Глава 2. Государственное управление: понятие, сущность, место в социальной системе государства.

2.1. Понятие, сущность и признаки государственного управления

Понятие «управление», как специальный вид функциональной деятельности, особой категории лиц, получило задолго до появления первого государства, в родоплеменных отношениях. В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо. В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Сущностью управления является достижение результата путем целенаправленного воздействия субъекта управления на объект.

В общественной науке понятие управления в наиболее обобщенном виде, выработано кибернетикой — наукой, обобщающей закономерности всякого вида управления, происходящего в живой природе, в человеческом обществе, в механических системах.

Кибернетика как термин (в переводе с греческого) «управление» определена как упорядочение системы, то есть приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной внешней среде, поэтому рассмотрение понятия управление невозможно без рассмотрения понятия системы, которую мы желаем сознательно упорядочить в соответствии с выявленными условиями и действием факторов внешней среды.

Термин «управление» стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

Термин «государственное управление» характеризует обширную область практической деятельности государства, занимающуюся всеми вопросами управления обществом. Данная деятельность, определяется не только властью и политикой, а раскрывается через механизм практической реализации процессуально-правового статуса полномочных субъектов, при помощи которого решаются задачи государства и его органов различного уровня⁶. Государственное управление связанно непосредственно с организационным, регулятивным воздействием на все общественные процессы и явления. При этом различают следующие виды управления:

- научное, опирающееся на объективно познанные законы развития природы и общества и стихийное, связанное с многообразными, природными или техногенными процессами, не подвластными человеку, но требующими особого внимания и принятия мер, направленных на устранение неблагоприятных последствий для государства, общества, личности. Следует отметить, что поврежденная природа человеческого мировоззрения, связанная с атеистическими убеждениями, не всегда верно представляет объективное развитие природы и общества, что, безусловно, негативно отражается на выработке истинно научных знаний, относительно управления, как главной функции государства. В отличие от управления научного, стихийное управление проявляется в период проведения организационных мероприятий по спасению людей и их имущества при возникновении чрезвычайных ситуаций природного, или техногенного характера (землетрясений, извержений вулканов, цунами, наводнений, или аварий на предприятиях, объектах).

Научное управление в свою очередь подразделяется на: техническое, биологическое, социальное. Рассмотрим каждую составляющую часть научного управления.

Техническое подразумевает воздействие человека на технические средства (машины, механизмы и т.п.). Биологическое управление – воздействует на объекты живой природы. Важнейшую часть научного управления составляет управление социальное – воздействие на людей; тем самым осуществляется управление общественными процессами. Механизм реализации социального управления, имеющего прямое отношение к государственному управлению, олицетворяют субъекты управления (органы управления). Социальным управлением призваны заниматься органы государственного управления (исполнительные органы государственной власти) и органы местного самоуправления, которые рассматривают и разрешают огромное количество и разнообразие дел, (правотворческих, оперативно-распорядительных, юрисдикционных и др.) в различных социальных сферах в общественной жизни и областях народного хозяйства (здравоохранении, экологии, промышленности, образовании, науке, культуре и т.п.).

С точки зрения общенаучного понимания "управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей"⁷. Один из ведущих исследователей в области государственного управления Г.В. Атаманчук определил управление как "целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)⁸.

Классическая теория управления определяет управление как универсальную функцию (рациональную деятельность), направленную на установление и организационное выполнение регулярных мероприятий для обеспечения решения стоящих перед государством целей и задач в различных сферах государственной деятельности.

Государственное управление прямо связано с повседневной деятельностью государственных органов, государственных служащих и направлено на обеспечение социальной, экономической, политической, экологической, культурной функций государства. Понятие государственного управления неразрывно связано с понятием административного права, ибо основным объектом изучения науки административного права выступают государственные управленческие отношения, находящиеся в постоянном динамическом развитии, которое зависит от состояния внешней и внутренней политики государства. Таким образом, предметом и объектом действия административно-правовых норм выступают государственные управленческие отношения (точнее поведение), возникающие между субъектом управления (управляющим) и объектами управления (управляемыми). Эти управленческие отношения бывают как внутриорганизационными, так и внешними для осуществления функций и задач, стоящих перед органами власти, государством и обществом в целом. Поэтому прежде чем приступить к изучению правовых норм регулирующих управленческие отношения, следует уяснить смысл и значение этих отношений и таких основных терминов, как «управление», «система управления», «государственное управление» и «исполнительная власть».

В юридической науке существуют различные понятия государственного управления. Так, например, Н.А.Волков, определяет государственное управление как - исполнительную деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной.⁹

Ряд ученых, исследующих вопросы государственного управления, формулируют собственные авторские определения государственного управления. К примеру, в коллективном труде под редакцией И.Л. Бачило высказано мнение, что "государственное управление можно охарактеризовать как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития.¹⁰ Б.Н. Габричидзе определяет государственное управление как "осуществление от имени, по поручению и уполномочию государства управления, то есть исполнительной и распорядительной деятельности, в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства.¹¹

В узком смысле слова государственное управление - это деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административная деятельность, осуществляемая главным образом органами исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. Такое понимание государственного управления принято в административном праве и основано на ст. ст. 10, 77, 78, 110 - 117 Конституции Российской Федерации и других законодательных актах.

Из вышесказанного видно, что государственное управление, исполнительная деятельность в узком смысле слова, является одной из форм деятельности государства.

Исходя из общетеоретических позиций, М.А.Лапина выделяет следующие основные признаки управления (характерные черты):

- является функцией любой организованной системы (технической - управление техникой, машинами, технологическими процессами, биологической - управление процессами жизнедеятельности живых организмов, социальной - управление общественными процессами, людьми и организациями), обеспечивающей ее целостность и должный режим деятельности в целях достижения определенных задач;

- служит интересам взаимодействия элементов, составляющих ту или иную систему и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;

- является внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект управления (управляющий элемент) и объект управления (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);

- главным связующим звеном между участниками управления выступает информация;

- предполагает не только внутрисистемное, но и межсистемное взаимодействие, поскольку существует множество целостных систем различного иерархического уровня; при этом система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;

- реально тогда, когда налицо подчинение объекта субъекту управления, следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - исключительное право субъекта управления.

Государственное управление позволяет:

- осуществлять единообразное, властное регулирование соответствующих общественных отношений на всей территории государства;

- контролировать и своевременно исправлять допущенные сбои в управлении, заменять отставшие от жизни элементы, составные части на новые, отвечающие происходящим изменениям;

- своевременно внедрять передовой опыт управления, учитывать специфические особенности применения властных решений в конкретных ситуациях (чрезвычайных, военных);

- обучать, готовить квалифицированные управленческие кадры, без наличия которых рассчитывать на бесперебойное, надлежащее управление не приходится;

- прогнозировать, планировать управленческую деятельность и принимать адекватные ситуации меры.

Государственное управление отличается от других видов государственной деятельности своими специфическими чертами, функциями, методами, формами и, конечно же, принципами.

Государственное управление содержит в себе и такие характерные специфические черты как:

- подзаконность,

- подконтрольность,

- властность,

- наличие в управлении двух и более субъектов,

- свободное осуществление государственной управленческой деятельности.

Подзаконный характер деятельности всех управляющих субъектов означает, что государственное управление базируется и осуществляется на базе действующего российского законодательства, в строгом соответствии с функциональными обязанностями и объемами властных полномочий управляющих субъектов. В какой-то части, речь здесь может вестись, о наличии субординации, о вертикальной и горизонтальной линии управления;

Подконтрольность, в свою очередь, требует соподчинения, правомочий на проверку исполнительности предписаний вышестоящих инстанций системы государственного управления нижестоящими, то есть подчиненными по отношению к наделенным правом требовать, приказывать и воздействовать. Кроме того, контрольная функция решает еще и такую задачу, как проверка верности отданного и исполненного властного предписания. В целом, в любом управлении, в государственном в том числе, обязано соблюдаться золотое правило, а именно, всякое предписание следует отдавать только в целях достижения конкретного результата. При этом, чем быстрее оно будет отдано, тем больше надежд на его эффективность. При наличии возможностей (в зависимости от ситуации) предписание необходимо отдавать непосредственно отдающим принимающему. Только отсутствие таких условий обязывает начальника, руководителя обратиться к изготовлению распоряжения, предписания в письменном виде. Однако любое предписание потому таковым и называется, что оно должно быть выполнено, проведено в жизнь. Для этих целей и существует контрольная функция с тем, чтобы удостовериться, как скоро и точно исполнено волевое решение, и какая от него последовала отдача, польза.

Властность означает обязательное наличие в управлении власти и подчинения, что характеризует императивный метод государственной деятельности, обязывает участников управленческой деятельности лояльно, на законных началах строить отношения, не превышая властных полномочий, не злоупотребляя служебным положением и не допуская халатности при участии в управленческих правоотношениях.

Наличие в управлении двух и более субъектов, предопределяет, что одни из них - управляющие субъекты, наделены юрисдикционными, властными полномочиями, а другие - управляемые, таких полномочий не имеют, либо объем таких полномочий меньше чем у первых.

Свободное осуществление государственной управленческой деятельности субъектами всех ветвей государственной власти, предполагает недопустимость вмешательства в установленные государством правомочия управляющих субъектов.

Перечисленные основные признаки, характеризующие общее понятие управления, приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере. Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества¹².

В подведении итога рассматриваемого вопроса следует отметить, что государственное управление, как и управление в целом, – это важнейшая и сложнейшая деятельность высококвалифицированной группы людей, обладающих соответствующими профессиональными знаниями, направленная на эффективную организацию, координацию, упорядочение и регламентацию общественных отношений. Исходя из всех рассмотренных нами характерных особенностей государственного управления, можно дать его определение в нашем понимании. И так, под государственным управлением следует понимать – основанную на нормах административного права исполнительно-распорядительную, правоприменительную деятельность наделенных юрисдикционными полномочиями государственных органов их должностных лиц и иных управомоченных государством организаций и граждан, в целях обеспечения хозяйственных, правоохранительных, нормотворческих и иных функций государства.