной помощи нужна новая поли­тика для преодоления бедности и неравен­ства, так же как и для улучшения охраны здоровья и образования. Государство всеоб­щего благосостояния само зачастую является причастным к возникшим трудностям, порож­дая иждивенческие настроения и предлагая подаяние вместо того, чтобы настраивать лю­дей на самостоятельность. Его политика при­вела к появлению огромной армии чинов­ников, которые теперь пытаются справиться с проблемами, когда вместо того, чтобы раз­решать проблемы сразу же при их возник­новении, дают им достичь крайней остроты, а уже потом пытаются с ними справиться. Такой подход обнаружил свою несостоятель­ность при попытках как сокращения бедности, так и перераспределения дохода среди насе­ления. В большинстве случаев, как утверждает­ся, уменьшение бедности явилось результатом не социальной политики, но общего роста благосостояния.

Одна из главных трудностей, связанных с системой социальной помощи, состоит в том, что условия, при которых она была со­здана, претерпели существенные изменения. К 1990-м гг. мечта о полной занятости усту­пила место постоянной безработице. Вслед­ствие изменений в структуре семьи патри­архальный взгляд на мужчину как на кор­мильца перестал соответствовать действитель­ности. В ряды трудящихся влилась огромная масса женщин, а рост числа неполных семей потребовал от государства всеобщего благо­состояния дополнительных расходов. Произо­шло также очевидное изменение в тех рисках, с которыми приходилось иметь дело госу­дарству всеобщего благосостояния. Так, госу­дарство всеобщего благосостояния оказалось беспомощным, столкнувшись с вредными по­следствиями загрязнения окружающей среды или с выбором стиля жизни, предполагающим курение.

«Зеленая книга» 1998 г., предложенная правительством на обсуждение, — «Новые цели для нашей страны; новый контракт о социаль­ной помощи» — представила оценку государ­ства всеобщего благосостояния и нарисовала перспективу «активной социальной помощи»,

Социальная помощь и реформа государства всеобщего благосостояния

303

нацеленной на то, чтобы раскрыть перед лю­дьми возможности как в работе, так и в лич­ной жизни. Утверждая, что старые решения неприменимы теперь для борьбы с бедностью и неравенством, новые лейбористы выдвину­ли идею контракта о социальной помощи между государством и гражданами, основан­ного как на правах, так и на обязанностях. Роль государства состоит в том, чтобы по­мочь людям получить работу и стабильный доход, а не просто поддерживать их, когда они оказываются вне рынка труда. В то же время граждане должны полагаться на свой потенциал активности, чтобы изменить свои обстоятельства, а не ждать раздачи социаль­ных пособий.

Занятость стала одним из краеугольных камней социальной политики партии новых лейбористов, и огромное внимание уделялось роли в реформе социальной помощи дина­мично развивающегося рынка труда. Идея, ко­торая стояла за данным подходом, заключа­лась в том, что рынок не только порождает неравенство, но может быть причастен также и к его сокращению. Главными мерами по со­кращению бедности могут служить вовлечение людей в трудовую деятельность и приток в се­мьи дохода благодаря этому. Среди наиболее значительных реформ социальной системы, проведенных при правительстве новых лей­бористов, были программы «от социальной помощи к работе», определяющая цель кото­рых — перевести получателей государственной поддержки в категорию работников, получа­ющих плату за свой труд. Пособия, выплачи­ваемые по программам «от социальной по­мощи к работе», направляются на поощрение многих групп людей к вступлению на рынок труда. Молодым людям в возрасте до 25 лет предлагается обучение и возможность более высокооплачиваемой работы вместо предо­ставления государственного пособия, связан­ного с их низким доходом; для одиноких родителей в качестве помощи на содержа­ние детей предлагаются кредиты для уплаты налогов, а тех, кто долго не имеет работы, обучают поведению во время собеседования с работодателями.

Правительство новых лейбористов пред­приняло также попытки расширить социаль­ные возможности отдельных людей и общин ♦помочь самим себе», поддерживая местные инициативы, направленные на сокращение бедности. По всей стране были созданы зоны,

где местные общины ведали проблемами охра­ны здоровья, занятости и образования, что давало возможность местным органам при­нимать решения, которые соответствовали бы нуждам местных жителей. Такой подход имеет ряд преимуществ. Оказание помощи становит­ся более целенаправленным и прямым, мож­но вводить небольшие инновационные схемы, возрастает участие местного населения в при­нятии решений. Подобные программы способ­ствуют возникновению более активной фор­мы социальной помощи, при которой гражда­не полнее вовлекаются в построение лучшей жизни для самих себя в партнерстве с roq⁷-дарством.

Споры вокруг реформ системы соци­альной помощи не прекращаются, хотя все согласны, что изменения здесь необходимы. Путь, предложенный новыми лейбористами, также вызвал критику. Некоторые авторы вы­сказываются в том духе, что программы «от со­циальной помощи к работе» — это безжа­лостный способ сокращения социальных рас­ходов. Люди, которые оказались не в со­стоянии прийти на рынок труда, несмотря на обучение и меры, облегчающие родите­лям содержание детей, рискуют потерять свои социальные пособия. Хотя программы пра­вительства имеют целью ограничение усло­вий, способствующих зависимости от соци­альной помощи, они могут в конечном ито­ге вынудить тех, кто потеряет право на по­собие, стать преступниками, проститутками, бродягами.

Другие критики ставили под вопрос эф­фективность вверенных местным властям «зон» в борьбе против социального отчуж­дения. Они утверждают, что бедность и обез­доленность не сконцентрированы исключи­тельно в данных обозначенных регионах, то­гда как программы построены так, как будто все бедные живут вместе. Результаты, получен­ные собственным подразделением правитель­ства — Отделом по проблемам социального отчуждения, — подтверждают это возражение: в 1997 г. две трети всех безработных прожива­ли вне сорока четырех регионов, признанных наиболее бедствующими в стране. Инициати­вы, сведенные до уровня региональных, как указывают скептики, не могут заменить обще­национальную стратегию борьбы с бедностью, потому что слишком много людей оказывает­ся за пределами указанных зон, вверенных местным органам власти.

304