6.6. Правовые основы прохождения государственной службы и

стадии прохождения государственной службы

Прохождения государственной службы обусловлено возникновением общественных правоотношений между предполагаемыми субъектами государственной служебной деятельности (физическими лицами) и государством, по поводу:

-приёма на государственную службу;

- испытания;

- выполнения функциональных полномочий;

- передвижения по службе;

- присвоения специальных званий, должностей и/или классных чинов;

- проведения аттестаций;

- поощрения или дисциплинарного наказания;

- прекращения государственной службы.

Все указанные отношения, возникающие при прохождении государственной службы, строго регламентированы нормами административного права. Правовые нормы, определяющие регламент прохождения государственной службы, в зависимости от ее вида, роли и значении ее в механизме государственного управления, размещены в правовых актах различного характера и юридического свойства. Безусловно, что правовую основу прохождения государственной службы представляют нормы, закрепленные в Конституции РФ, международных правовых актах, участницей которых является Российская Федерация, а так же в законах РФ ее субъектов, руководящих актах Президента РФ, Правительства РФ и локальных корпоративных актах структурных подразделений исполнительных органов государственной власти.

Прохождения государственной службы связано с кадровым профессиональным развитием, прогнозированием, подготовкой, переподготовкой, повышения квалификации кадров, их стимулированием, учётом и ранжированием по должностям, чинам и квалификационным разрядам. В административном законодательстве РФ, определены ограничения, связанные с государственной службой, квалификационные требования к поступающим на государственную службу по уровню образования, специализации, а так же для некоторых должностей государственной службы предусмотрены определенные требования к стажу и опыту работы по специальности, по уровню знания законодательства применительно к исполнению должностных обязанностей, а также конкурсная система замещения должностей.

Начальным этапом прохождения государственной службы является приём на службу, осуществляемый одним из нескольких способов: путем конкурса, назначения, заключения договора (контракта). Все указанные способы реализуются на основе принципа равного доступа граждан к государственной службе. Следует отметить, что результат конкурса не является гарантией стабильности занятия государственным служащим государственной должности: первой стадией прохождения государственной службы является испытательный срок. И это одно из противоречий конкурсной системы замещения должностей в российском государственном аппарате, поскольку конкурсная система не обеспечивает реального соответствия кандидата на государственную должность ее особенностям.

Для граждан, впервые поступивших на государственную службу, в статье 23 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 199-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", испытательный срок устанавливался на период от трех до шести месяцев, а в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" статьей 27 этот срок установлен от трех месяцев до одного года. 

Прохождения государственной службы осуществляется в несколько этапов (стадий).

1-я стадия. Поступление на государственную службу.

Поступление на государственную военную или правоохранительную службу регулируется федеральными законами, а так же Положением о порядке прохождения военной службы, либо Положением, соответствующим определенному виду правоохранительной службы. Поступление на государственную гражданскую службу регулируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации.

Наличие права поступления на государственную службу возникает у граждан РФ достигших 18 летнего возраста, владеющих государственным языком. В порядке исключения на государственную военную службу могут быть приняты по контракту граждане иностранных государств.

При поступлении на государственную службу, к кандидатам предъявляются определенные требования, связанные с наличием определенного образования, уровнем подготовки, возрастом, состоянием здоровья, знанием национального языка РФ. В законодательстве Российской Федерации предусматривается перечень причин, по которым гражданину, изъявившему желание поступить на государственную службу, может быть отказано: недееспособность, ограниченная дееспособность; решение суда, запрещающее занимать определенные должности; наличие заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей; близкое родство или свойство с государственным служащим, занимающим руководящую должность по государственной службе, если их совместная государственная служба связана с субординационной подчиненностью или подконтрольностью одного другому; наличие гражданства иностранного государства (за исключением военной контрактной службы) и др.

Основным способом замещения определенных государственных должностей государственной военной или правоохранительной службы является назначение, т. е. юридический акт компетентного государственного органа или должностного лица, определяющий момент официального возложения на служащего прав и обязанностей, соответствующих занимаемой должности. В некоторых случаях, назначение на должность может состояться только после успешного прохождения конкурса на замещение вакантной должности либо в форме конкурса документов, когда конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы, иной трудовой деятельности и др., либо в форме конкурса-испытания на соответствующую государственную должность. Для государственных должностей государственной гражданской службы так же предусмотрено два способа замещения вакантных должностей, путем назначения и замещения вакантных должностей на конкурсной основе. Участие в конкурсе предусмотрено для таких категорий государственных должностей государственной гражданской службы как: старший специалист, ведущий специалист, главный специалист, а так же для руководителей подразделений государственной гражданской службы.

Лицо, поступающее на службу, заключает с работодателем контракт на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет. Момент вступления государственного служащего в должность определяется приказом подписанным руководителем соответствующего структурного подразделения государственной службы.

2-я стадия. Непосредственное прохождение государственной службы.

Второй этап прохождения государственной службы связан с реализацией лицом, принятым на государственную службу своих функциональных полномочий.

Прохождение государственной службы обусловлено особенностями функциональной деятельности, осуществляемой государственным служащим по определенному виду государственной службы (гражданской, правоохранительной или военной), а так же полномочиями, предоставленными государственным служащим для реализации своих функций. Функции и полномочия государственных служащих закреплены в Положениях о прохождении определенного вида государственной службы, утверждаемых указами Президента РФ, либо постановлениями Правительства РФ, в зависимости от предметной подведомственности конкретного вида службы. В частности, все положения о прохождении государственной военной и государственной правоохранительной службы утверждаются указами Президента РФ, а положения о конкретном виде государственной гражданской службы, или смешанном виде государственной службы, как например, таможенная служба, утверждаются постановлениями Правительства РФ. Например, Положение о Федеральной таможенной службе утверждено постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809, в котором установлены для государственных таможенных служащих следующие, обеспечиваемые ими при прохождении службы функции:

- контроль и надзор в области таможенного дела,

- осуществление функций агента валютного контроля,

- осуществление функций по защите прав на объекты интеллектуальной собственности,

- осуществление функций по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации,

- осуществление  санитарно-карантинного,  карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска),

- осуществление функций по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов Российской Федерации, а также иных связанных с ними преступлений и правонарушений.

В этом же Положении закреплены и полномочия государственных служащих таможенной службы, предоставленные им для реализации их функций.

Приобретение опыта в сфере служебной деятельности, а так же повышения уровня профессиональных знаний государственного служащего, является основанием для стимулирования его на занимаемой должности посредством присвоения очередного специального звания (классного чина), должностного повышения по службе. Потому этап непосредственного прохождения службы связан с различными видами стимулирования, продвижения, перемещения по службе, а так же повышением квалификации, служебной подготовки и переподготовки посредством изучения новых, более совершенных и эффективных форм, методов и инновационных технологий, применяемых в служебной деятельности.

Административное и/или трудовое законодательство, определяющее порядок прохождения определенного вида государственной службы, устанавливает в качестве обязательного регламента прохождения государственной службы, периодическую проверку на профессиональную пригодность и соответствие занимаемой должности, отдельных категорий государственных служащих, а так же определение возможности зачисления государственного служащего в резерв на повышение по службе. С этой целью, в период прохождения государственной службы, для большинства государственных служащих законодательством РФ установлено прохождение аттестации. Следует иметь в виду, что не все категории государственных служащих проходят служебную аттестацию. В частности, в п.3, ст. 48 Федерального закона 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ О государственной гражданской службе в Российской Федерации, отмечается, что аттестации не подлежат гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт. Аналогичным образом устанавливаются ограничения на военной и правоохранительной службах. Для других категорий государственных служащих прохождение аттестации является обязательным. В п. 4, ст. 48 федерального закона о государственной гражданской службы установлен срок проведения очередной аттестации, который составляет один раз в 3 года.

Для различных видов государственной службы и государственных служащих устанавливаются свои сроки прохождения аттестации. Например, в Приказе Министра обороны РФ от 29.02.2012 № 444 (ред. от 07.11.2013) "О порядке организации и проведения аттестации военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации", для солдат, матросов, сержантов и старшин аттестация проводится 1 раз в год, а для офицеров каждые 5 лет, но не менее чем за четыре месяца до истечения срока военной службы, а также по окончании военных образовательных учреждений профессионального образования.

Для сотрудников, являющихся государственными служащими правоохранительных органов, так же устанавливаются свои сроки государственной аттестации. Аттестация сотрудника, заключившего контракт на определенный срок, проводится при его продлении – каждые 5 лет службы.

При проведении аттестации, критериями оценки соответствия занимаемой должности государственным служащим являются: соблюдение служебной дисциплины, государственной и служебной тайны, добросовестность в исполнении своих функциональных обязанностей, выполнение требований нормативных правовых актов и распоряжений своих руководителей, проявление инициативы, коммуникабельность, отсутствие нарушений служебных ограничений и др..

Государственный служащий, находящийся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, проходит аттестацию не ранее чем через один год после выхода из отпуска. Для проведения аттестации государственных служащих правовым актом государственного органа формируется аттестационная комиссия.

В состав аттестационной комиссии включаются: представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, представитель нанимателя и (или) уполномоченные им государственные служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором служащий, подлежащий аттестации, замещает должность государственной службы. В состав аттестационной комиссии также включаются представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии.

Состав аттестационной комиссии для проведения аттестации государственных служащих, замещающих должности по соответственному виду государственной службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, формируется с учетом положений законодательства Российской Федерации о государственной тайне.

Состав аттестационной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые аттестационной комиссией решения.

На время аттестации служащего, являющегося членом аттестационной комиссии, его членство в этой комиссии приостанавливается.

По результатам аттестации служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

1) соответствует замещаемой должности;

2) соответствует замещаемой должности и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

4) не соответствует замещаемой должности.

В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа о том, что государственный служащий:

1) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста;

2) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;

3) понижается в должности.

При отказе государственного служащего от профессиональной переподготовки, повышения квалификации или перевода на другую должность, представитель нанимателя вправе освободить служащего от замещаемой должности и уволить его со службы. Данное положение характерно для государственных служащих гражданской службы, а так же для других видов государственной службы, на которую государственные служащие приняты по контракту.

Государственный служащий вправе обжаловать результаты аттестации в соответствии с федеральным законом, устанавливающим регламент проведения аттестации соответствующего вида государственных служащих.

Положение о проведении аттестации государственных служащих Российской Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации.

Порядок и особенности прохождения аттестации военнослужащих регулируется Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным  Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 1237 (с изменениями и дополнениями от 02.01.2015 года.)

3-я стадия. Прекращение государственной службы.

Специальное, отраслевое законодательство, регулирующее вопросы, связанные с прохождением государственной службы, в отличие от трудового законодательства, предусматривает более широкий перечень оснований для прекращения служебной деятельности государственных служащих, чем это установлено трудовым кодексом РФ для работников наемного труда.

К общим основаниям прекращения государственной службы относится прекращение действия служебного контракта. Основаниями прекращения действия служебного контракта являются:

1) соглашение сторон служебного контракта ;

2) истечение срока действия срочного служебного контракта;

3) расторжение служебного контракта по личной инициативе служащего; 

4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя;

5) перевод служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;

6) отказ служащего от предложенной для замещения иной должности по соответствующему виду государственной службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта;

7) отказ служащего от перевода на иную должность по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе;

8) отказ служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;

9) обстоятельства, независящие от воли сторон служебного контракта (осуждение служащего судом, достижение предельного возраста, стойкая утрата здоровья, возникновение недееспособности и др.);

10) нарушение установленных Федеральным законом обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности  по соответствующему виду государственной службы;

11) выход государственного служащего из гражданства Российской Федерации;

12) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных Федеральным законом для соответствующего вида государственной службы;

13) нарушение запретов, связанных с прохождением государственной службы.

Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности по государственной службе и увольнение со службы оформляются правовым актом государственного органа.

Запреты, установленные для государственных служащих в период прохождения ими государственной службы, нарушение которых является основанием прекращения трудового контракта, устанавливаются законодательством Российской Федерации. В частности, для государственных гражданских служащих запреты и ограничения установлены в ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:

1) замещать должность гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случая, установленного частью второй статьи 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации";

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном нормативным правовым актом Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;

11) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

13) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

14) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;

15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;

16) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;