Глава 13. Служебная дисциплина и законности в сфере государственного управления

13.1. Понятие служебной дисциплины и законности в сфере государственного управления и способы их обеспечения

Состояние дисциплины и законности в аппарате государственного управления является важнейшим условием эффективной реализации всех функций государства. Под государственной дисциплиной понимается строгое соблюдение корпоративных правил поведения установленных в аппарате государственного управления, добросовестное выполнение своих должностных обязанностей и беспрекословное выполнение приказов и требований вышестоящих руководителей.

Служебная дисциплина в аппарате государственного управления строится на субординационном подчинении, которое, в свою очередь основывается на правовых нормах, вытекающих из отраслевого законодательства и подзаконных актов Президента РФ и Правительства РФ. В основе служебной дисциплины в аппарате государственного управления лежит правовое сознание и нравственная культура государственных служащих, без которых в принципе ни о какой дисциплине не может быть и речи. Служебная дисциплина связана с правовым статусом государственных служащих, вернее, со второй его частью – исполнением служебных обязанностей в точном соответствии с правовыми предписаниями и требованиями вышестоящего руководства. За нарушение служебной дисциплины государственные служащие несут дисциплинарную ответственность.

Служебная дисциплина имеет общие черты с другими видами государственной дисциплины, но и обнаруживает определенную специфику, связанную с различными видами государственных служб. Особое значение служебная дисциплина приобретает в системе правоохранительной и военной службы в связи со спецификой служебной деятельности обусловленной наличием в милитаризованных (силовых) структурах специальных средств, служебного и боевого вооружения. Потому для персонала правоохранительных и военных органов установлены особо высокие требования к соблюдению служебной дисциплины, обозначенные как воинская дисциплина. Такая служебная дисциплина требует четкого повиновения приказам начальников, всемерного содействия им в обеспечении установленного порядка и прекращения замеченных нарушений со стороны своих сослуживцев, личной ответственности не только за собственное поведение, но и за состояние дисциплины в своем подразделении. Жизнь и деятельность личного состава правоохранительных и военных органов четко регламентируется уставами, приказами и распоряжениями начальников. Подобно воинскому приказу, приказ начальника правоохранительного или военного органа должен быть выполнен беспрекословно, точно и в срок. В свою очередь, начальники несут ответственность за состояние дисциплины среди своих подчиненных. Служебная дисциплина обязывает начальников воспитывать подчиненных в духе неуклонного выполнения требований законов, присяги, уставов, приказов и распоряжений, развивать и поддерживать у них сознательное выполнение своего служебного долга, чести и профессионального достоинства. Существенное значение для исполнения служебной дисциплины и своего долга перед государством, играет принятие присяги сотрудниками правоохранительных органов и вооруженных сил при назначении на должность.

Практика показывает, что обеспечение высокого уровня дисциплины в правоохранительных и военных органах России невозможно без учета психологических особенностей их государственных служащих и служебных коллективов. Дисциплинированное поведение зависит от направленности личности, особенностей характера, темперамента, способностей военнослужащих и сотрудников правоохранительных структур. На уровень дисциплинированности влияют также различные социально-психологические явления в профессиональном коллективе: общественное мнение, внутриколлективные традиции, нормы поведения, социально-психологический климат и удовлетворенность сотрудников и сослуживцев различными сторонами жизнедеятельности коллектива, стиль и методы руководства вышестоящих начальников и командиров и т.п. Дисциплинарные воздействия и дисциплинарная практика в целом должны также учитывать особенности профессионального общения, профессиональной этики, уровня притязаний и самооценки каждого сотрудника.

Исходя из всего отмеченного, уровень служебной дисциплины каждого государственного служащего можно определить по следующим критериям оценки:

• уровень профессионального мастерства, отражающий систему знаний, навыков и умений, усвоенную в учебном заведении и на практической работе (опыт);

• усердие, проявляемое в профессионально-служебной деятельности как степень напряжения потенциальных возможностей (безотносительно к успехам и неудачам);

• результаты деятельности (успехи и недостатки);

• общественная активность, включающая в себя оказание помощи руководителю в укреплении дисциплины и законности путем положительного воздействия на сослуживцев;

• характер и количество поступков и проступков, в том числе и тех, за которые не объявлены поощрения или взыскания.⁸⁴

Уровень дисциплины в профессиональном коллективе, естественно, зависит от уровня дисциплинированности каждого его работника, но не сводится только к этому. Такие факторы, как психологическая совместимость и степень сплоченности членов коллектива, степень организационной и профессиональной подготовки к совместной деятельности, качество официальных и неофициальных взаимоотношений и другие критерии существенно влияют на уровень дисциплины в коллективе.

К числу критериев оценки уровня дисциплины в служебном коллективе относят:

• степень тяжести дисциплинарных проступков /с точки зрения оценки их последствий/;

• социометрический статус нарушителей дисциплины в коллективе, то есть положение в неформальной структуре отношений членов коллектива;

• распространенность тенденций к дисциплинарным нарушениям (отношение числа работников, не допускающих нарушений к числу совершивших дисциплинарные проступки);

• повторяемость одноименных дисциплинарных проступков;

• динамика изменения количества дисциплинарных нарушений, ее соотношение с особенностями изменений в жизнедеятельности профессионального коллектива;

• соотношение поощрений, полученных всеми сотрудниками, с наложенными взысканиями по количественным и качественным признакам.⁸⁵

Особый смысл в обеспечении государственной управленческой деятельности составляет понятие законности, предполагающее точное соблюдение законов всеми без исключения лицами, представляющими систему государственного управления на всей территории Российской Федерации.

Законность в государственном управлении характеризуется рядом специфических особенностей:

Во-первых, это общеобязательность законов для всех без исключения субъектов государственного управления. Здесь проявляются верховенство и всеобщность Конституции РФ ее высшая юридическая сила, а так же точное соблюдение предписаний федеральных законов в процессе правоприменительной деятельности и реализации всех функций государства. Никто из субъектов государственного управления не может произвольно толковать и применять правовые нормы законов, либо применять их вне установленной компетенции, никто не может обходить закон, или ставить себя над ним.

Во-вторых, законность предполагает единство законов Российской Федерации, обеспечивающее единообразное понимание, толкование и применение законов на всей ее территории, всеми без исключения органами и должностными лицами государственной власти. Официальным толкованием законов обладают только специальные органы государства. Официальное толкование является юридически значимым и имеет обязательное значение для других субъектов права, реализующих данную правовую норму. Субъекты официального толкования определяются законом или их статусом в системе органов государства. Существуют следующие виды официального толкования. Во-первых, толкование, даваемое самим органом государственной власти, издавшим норму права. Необходимость такого толкования возникает тогда, когда выявляется явно выраженная тенденция неправильного толкования определенной нормы другими органами государства в результате противоречия между тем, что хотел выразить законодатель, издавший норму, и тем, что вытекает из словесной формы ее выражения. В таком случае орган государственной власти, издавший норму права, издает правовой акт, разъясняющий ранее изданную норму. Такое толкование называют аутентичным. Акты аутентичного толкования общеобязательны и обладают юридической силой.

В ряде случаев официальное толкование также осуществляется государственными органами, на которые возложена обязанность толковать нормативные акты независимо от того, кем они изданы. Такое толкование называют легальным. Это происходит тогда, когда вышестоящий орган государственной власти (обычно законодательный орган) закрепляет в издаваемых им правовых нормах принципиальные положения, одновременно возлагая обязанность на другие органы государственной власти разработать правовые нормы, конкретизирующие эти общие положения. Официальное толкование норм права по отношению к конкретным юридическим фактам дают органы высшей судебной власти (например, в Постановлениях Пленумов Верховного Суда РФ), разъясняя права и обязанности субъектов правоотношений. Так же официальное толкование дают административные органы, когда они в рамках своей компетенции, применяя или исполняя нормы права, выступают одновременно в качестве органа, дающего обязательное толкование норм права по тем правоотношениям, которые возникают между ними и другими субъектами права.

Акты неаутентичного толкования имеют различную юридическую силу. Наибольшей юридической силой обладают акты органов законодательной власти и высших органов судебной власти. Их обязательная юридическая сила распространяется на значительный круг субъектов правоотношений. Акты толкования норм права, издаваемые правительством, министерствами и другими органами государственной власти, имеют локальную значимость. Их юридическая сила ограничивается определенной сферой деятельности.

По характеру действия официальное толкование может быть нормативным либо казуальным. Нормативное толкование представляет собой официальное разъяснение текста закона компетентным органом государственной власти, который обладает общим действием, то есть имеет значение для всех случаев применения данной нормы и распространяется на неопределенный круг субъектов правоотношений.

Казуальное толкование - это официальное разъяснение нормы нрава по конкретным юридическим фактам, то есть установление юридических прав и обязанностей субъектов права в рамках конкретного правоотношения. Казуальное толкование осуществляется судебными и административными органами государственной власти применительно к данному казусу. Оно имеет нормативное значение и относится только к данному конкретному случаю.

Примером официального казуального толкования норм права может служить любое судебное решение, в котором устанавливаются права и обязанности сторон. Казуальным толкованием норм права являются также акты административных органов по применению или исполнению норм права. Особенность административного толкования состоит в том, что оно не ограничивается рамками конкретного дела, так как содержит указания нижестоящим либо подконтрольным органам по поводу решения тех или иных дел.

В-третьих, обеспечение законности устанавливает недопустимость противопоставления требованиям правовых норм, установленных в законах целесообразности каких-либо действий и решений, не установленных законом, а так же недопустимость издания каких-либо правовых актов под предлогом целесообразности. Сам закон есть высшая степень проявления целесообразности. Понимание данного требования особенно важно для государственных служащих органов исполнительной власти, предназначенных для реализации существующих законов РФ путем правоприменения содержащихся в них правовых норм и издания на их основе подзаконных актов. Вместе с тем, применение правовых норм не терпит формализма, бездушного отношения к гражданам, потому правоприменительная деятельность предполагает творческий гуманный подход к регулированию общественных отношений с учетом всех особенностей складывающейся ситуации. Поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения между людьми, законодатель дает правоприменителю определенную свободу действий в рамках применяемого законодательства, предусматривая возможность выбора несколько вариантов разрешения поставленной задачи. Однако, любой из возможных вариантов решения поставленной задачи необходимо выбирать в пределах установленных правовыми нормами.

В-четвертых, законность имеет неразрывную связь с правовым сознанием и правовой культурой правоприменителя, ибо и правовое сознание управляющего субъекта и его правовая культура создают предпосылки к соблюдению законности в системе государственного управления.

В-пятых, при совершении любых управленческих действий и решений, в основе соблюдения законности должна лежать социальная справедливость. Отсутствие справедливости в действиях и решениях управляющих субъектов обезличивает и само понятие законности.

В-шестых, законность в государственном управлении устанавливает и юридическую ответственность управляющих субъектов перед государством за совершение своих действий и принятие управленческих решений. Именно юридическая ответственность за нарушение действующего законодательства выступает в качестве юридической гарантии обеспечения законности всеми без исключения государственными органами и их должностными лицами.

В-седьмых, обеспечению законности при осуществлении управленческой деятельности, служит так же система политических, экономических, организационных и иных гарантий, установленных государством.

Государственная деятельность, в которой игнорируется принцип законности, теряет свою правовую основу, противоречит принципу социальной справедливости.

Нарушения законности в деятельности субъектов государственного управления, способствует расширению границ коррупции, дискредитирует органы и должностных лиц государственного управления перед населением, препятствует эффективной реализации государственных функций и подрывает национальную безопасность государства.

Укрепление законности в системе государственного управления является не только обязанностью самого государства, но и правом каждого гражданина Российской Федерации, способного проявлять активную гражданскую жизненную позицию, направляя в вышестоящие органы государства письменные обращения и заявления по каждому факту допущенного нарушения закона со стороны управляющих субъектов.

Законодательство Российской Федерации и высшие должностные лица государства и все органы государственного управления призваны признавать, соблюдать и защищать права, свободы и законные интересы человека и гражданина всеми законными способами и средствами, в этом и есть суть принципа законности.

Соблюдение законности всеми без исключения органами государственной власти, является надежной предпосылкой дальнейшего совершенствования правовой основы государства и формирования общества социальной справедливости в России. Именно поэтому на всей территории РФ принцип законности является всеобщим и главным конституционным принципом государственного управления.