3.4. Административно-правовые и административно-процессуальные отношения: понятие, структура, виды, особенности

Административно-правовые отношения являются разновидностью правовых общественных отношений. Поэтому они обладают всеми общими признаками, свойственными любым правовым отношениям (первичность правовых норм к общественным отношениям, которые затем приобретают характер правоотношения; регулирование правовыми нормами поведения субъектов общественных отношений; регламентация взаимных прав и обязанностей сторон правоотношения на основе правовых норм; применение мер государственного принуждения, предусмотренных правовыми нормами при регулировании общественных отношений и т.д.). Вместе с тем, административные правоотношения обладают характерными особенностями, присущими только данному виду правоотношений. Особенность административных правоотношений состоит в том, что они складываются в сфере управления, организации и деятельности исполнительной власти. Сфера регулирования административного права включает широкий круг общественных отношений, складывающийся в социально-политической, социально-культурной, социально-экономической и хозяйственной жизни, а также в межотраслевом управлении.

Основные признаки административно-правовых отношений:

1. Характерная особенность административно-правовых отношений состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием органов исполнительной власти. А основным направлением функционирования этих органов является исполнительно-распорядительная деятельность, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Такая деятельность сопровождается использованием необходимых юридически-властных полномочий, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. Поэтому административно-правовые отношения, возникающие в процессе управления, носят государственно-властный характер.

2. Характерным элементом административно-правовых отношений является наличие специальных субъектов - органов исполнительной власти. Важным здесь является осуществление ими возложенных именно на них управленческих функций, юридически-властных полномочий. Без такой особенности орган исполнительной власти не может быть субъектом управленческого отношения и собственно определять поведение объекта управления. Практическим выражением административно-правовых отношений является взаимообусловленность власти и подчинения. Административно-правовые отношения всегда предполагают подчинение воли одних участников государственного управления воле других субъектов управления, наделенных юрисдикционными полномочиями. Поэтому для административно-правовых отношений характерно неравенство сторон, но не перед законом, а в сфере государственного управления.

3. Административно-правовые отношения всегда преследуют общественно полезный государственный интерес. Они прямо связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий органов исполнительной власти. Следовательно, характерная особенность административно-правовых отношений состоит в том, что они именно возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления.

4. Административно-правовые отношения по своей направленности являются организационными. Исполнительная деятельность органов государственного управления и их должностных лиц строится в строгом соответствии с законом.

5. Для административно-правовых отношений характерно и то, что они направлены не только на организацию внутренней работы аппарата управления (на самоорганизацию), но и на повседневное регулирование поведения других субъектов административного права.

6. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон. Согласие одной из сторон не является обязательным условием. Это объясняется тем, что праву одной стороны всегда корреспондируется обязанность другой. Этот признак наиболее ярко характеризует такого рода отношения, что отличает их от гражданско-правовых. Например, праву гражданина обращаться с жалобой в соответствующие органы обязательно соответствует обязанность должностного лица ее рассмотреть. Либо, в случае совершения административного правонарушения, административно-правовая норма предписывает властвующему субъекту совершить действия, влекущие за собой конкретные административно-правовые отношения, в результате которых у второй стороны возникает обязанность понести административную ответственность. Несмотря на юридическое неравенство сторон, между ними в административно-правовых отношениях возможны споры. Такого рода споры разрешаются либо в административном, либо в судебном порядке, о чем говорится в ст.30.1. - 30.11. и в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

7. В отличие от гражданско-правовых отношений, в которых стороны, являются добровольными (договорными) участниками правоотношений и у них ответственность одной стороны возникает перед другой, в административно-правовых отношениях сторона несет ответственность перед государством в лице соответствующего органа (должностного лица). Однако если при совершении административного правонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, возможна ответственность перед государством в виде наложения административного взыскания и перед потерпевшей стороной, которой возмещается причиненный имущественный ущерб (гражданско-правовая ответственность).

Структура (элементы) административно-правовых отношений

Структура административно-правового отношения состоит из трех взаимосвязанных элементов: субъект - объект - юридические факты. Субъект административно-правового отношения - это индивиды (физические лица) и организации (юридические лица, и/или общественные организации, объединения), выступающие в качестве носителей, предусмотренных административным законодательством прав и обязанностей. Субъектами административных правоотношений могут являться:

1) граждане РФ;

2) иностранные граждане и лица без гражданства;

3) государственные органы, их структурные подразделения, предприятия и учреждения, представляющие их должностные лица;

4) общественные объединения;

5) служащие органов государственной власти;

6) предприятия и учреждения различных форм собственности, а также служащие общественных объединений, коммерческих организаций;

7) представители общественных формирований;

8) Президент РФ, как Глава государства.

Для того чтобы лицо рассматривалось в качестве субъекта административно-правового отношения, оно должно обладать административной правосубъектностью. Здесь следует иметь в виду, что между субъектами административного права и субъектами административно-правового отношения, в отношении физических лиц, существуют определенные различия. Субъектами административного права физические лица являются с момента рождения, т.к. их административные права (регистрацию в органах ЗАГСа, установление гражданства, получение на них пособий и т.п.) обеспечивают их законные представители. Участниками же административно-правовых отношений физические лица становятся с момента правового дозволения им самостоятельно вступать во взаимоотношения с органами исполнительной власти (например, получение паспорта). В этой связи, административная правосубъектность у граждан России наступает по разному, в зависимости от их возраста: с 14 лет - частичная правоспособность, с 16 лет – неполная правосубъектность (связана с наступлением административной ответственности), с 18 лет – полная правосубъектность (наступление полной административной ответственности, возможность поступления на государственную службу и др.). У государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений правосубъектность наступает с момента их регистрации, а у государственных служащих - с момента зачисления на государственную должность по государственной службе.

Права и обязанности субъектов административно-правовых отношений являются объектом правового регулирования. Объект правоотношения это то, в отношении чего применяются административно-правовые нормы, на что направлено волевое воздействие управляющих субъектов.

В юридической литературе различают общий объект и непосредственный. Под общим объектом понимают правовой статус определенной категории участников государственных управленческих отношений, в определенной мере он имеет сходство с предметом правового регулирования, различие заключается в том, что предмет правового регулирования несколько шире – это сами общественные отношения, возникающие в различный сферах жизнедеятельности государства (например, в социально-культурной сфере).

Непосредственным объектом выступают:

- поведение, деятельность субъектов, разного рода услуги и их результаты;

- материальные блага (вещи, ценности);

- нематериальные личные блага (жизнь, честь, здоровье, достоинство);

- продукты духовного творчества (произведения литературы, искусства, живописи, музыки, изобретения);

- ценные бумаги, официальные документы (облигации, векселя и т.п.).

Под юридическим фактом в правоотношениях выступает определенное событие, действие участников правоотношений, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение, прекращение этих административных правоотношений (например, совершение административного проступка физическим лицом). Юридические факты, как правило, возникают в результате активно выраженного действия, но могут выступать и в виде пассивного бездействия, невыполнения установленных законом обязанностей (например, уклонение от страхования, от регистрации, или прохождения диагностического осмотра транспортного средства). В любом случае юридические факты связываются с действиями или бездействием физических или юридических лиц, с их волевой направленностью. Такие факты и называются волевыми. Большинство административных правонарушений – юридических фактов, является результатом активных волевых действий, но и в виде волевого бездействия так же имеется значительное число правонарушений.

По характеру юридические факты подразделяются на правомерные и неправомерные. Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. Например, приказ о назначении на должность, о повышении должности, о присвоении звания, подача жалобы гражданином, поощрение государственного служащего и т.п.. Неправомерными юридическими фактами являются действия (бездействия) субъектов (участников) административных правоотношений, направленные против воли управляющих субъектов, против воли государства – это все административные правонарушения. Неправомерные юридические факты всегда носят общественно вредный характер, т.к. посягают на охраняемые государством общественные отношения и ценности.

Административно-правовые отношения могут возникать и при наступлении определенных юридических фактах, являющихся событиями, о не зависящими от воли людей, но влекущими правовые последствия (например, возникновение опасных природных, или техногенных ситуаций, рождение или смерть человека).

В юридической литературе выделяют еще и юридический (фактический) состав. Состав - это сложные, комплексные факты (жизненные обстоятельства), влекущие возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Для возникновения административного правоотношения требуется не одно, а несколько обстоятельств. Так, ст. 3.9. определяет, что административное взыскание в виде административного ареста установлено только за проступки, которые по своей опасности граничат с преступлениями. При принятии решения о применении в качестве взыскания административного ареста должны быть установлены следующие обстоятельства: не является ли женщина беременной, не имеет ли она детей в возрасте до 14 лет; достиг ли гражданин, совершивший правонарушение, 18 летнего возраста; не является ли лицо, привлекаемое к административной ответственности, инвалидом 1 или 2 группы. Поэтому сам факт правонарушения, хотя и содержащий все признаки состава административного проступка, не может служить основанием наложения административного ареста в силу обстоятельств, указанных в ч.2 ст.3.9. .

Виды административно-правовых отношений

В юридической литературе встречаются различные подходы к определению видовой классификации административно-правовых отношений. В большинстве литературных источников административного права административно-правовые отношения классифицируются по следующим основаниям:

1) по масштабам:

-внутренние;

-внешние.

2) в зависимости от характера юридических фактов:

- порождаемые правомерными действиями;

-порождаемые неправомерными действиями;

порождаемые событиями.

3) в зависимости от содержания:

- материальные;

- процессуальные (процедурные, юрисдикционные).

4) по способу защиты:

- защищаемые в административном порядке;

- защищаемые в судебном порядке.

5) в зависимости от целей:

- охранительные;

- регулятивные.

6) по соответствию правового статуса субъектов административно-правовых отношений:

- вертикальные (субординационные);

- горизонтальные.

7) по направленности деятельности:

- внутриорганизационные - связанные с внутренней деятельностью управленческих структур.;

- внешнеорганизационные – связанные с решением вопросов отраслевой функциональной компетенции.

В научной юридической литературе могут встречаться и иные виды классификации административно-правовых отношений.

Наибольший интерес вызывают следующие основания классификации: по содержанию объекта административно-правового регулирования; по соотношению прав и обязанностей сторон; по характеру юридических фактов. По содержанию административно-правовые отношения, как и административно-правовые нормы, делятся на материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые отношения - содержат только лишь субъективные права и юридические обязанности участников без указания на порядок их реализации и регулируются материальными нормами административного права. Это отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями органов исполнительной власти, должностными лицами-руководителями и подчиненными работниками управленческого аппарата (администрации), исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами. Например, ст.27.3 гласит, что административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов могут быть обжалованы заинтересованным лицом в вышестоящий орган (должностному лицу) или прокурору. Ст.30.1 предоставляет право обжалования постановления по делу об административном правонарушении. Указанные нормы содержат всего лишь право на жалобу, не определяя порядок ее подачи, рассмотрения и вынесения решения. У органа исполнительной власти (должностного лица) возникает обязанность принять жалобу к своему рассмотрению. Подача жалобы в соответствующий орган является основанием для возникновения административно-процессуальных отношений, которые регламентируются уже административно-процессуальными нормами, устанавливающими порядок принятия жалобы, срок ее рассмотрения, полномочия лица, рассматривающего жалобу. Таким образом, административно-процессуальные правоотношения - это урегулированные процессуальными нормами общественные отношения, которые складываются между субъектами процессуальной деятельности по поводу реализации принадлежащих им субъективных прав и юридических обязанностей, связанных с применением административно-материальных норм в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел (административно-правовых споров). В зависимости от характера, все административные отношения подразделяются на административно-процессуальные и административно-юрисдикционные. К первым относятся процедуры подготовки и издания правовых актов управления. Например, органы, выполняющие разрешительные функции, выдают разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, на открытие и функционирование объектов, где обращается это оружие, на создание негосударственных охранных предприятий и т.п..

Административно-юрисдикционные отношения проявляются чаще всего при реализации правоохранительной функции (например, при применении мер административно-правового принуждения). В основе юрисдикционной деятельности лежит возможность и необходимость волевого воздействия субъекта управления на объект. Например, административно-юрисдикционные (процессуальные) отношения возникают при производстве по делам об административных правонарушениях, итогом которого является принятие управленческого решения – вынесение постановления о привлечении лица к административной ответственности (назначении наказания виновному лицу). Общим для обоих вариантов административно-процессуальных отношений является преимущественно внесудебный порядок, индивидуальный характер дел, правовая оценка поведения участников.

Различие обоих вариантов в том, что, в отличие от административно-процедурных отношений, отношения юрисдикционного характера возникают на основе возникновения юридического факта в виде конфликта интересов между государством и правонарушителем и потому могут сопровождаться применением мер государственного принуждения. Административно-процедурные отношения лишь устанавливают регламент действий управляющего субъекта и не требуют финансовых, или каких-либо материальных затрат.

Административно-процессуальные отношения тесно связаны с производством по делам об административных правонарушениях, вытекающих из неправомерных юридических фактов, осуществляется в административном либо судебном порядке. Административно-правовые и административно-процессуальные отношения также могут инициироваться такими не правовыми юридическими фактами, как дисциплинарные проступки (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата органа исполнительной власти за неповиновение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей). Административно-процессуальные отношения всегда связаны с строгим регламентом (последовательной процедурой) их реализации.

Характерные черты административно-процессуальных отношений

• носят управленческий, организационный характер;

• основываются на административно-процессуальных нормах, являются результатом их воздействия на общественные отношения;

• регулируют деятельность органов государственного управления и их должностных лиц по реализации возложенных на них правомочий;

• являются вторичным, производным от материальных административно-правовых отношений;

• проходят определенные законом стадии.

По соотношению прав и обязанностей сторон по юридическому характеру взаимодействия административно-правовые отношения делятся на две группы:

1) отношения, в которых один из участников подчинен другому (вертикальные правоотношения);

2) отношения, в рамках которых стороны юридически и фактически равноправны (горизонтальные правоотношения).

Вертикальные административно-правовые отношения возникают между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии у них юридического равенства. Такого рода правовые связи наиболее типичны для сфер государственного управления. Например, это отношения между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, между соподчиненными структурными подразделениями аппарата органа исполнительной власти, между соподчиненными должностными лицами. Особенностью вертикальных административно-правовых отношений является то, что они возникают на основе одностороннего волеизъявления вышестоящего органа государственного управления или должностного лица независимо от желания другого субъекта или даже вопреки его воле.

Субъекты исполнительной власти вправе адресовать свои юридически-властные требования также предприятиям, учреждениям, общественным объединениям, коммерческим организациям и гражданам, не находящимся в их прямом подчинении, но подконтрольные им. Такие отношения именуются горизонтальными.

Горизонтальные административно-правовые отношения могут возникать и возникают между субъектами государственного управления, обладающими равным правовым статусом (например, координация деятельности между МЧС и МВД при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, оказание взаимопомощи в отношениях между двумя равными несоподчиненными субъектами государственного управления и т.п.). В таких отношениях отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. Вместе с тем, правоотношения между органами исполнительной власти и гражданами по реализации ими обязанностей в сфере государственного управления (соблюдать общественный порядок, платить налоги, нести воинскую повинность и др.) могут быть вертикально-функциональными, когда возникает необходимость подчинения законным требованиям государственного органа управления.

Правоспособные субъекты административно-правовых отношений в любом проявлении социальной деятельности обязаны соблюдать требования административно-правовых норм.