Раздел 3. Особенности государственного управления в основных сферах государственной деятельности

Глава 14. Государственное управление и административно-правовое регулирование отношений в экономической сфере

14.1. Государственное управление в сфере промышленного производства

Исторический опыт развития многих государств убедительно указывает на тот факт, что основу могущества любого суверенного государства и обеспечения его национальной безопасности всегда определяла его экономическая политика, базирующаяся на технически совершенном промышленном производстве.

Экономическая политика Российского государства в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему типовых мер законодательного и исполнительно-распорядительного характера, осуществляемых правомочными государственными органами и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к меняющимся социальным условиям жизни.

Процесс перехода к рыночной системе хозяйствования в России характеризуется деформацией общественного самосознания и подмены нравственных приоритетов на материальные, что, безусловно, порождает и обострение социально-экономических отношений между государством, предпринимательскими структурами и основной частью населения государства. Указанные противоречия и многочисленные проблемы, возникающие в социальной среде общества, не могут быть разрешены только принятием административно-правовых актов государства, но требуют целого комплекса взаимосвязанных мер, принимаемых органами исполнительной власти, направленных на стабилизацию общественных отношений и устранение социальных противоречий между предпринимательскими структурами работодателей и работниками наемного труда. До настоящего времени указанная проблема в России не решена. Важным фактором государственного регулирования экономики является научно-технический прогресс в промышленном производстве. Вместе с тем, существенной проблемой в сфере управления государственной промышленностью, является тот факт, что современное состояние механизма государственного управления промышленностью характеризует его малоэффективный характер. Объективными причинами этого являются:

- сокращение промышленного производства России за последние 25 лет в четыре раза, в России до настоящего времени не уделяется должного внимания строительству новых государственных предприятий, составляющих основу жизнеобеспечения населения;

- вяло текущие процессы строительства новых отечественных производственных предприятий и развития сельского хозяйства, которые полностью удовлетворяли бы запросы населения и импортозамещения продукции зарубежных государств;

- ориентирование государственной политики на приоритетную разработку сырьевых ресурсов и их экспорт за рубеж. Не уделяется должного внимания, со стороны Высших органов государственной власти вопросам эффективного управления, связанного с развитием предприятий по переработке первичного и вторичного сырья, предприятий по утилизации и переработке вредных отходов производства и бытового мусора;

- снижение капиталовложений в развитие отечественного производства товаров широкого спроса и жилищное строительство;

- значительный отток капиталов из России, полученных в результате вывоза стратегических сырьевых запасов из страны;

- несовершенство налогового законодательства государства;

- неудовлетворительный контроль со стороны государства за деятельностью предпринимательских структур;

- коррумпированность аппарата государственного управления;

- недостаточное внимание со стороны Верховной власти подготовке кадровых специалистов в сфере отечественной промышленности;

- снижение активности законодательных и исполнительных органов государственной власти в регулировании роста цен на энергоносители и товары промышленного производства.

Все названное привело к тому, что большинство молодых семей, лишены стабильных заработков и возможности приобретения собственного жилья, являющегося жизненно необходимым элементом их благополучия, а государство не в состоянии решить демографическую проблему.

Приватизация большинства промышленных предприятий в России, привела к тому, что мощная государственная промышленность, с переходом к рыночной экономике была раздроблена на мелкие частнособственнические предприятия полукустарного типа, поделенные между субъектами, получившими свой первоначальный капитал за счет конъюнктурных должностей или преступных действий.

Перераспределение основных средств производства в России, вызвало дестабилизацию общественных отношений, породив такое социально вредное явление как коррупция (продажность) чиновников, охватившая всю систему органов исполнительной власти. Промышленное хозяйство России, оказавшееся в руках олигархов, часто не имеющих представления о методах управления им, без государственного контроля стало отставать от большинства промышленно развитых государств, имеющих менее значительный потенциал сырьевых ресурсов, но более высокий уровень государственного управления промышленностью.

Ориентация государственного руководства страны на зарубежные инвестиции в разработку добывающих отраслей промышленности и вывоз стратегических сырьевых запасов за рубеж, сделали Россию сырьевым придатком промышленно развитых стран, а ввоз на территорию России отходов вредного промышленного производства из Европы в конце ХХ, в начале ХХI столетия, способствовал снижению экологической безопасности государства, сделав из России мусорную свалку. При этом можно констатировать, что, за исключением предприятий оборонного, сырьевого и автомобилестроительного характера, государственное руководство не уделяло должного внимания развитию других отраслей промышленного производства. Острая необходимость в импортозамещении товаров широкого спроса возникла перед Верховной властью государства стихийно - в условиях введения экономических санкций против России. Вместе с тем, законодательство, регулирующее отношения в сфере государственного управления промышленным производством России является нестабильным, разрозненным и противоречивым, осложнено коллизиями правового характера. В нормативных правовых актах отсутствует ясность по вопросам кадрового обеспечения механизма государственного управления промышленностью и ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей, за злоупотребления своим властным административно-правовым статусом, что ведет к ослаблению национальной безопасности государства.

Реформационные преобразования в России, осуществляемые в условиях перехода от плановой административно-командной системы управления экономикой к системе свободного рыночного хозяйствования, сопровождались абстрактными представлениями Высших органов государственной власти об эффективности новой экономической системы, основу которой всегда составляет наличие развитого промышленного производства. Развитие промышленности, и совершенствование ее технологий прямо зависит от системы государственного управления, от политической воли высших должностных лиц государства, от нравственного и профессионального состояния аппарата государственного управления, кадрового потенциала промышленных предприятий, от выработки грамотной финансовой и промышленной политики законодательными органами власти.

Наиболее важной функциональной социальной подсистемой – сферой государственного управления в России, СССР и РФ, всегда являлось управление промышленностью. Именно в промышленной сфере России, на протяжении значительного исторического периода ее развития, была занята большая часть трудоспособного населения, именно эта сфера составляла основную часть экономического потенциала государства, именно промышленность всегда определяла состояние обороноспособности нашего государства, и социально-экономическое положение основной части населения России.

Недостаточное внимание со стороны Высших должностных лиц государства к механизму государственного управления промышленностью, денационализация промышленного хозяйства страны и последовавший за этим упадок промышленного производства в России, явились главным обстоятельством, негативно отразившимся на всей жизни общества. Передача большей части промышленных предприятий, находящихся в собственности народа и государственном управлении, частным лицам, вызвало социально-экономический дисбаланс между новыми собственниками промышленных предприятий и основной частью населения страны. Самоустранение законодательной власти и исполнительных органов государства от плановой экономики, сложение ими с себя бремени управления промышленным хозяйством и передача его на произвол частных собственников (олигархов), заботящихся только о своем быстром обогащении, а не об общегосударственных интересах, привело к таким негативным социальным последствиям как: рост безработицы; жилищно-бытовая неустроенность значительной части населения; нарушения экологической среды; снижение внешней и внутренней безопасности России; в конечном итоге не прекращающийся кризис российской экономики.

Проблемы функционирования института государственного управления промышленностью обусловлены широким распространением коррупции во всех структурах государственной власти, что является одним из главных факторов, влияющих на возникновение общественных противоречий, не позволяющих России встать на путь построения реального правового государства. Изучение особенностей функционирования механизма государственного управления в промышленности, позволит нам выявить причины и условий отставания отечественной промышленности от передовых промышленно развитых государств, позволит уяснить сущность и состояние национальной безопасности России и внести рекомендации по совершенствованию системы управления промышленностью.

Важнейшую роль в прогрессивном развитии государственной экономики всегда играл механизм государственного управления промышленным хозяйством страны.

Как представляется, под механизмом государственного управления следует понимать организованную систему институтов государственного управления, взаимодействующих государственных организаций и должностных лиц (представляющих все ветви государственной власти), обеспечивающих реализацию многочисленных функций государства.

Под механизмом государственного управления промышленностью следует понимать совокупность государственных органов управления (полномочных органов государства и должностных лиц), образуемых в целях создания высокоразвитого промышленного хозяйства страны, без которого не возможна эффективная реализация социальной, экономической, оборонной, правоохранительной, культурной и других функции государства. Таким образом, между общим механизмом государственного управления и механизмом государственного управления промышленностью существует неразрывная связь. В целом результаты государственного управления отражаются на состоянии государственной экономики, социально-экономическом положении и удовлетворении жизненно необходимых потребностей населения, на обороноспособности государства, состоянии внутренней безопасности государства. Если же хотя бы в одном из этих направлений государственной деятельности возникают существенные проблемы, то работа механизма государственного управления будет неэффективной, при этом государству следует выявить и устранить причины и условия ненадлежащего функционирования своего механизма.

Механизм государственного управления от механизма муниципального или производственного локального управления, отличает более строгий юрисдикционный характер правовых предписаний, часто являющихся обязательными и для муниципального и для обособленного, частного предприятия, а так же, более широкий круг целей и задач, связанных с защитой наиболее важных для государства и общества интересов.

Механизм государственного управления состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Основным элементом этого механизма является орган государства, представляющий составную часть механизма государственного управления, имеющий в соответствии с законом собственную структуру, строго определяемые полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни. В рассматриваемом случае механизм государственного управления имеет предметом своего регулирования отношения, возникающие в сфере развития и совершенствования российской промышленности, являющейся залогом безопасности государства и его экономического прогресса.

Реформирование механизма государственного управления промышленностью прямо связано с политикой государства в этой области. Эффективное государство всегда стремится к созданию такой управленческой системы, которая наилучшим образом позволяла бы решить стоящие перед ним долгосрочные задачи на определенном этапе своего развития.

Целью механизма государственного управления в сфере промышленного производства является упорядочение общественных отношений для достижения наиболее эффективных и рациональных экономических результатов от конкретного вида производственно-хозяйственной деятельности. Об эффективности управления экономикой государства можно судить по состоянию развития отечественного промышленного производства и товарному рынку.

Главная цель формирования механизма государственного управления экономикой должна быть связана с повышением эффективности общественного производства, направленного, прежде всего на защиту национальных интересов общества, безопасности государства и жизненно важных потребностей населения. Промышленность в таком государстве как Россия, имеющем для ее прогрессивного развития все необходимые ресурсы (людские резервы, сырьевую базу, производственный опыт, научную базу) должна развиваться опережающими темпами по сравнению со всеми другими государствами мира, а ее население должно быть полностью обеспечено товарами отечественного производства. Однако для того, чтобы это происходило необходимо еще иметь и надежный, эффективный механизм государственного управления промышленной сферой.

Эффективность механизма государственного управления в промышленности можно оценить по нескольким критериям:

- по совокупной экономической прибыли, которую получает государство в свой ежегодный бюджет отчисляемую промышленными предприятиями;

- по характеру задействованных в промышленном производстве работников (количественный, профессиональный, миграционный состав и др.);

- по использованию передовых технологий в промышленности и стабильности инновационных внедрений в производстве;

- по наличию и ассортименту товаров отечественного производства на внутреннем товарном рынке их качеству, конкурентоспособности отечественной промышленной продукции на международном товарном рынке и ее спросу.

Эффективность функционирования механизма государственного управления промышленностью прямо зависит от государственной промышленной политики. В этой связи следует согласиться с вице-президентом Ассоциации финансово-промышленных групп России Евгением Ленским, отмечавшим: «По характеру общей ориентации государственного воздействия на промышленность страны, промышленную политику нередко классифицируют как защитительную, ориентированную на сохранение сложившейся промышленной структуры, поддержание занятости, защиту национальных фирм от иностранной конкуренции, адаптивную, направленную на приспосабливание промышленной структуры страны к происшедшим сдвигам в структуре спроса и изменившимся условиям конкуренции на мировом рынке, и инициативную, когда государство активно воздействует на развитие промышленности страны, исходя из своего видения желательного образа ее структуры в более или менее долгосрочной перспективе.»⁸⁹.

Функционирование механизма государственного управления в промышленной сфере, на современном этапе развития России, связано с такими важными направлениями как:

• влияние государства на конкурентоспособность промышленного производства;

• осуществлением деятельности по повышению эффективности рыночных механизмов;

• информационное обеспечение промышленных предприятий;

• воздействие на отраслевую структуру промышленного производства и стимулирование инвестиционного процесса.

Одной из важнейших функций механизма государственного управления промышленностью является его воздействие на развитие различных отраслей промышленности. Экономические реформы и структурная перестройка экономики страны особенно болезненно сказались на развитии химической, нефтехимической, металлургической промышленности, а так же на развитии перерабатывающих отраслей промышленного производства и выпуска товаров широкого спроса. Реальный потребительский спрос, конкуренция на мировом рынке потребовали переориентации производственного потенциала, что в условиях дефицита внутренних инвестиций привело к резкому снижению использования производственных мощностей и падению объемов производства. Те меры, которые принимались государством по финансовой поддержке указанных промышленных отраслей за годы рыночной экономики, явно были недостаточными. Если финансовые вложения для обновления основных фондов промышленного производства в условиях административно- командной системы хозяйствования в СССР составляло в среднем около 10 %, что считалось крайне низким показателем, то уже с начала 90-х годов инвестиционный процесс со стороны государства в указанные отрасли сократился на несколько порядков.

В настоящее время, важной задачей макроэкономической политики государства в применении к проблемам модернизации промышленной структуры страны, является создание благоприятных условий для динамичного инвестиционного процесса. Положительным примером здесь выступают страны Юго-Восточной Азии (Япония, Южная Корея, Китай, Тайвань).

Важную роль в финансировании инвестиционных программ во многих динамично развивавшихся странах играли государственные финансовые институты. В частности, в Японии за счет займов государственных финансовых институтов финансировалось 32% закупок нового промышленного оборудования японскими фирмами в 1955 г., 16% — в 1965 г., 17,6% в 1980 г., 8,1% в 1990 г, 9,2 в 2000 г., 6,8 в 2010г. Наиболее сильное влияние на развитие японской промышленности оказывали Банк развития, Экспортно-импортный банк и Корпорация по финансированию малого бизнеса. В начале 80-х годов доля займов, предоставленных этими институтами, в общем объеме займов японских фирм в отдельных отраслях обрабатывающей промышленности составляла: в производстве металлоизделий — 15,7%, черной металлургии — 12,4%, производстве строительных материалов — 12,9%, общем машиностроении — 8,4%, цветной металлургии — 7,7%, химической промышленности — 6,3%, электротехническом машиностроении — 5,7% ⁹⁰.

И еще об одном варианте стимулирования инвестиционной политики, направленной на развитие реального сектора экономики,— использование налоговой системы.

Можно выделить два важнейших направления налоговой политики государства, способные оказывать существенное воздействие на развитие промышленности страны.

Во-первых, воздействуя посредством налогов на уровень сбережений населения, амортизационных фондов фирм и их нераспределенной прибыли, т. е. на величину потенциальных источников финансирования инвестиционных программ фирм, государство способно влиять на важнейшие макроэкономические пропорции, в частности на распределение национального дохода между накоплением и потреблением.

Во-вторых, используя целенаправленные налоговые льготы, а также законодательство, в части амортизации, государство способно воздействовать на соотношение между инвестициями фирм в активную и пассивную часть основных фондов, скорость воспроизводства основного капитала в промышленности страны, стимулировать инвестиционную деятельность фирм на приоритетных с точки зрения государства направлениях, влиять на региональное размещение промышленных инвестиций.

Как показывает опыт развитых рыночных экономик, практически в каждой стране существует определенное, только ей свойственное соотношение между теми функциями государства по отношению к экономике, которые определяются рыночным характером последней, и функциями механизма государственного управления промышленностью, определяемыми спецификой страны, своеобразием ее исторического опыта, государственности, национальной культуры.

Проблемы государственной поддержки промышленности в России очевидны и мы еще остановимся на них более подробно. Если основная цель осуществляемой в России промышленной реформы - создание современного экономически выгодного отечественного производства, то Российское государство обязано выполнять перечисленные выше функции, свойственные всем странам рыночной экономики. Вместе с тем особенности сложившейся к настоящему времени ситуации в экономике нашей страны требуют, чтобы государство не ограничивалось только этими функциями.

Преодоление негативных тенденций в промышленном производстве России и создание предпосылок для коренных изменений его структуры невозможно без осмысленной и целенаправленной государственной промышленной политики, причем в наиболее благоприятном варианте эта политика должна служить инструментом реализации базирующейся на общественном консенсусе стратегии промышленного развития страны. Такая стратегия должна определяться с учетом уникальности современной ситуации в России. Эта уникальность обусловлена целым комплексом технологических и социально-политических факторов. Российскую промышленность отличает технологически отсталая, структура промышленного производства, неконкурентоспособная в производстве товаров потребительского назначения и большей части инвестиционных товаров, составляющих активную часть основных фондов. Мировым стандартам, как и во времена СССР, удовлетворяют лишь добываемые в стране энергоносители и несколько других сырьевых товаров, ряд металлов и военная техника.

В социально-политическом плане современная ситуация в России, в условиях финансового кризиса, определяется резким снижением промышленного производства и строительства жилищного фонда, ростом безработицы, а с нею и отсутствием денег у основной массы населения и соответственно падением спроса на продукцию отечественных предприятий. В конечном счете, эти причины будут служить углублению общественных противоречий в России и продолжению ее экономического кризиса.

Основу функционирования органов государственного управления промышленностью составляет правовая база, регламентирующая деятельность должностных лиц аппарата управления, их профессионализм, правовая культура и духовно-нравственное состояние.

В марте 2004 г. и в мае 2008 года Указами Президентов РФ, были определены система и структура федеральных органов исполнительной власти, которая вплоть до 2015 года постоянно претерпевала свои изменения, однако это не могло способствовать ее эффективной и слаженной работе.

21 мая 2012 г., Президентом РФ, был принят новый Указ № 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями и дополнениями). В соответствии с этим указом была определена новая структура Федеральных органов исполнительной власти. Относительно органов государственного управления в промышленной сфере, основными Центральными органами управления, после преобразования старых, стали: Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, с подведомственными ему Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии; Министерство энергетики Российской Федерации; Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, с подчинением ему Федеральных службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Министерство обороны, с находящимися в его ведении функциональными Федеральными ведомствами, контролирующими развитие оборонной промышленности: Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; Федеральная служба по оборонному заказу; Федеральная служба по техническому и экспортному контролю и Федеральное агентство специального строительства.

В настоящее время оценить характер деятельности указанных органов, составляющих центральное звено механизма государственного управления промышленностью, не представляется возможным из-за преобразования и реорганизации прежней структуры Федеральных органов исполнительной власти, которые особой эффективности в управлении промышленностью не проявили. Тем не менее, предметы компетенции в области развития промышленности в России, новой структуры органов исполнительной власти РФ достаточно обозримы и их можно рассмотреть на примере хотя бы одного – Министерства промышленности и торговли Российской Федерации.

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации вместе с Министерством энергетики Российской Федерации, явились правопреемниками бывшего Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации

В Положении о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 284 были закреплены предметы его ведения. Согласно данного Положения, на Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации возлагались функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов, а также в области развития авиационной техники, строительства, архитектуры, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, технического регулирования и обеспечения единства измерений, освоения месторождений полезных ископаемых на основе соглашений о разделе продукции, науки и техники в интересах обороны и безопасности государства.

Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации в пределах своей компетенции, до его преобразования, осуществляло функции федерального органа по техническому регулированию и являлось уполномоченным органом по соглашениям о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений всех видов полезных ископаемых, а так же осуществляло координацию и контроль за деятельностью находящихся в его ведении Федерального агентства по промышленности, Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Федерального агентства по энергетике.

По замыслу бывшего Президента страны и Правительства РФ, на данные структуры возлагается ответственность за перераспределение инфраструктуры промышленного хозяйства государства и ускоренное развитие промышленного производства России, однако конкретных задач для исполнительных органов власти в данной сфере деятельности, поставлено не было, не были определены и основные направления перспективного развития отечественного промышленного производства, не определен и вид ответственности должностных лиц, отвечающих за состояние промышленной отрасли народного хозяйства. Во всех руководящих документах, закрепляющих функциональное положение центральных органов исполнительной власти персональная ответственность за руководство отраслью возлагалась на первых лиц соответствующего аппарата управления. Однако, за что, и какая ответственность, в Положении об этом не говорилось. Именно потому, что ответственность должностных лиц государства не в одном нормативном правовом акте персонифицирована не была, в структурах аппарата государственного управления процветали коррупция и протежирование, препятствующие эффективной работе механизма государственного управления.

Основными недостатками системы органов государственного управления промышленностью являлись и являются отсутствие четко выраженных целей и поставленных перед нею задач по эффективному управлению промышленным хозяйством страны; отсутствие ответственности должностных лиц Центральных органов управления за развитие промышленного комплекса; отсутствие у государства принципиальной позиции к подбору и расстановке кадров для Центральных органов государственного управления промышленным хозяйством страны. Отсутствие у Президентов Российской Федерации и в Государственной Думе принципиальной позиции к подбору и расстановке кадров в Центральных органах государственного управления промышленным хозяйством страны, а так же несвоевременность подготовки и издания нормативных правовых актов, необходимых для реализации мер по государственной поддержке промышленности, и совершенствования системы государственного управления, явились основными факторами, способствующим ослаблению всей государственной экономики.