11.4. Виды административных производств

Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким объемом этого процесса, охватывающего многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных производств, которые выступают как его разновидности, как часть целого. Критерием деления административного процесса на отдельные виды производств служит характер индивидуально-конкретных дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот критерий обусловливает особенности или иного вида производства, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел. Например, порядок рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан существенно отличается от установленного порядка применения административных взысканий.

Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным правовым институтом. В науке административного права пока еще не существует единого мнения о видах административных производств. Например, В.Д. Сорокин различает две группы производств. Первую составляет производство по принятию нормативных актов государственного управления. Во вторую группу входят несколько видов производств, характеризующихся уже принятием индивидуальных актов, в частности: а) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления; б) производство по административно-правовым жалобам и спорам; в) производство по организационным делам в аппарате государственного управления; г) производство о поощрениях в сфере государственного управления; д) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.⁸³

В 1967 году Ю.М. Козлов, исследуя природу административного процесса и административно-правовых норм, пришел к выводу о том, что последние регулируют следующие виды производств: а) по вопросам организации аппарата государственного управления; б) по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав; в) по делам о применении принудительных мер; г) по делам, связанным с применением материального трудового, земельного, финансового права. Через 30 лет, с учетом состояния действующего российского законодательства и административно-процессуальных норм, Ю.М. Козлов виды административных производств определил следующим образом: а) производство по делам об административных правонарушениях; б) дисциплинарное производство; в) производство по жалобам; г) согласительное производство.

А.П. Коренев в основу деления кладет характер индивидуально-конкретных управленческих дел, отражающих их наиболее существенные свойства и особенности. В соответствии с этим критерием он рассматривает следующие виды административных производств: по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; по делам о поощрении; по делам о дисциплинарных проступках; по делам об административных правонарушениях. Кроме того, А.П. Коренев отдельной главой рассматривает ответственность органов государственного управления и их должностных лиц за ущерб, причиненный служебной деятельностью (материальная ответственность).

Выделяют также производства: по делам о возмещении в административном порядке материального ущерба; по делам об изобретениях, открытиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении административных взысканий и др. Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления. Как правило, то или иное производство осуществляют соответствующие органы исполнительной власти и их должностные лица. И лишь рассмотрением и разрешением некоторых дел в установленных законодательством случаях ведают, помимо исполнительных органов, иные органы государства, их должностные лица, а также общественные организации и их представители. Отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные производства в единый административный процесс. Рассмотрим некоторые виды производств.

1. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан. Согласно Конституции РФ (ст.33), граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Они могут вносить в указанные органы предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обжаловать действия органов и их должностных лиц (ст.46). Одновременно устанавливается обязанность соответствующих органов и должностных лиц в установленные сроки и в установленном законом порядке рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. Общий срок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, как правило, не должен превышать одного месяца. Однако законодательством предусматриваются и иные, более сокращенные, сроки их рассмотрения. Общий порядок производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан о нарушении прав и свобод, о создании препятствий для осуществления прав и свобод, о незаконном привлечении к ответственности состоит из четырех (условно) стадий.

Первая стадия. На этой стадии регистрируются поступившие в орган (учреждение) письменные предложения, заявления, жалобы или выслушиваются компетентным должностным лицом устные жалобы (например, в часы приема граждан), которые затем могут быть оформлены письменно и также зарегистрированы. Зарегистрированная жалоба рассматривается руководителем органа, который поручает работу с жалобой конкретному исполнителю. Если жалоба поступила не по принадлежности, то дается указание о направлении ее в компетентный орган (учреждение) с уведомлением об этом заявителя.

Вторая стадия. На данной стадии осуществляется проверка фактов и обстоятельств, изложенных в жалобе. Руководители и другие должностные лица при рассмотрении жалобы обязаны разобраться в ее существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направить работников на места для проверки и принимать другие меры для объективного решения вопроса. Полученная информация анализируется и делается заключение по результатам проверки. Заключение докладывается руководителю органа, уполномоченному принимать решение по жалобе.

Третья стадия состоит в принятии решения по жалобе и сообщении о принятом решении заявителю. Ответ по жалобе может быть письменным или устным. В случае отклонения предложения, заявления, жалобы дается мотивированное и юридически обоснованное объяснение. Принятое решение своевременно сообщается заявителю. По просьбе последнего разъясняется порядок обжалования принятого решения.

Четвертая стадия состоит из действий по исполнению принятого решения. Эта стадия факультативна, она существует, если жалоба полностью или частично удовлетворяется. В этом случае орган, который принял решение, обеспечивает своевременное и правильное исполнение решения.

Гражданин, не согласный с решением, принятым по его предложению, заявлению, жалобе, имеет право обжаловать это решение в тот орган или тому должностному лицу, которым непосредственно подчинены государственный орган, орган местного самоуправления, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, принявшие обжалуемое решение, или в суд. Законодательством предусмотрена юридическая ответственность за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан. Делопроизводство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан ведется отдельно от других видов делопроизводства и возлагается на специально назначенных для этого должностных лиц. Но личную ответственность за состояние такого делопроизводства несут руководители государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций.

2. Производство по делам о поощрении. Производство по делам о поощрении обусловлено тем, что поощрение является разновидностью общего метода государственного управления-убеждения. В сфере управления широко применяются различные виды поощрения. Государство, сочетая моральные и материальные стимулы, поощряет творческое отношение к работе, за успехи в служебной деятельности, награждает за смелость, инициативу, за высокое профессиональное мастерство, за большой вклад в развитие науки и другие сферы жизнедеятельности.

Поощрение применяется в соответствии с установленной законодательством процедурой. Правовое регулирование порядка применения поощрения в сфере государственного управления имеет большое значение для повышения эффективности поощрения. Нормы, регламентирующие производство по делам о поощрениях, содержатся в многочисленных актах об учреждении тех или иных мер поощрения. Порядок применения мер поощрения регламентируется правилами внутреннего трудового распорядка, а также положениями о поощрении и дисциплинарной ответственности, дисциплинарными уставами. Так, порядок поощрения сотрудников органов внутренних дел регламентируется Положением о службе в органах внутренних дел РФ. Анализ норм, регламентирующих порядок применения мер поощрения, позволяет сделать вывод о том, что производство по делам о поощрениях состоит из следующих основных стадий: возбуждение ходатайства о поощрении; представление к поощрению; рассмотрение представления (дела) о поощрении и принятие решения о поощрении; вручение поощрения.

Рассмотрим эти стадии на примере награждения государственными наградами РФ. Возбуждение ходатайства о награждении происходит в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности либо органами исполнительной власти районов, городов или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления, руководители предприятий, учреждений, организаций после согласования с органами исполнительной власти районов, городов ходатайства о награждении направляют в органы исполнительной власти субъектов РФ или по согласованию с ними - в федеральные органы государственной власти. Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, а также работающего с ними гражданского персонала определяется соответствующими министерствами и ведомствами России.

Представление к награждению. Представление вносится Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти, руководителями органов исполнительной власти субъектов федерации. Представление к награждению иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории России, производится на общих основаниях, а проживающих за границей - по согласованию с Министерством иностранных дел России. Рассмотрение представления к государственной награде и принятие решения (указа Президента России) о награждении. Представление о награждении и иные материалы рассматривает Комиссия по государственным наградам при Президенте РФ. Комиссия оценивает представление к государственной награде, готовит материалы и представляет заключение о возможном награждении, восстановлении в правах на награду, лишении награды, выдаче дубликатов орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям. Комиссия готовит проекты соответствующих государственных актов. Решение о награждении принимает Президент РФ в виде указа.

Опубликование указа о награждении и вручении государственной награды. Указ Президента РФ о награждении публикуется в Собрании законодательства РФ. По поручению Президента и от его имени награды могут вручать: руководители федеральных органов государственной власти; председатель Комиссии по государственным наградам при Президенте России; руководители органов представительной и исполнительной власти субъектов федерации; полномочные представители Президента России; послы РФ; военачальники - от командиров дивизий и им равных. Президент РФ может поручить вручение государственных наград и иным лицам. Государственная награда вручается награжденному не позднее двух месяцев со дня издания указа о награждении. Награды вручаются в торжественной обстановке, лично награжденному, одновременно ему выдается удостоверение к государственной награде. За проявленные отвагу, мужество и героизм награждение орденом или медалью может быть произведено посмертно. В этом случае награды и документы о награждении передаются наследникам умершего: супруге, отцу, матери, сыну, дочери (без права ношения награды).