1.3. Принципы административного права

Вопрос о принципах административного права является важнейшим в структуре и содержании административно-правового регулирования общественных отношений. Принципы административного права представляют собою фундаментальные правовые начала построения системы административного права и деятельности органов государственной власти. Принципы административного права представляют основные правовые идеи, требования, положения, выражающие его сущность и определяющие содержание административно-правовых норм. Каждая самостоятельная отрасль права обладает набором как общих, присущих всем правовым отраслям принципов, так и собственных (отраслевых), характерных лишь для конкретной правовой отрасли, выделяющих ее из иных правовых отраслей. По сути, правовые принципы - это основополагающие юридические начала отрасли, вытекающие как из внутригосударственных правовых актов, имеющих высшую юридическую силу, так и из международных правовых актов, ратифицированных Российской Федерацией.

К общеотраслевым принципам, характерным и для административного права следует отнести: принципы законности, открытости и гласности, приоритет личности и ее прав и свобод, равенства перед законом.

Принцип законности имеет особое значение для субъектов государственной власти, так как устанавливает строгое соответствие всех их действий и управленческих решений правовым нормам. Исходит принцип законности из ст. 15 Конституции РФ:

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.         2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и Законы. 

       Вместе с тем, принцип законности предполагает единообразное толкование, уяснение и применение правовых норм, закрепленных в Конституции РФ, в федеральных законах и подзаконных актах высших должностных лиц государства на всей территории РФ, всеми без исключения органами государственной власти, местного самоуправления и наделенными государственно-властными полномочиями физическими лицами. Никто не имеет права произвольно толковать и применять указанные правовые нормы.

Все издаваемые органами государственного управления подзаконные административно-правовые акты и правовые нормы должны соответствовать правовым нормам, имеющим высшую юридическую силу.

Принцип открытости и гласности, так же вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, в частности, он связан с официальным опубликованием законов: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Безусловно, это в полной мере касается и норм административного права, закрепленных в законодательных и иных актах органов государственной власти. Так в ст. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» отмечается: Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина⁴. В Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», предусмотрена практическая реализация принципа гласности, устанавливающего порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и исполнительных органов власти⁵. Другим уровнем или, точнее, другим аспектом реализации принципа гласности является его обязательность в практической повседневной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Принцип открытости и гласности является важным началом при рассмотрении дел, вытекающих из административно-правовых отношений в арбитражных судах и судах общей юрисдикции. В частности, в ст. 123 Конституции РФ говорится о том, что разбирательство дел во всех судах открытое. Это означает, что законом установлен такой порядок разбирательства дел в судах, при котором имеется свободный доступ в зал судебных заседаний не только участникам процесса, но и лицам, не имеющим отношения к делу. Открытость и гласность обеспечивается и при производстве по делам об административных правонарушениях, осуществляемом органами исполнительной власти.

Важнейшим принципом административного права является приоритет личности ее прав и свобод (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Данный принцип весьма показателен для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспечивается их защита. Нормами данной отрасли права соответственно устанавливается (утверждается) административно-правовой статус личности. Соблюдение данного принципа во всей своей деятельности является важнейшей обязанностью всех органов государственного управления и местного самоуправления, их должностных лиц и других служащих. Нормы административного права, относящиеся к правовому положению личности, защите ее прав и свобод, имеются в многочисленных нормативных правовых актах, различных по юридической силе и формам. Среди них видное место занимают профильные правовые акты, т.е. определяющие содержание этого принципа и практическую реализацию его требований (например, о здравоохранении, образовании, свободе передвижения и т.д.).

Принцип равенства перед законом является, как указывалось выше, общеправовым конституционным и международно-правовым принципом. В частности, он имеет свое закрепление в ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах. Так же он имеет свое отражение в ст. 19 Конституции РФ, в ч. 1 ст. 1.4 . Согласно данного принципа лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, а юридические лица - независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. Вместе с тем, в административно-правовых отношениях данный принцип носит лишь формальный, а не фактический характер, так как не устанавливает единых форм ответственности для различных категорий физических и юридических лиц. Например, за один и тот же административный проступок, совершенный государственным служащим и гражданским лицом, ответственность для них может быть абсолютно разной, для государственного служащего – дисциплинарная, для гражданского лица – административная, некоторые же категории физических лиц, вообще не подлежат никакой из указанных видов ответственности, к таким относятся: депутаты, представители посольских, консульских учреждений и члены их семей, судьи. Не ко всем физическим лицам могут применяться и такие меры административного пресечения как административное задержание, применение специальных средств (наручников, электрошоковых устройств, резиновых палок и др.)

Правовые принципы представляют собою правовые нормы высшей юридической силы. Важность данного положения заключается в том, что в тех отраслях права, которые имеют законодательную основу в виде кодексов, принципы - нормы вынесены законодателем в самое начало данных актов и в соответствие с ними в дальнейшем строятся все последующие правовые нормы. Так, например, в семейном праве в п. 2 ст. 1 СК РФ установлен принцип признания брака - "Признание брака, заключенного только в органах загса". Правовое регулирование брачных отношений у нас в стране осуществляется государством. Его заинтересованность в этом определяется тем, что брак служит основой семьи. В соответствии с действующим законодательством признается только брак, заключенный в органах записи актов гражданского состояния. Религиозный обряд брака (венчание) и фактические брачные отношения не имеют правового значения и не влекут взаимных прав и обязанностей супругов перед государством. Исключением из общего правила является государственное признание религиозных браков, заключенных на оккупированных территориях в период Великой Отечественной войны, и фактических брачных отношений, возникших до 8 июля 1944 г. принципы гражданского права сформулированы в п. 1 ст. 1 ГК РФ: признание равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений; неприкосновенность собственности; свобода договора; недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела; необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав; обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Здесь следует отметить, что единого перечня принципов административного права, в отличие от других правовых отраслей, в административном законодательстве нет. Это обусловлено тем, что нормы административного права прямо, или опосредованно охватывают все сферы государственной деятельности, используя при этом принципы других самостоятельных отраслей. Основной кодифицированный акт современного российского административного права - - делает акцент на принципах, определяющих содержание важного, но не единственного блока административного права - законодательства об административных правонарушениях. Так, особо выделяет такие принципы, как равенство перед законом (ст. 1.4 ), презумпция невиновности (ст. 1.5 ), которые, как мы уже отмечали вытекают из Конституции РФ, так же и обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением (ст. 1.6 ). В административном праве можно выделить и другие, присущие данной отрасли права.

Принцип разделения осуществления государственной власти. Данный принцип отражает самостоятельность функционирования исполнительной власти, представляющей административную систему государства, действующую в соответствии с нормами административного права и недопустимость ее подмены законодательной и судебной властью. Во взаимосвязи с нормами конституционного права и в порядке их реализации административное право определяет пределы взаимной зависимости ветвей власти, основанные на законе формы и методы их взаимодействия и сотрудничества.

В административном праве так же находит воплощение принцип федерализма, связанный с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, соответственно закреплено в федеральных законах и подзаконных актах, устанавливающих пределы компетенции органов исполнительной РФ и ее субъектов.

Особо следует подчеркнуть, что Конституция РФ отнесла к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов административное и административно-процессуальное законодательство (п. «к» ч. 1 ст. 72).

Принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения РФ и полномочии РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ). Единая система исполнительной власти в Российской Федерации возглавляется Правительством РФ. На него возложен контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ (ст. 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Своеобразие единства исполнительной власти в Российской федерации состоит в том, что оно предполагает широкую самостоятельность исполнительной власти субъектов РФ, основанную на Конституции РФ, федеральных законах и нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации по предметам их совместного с РФ и исключительного ведения.

Указанный принцип по своей сути представляет собой частную конкретизацию принципа федерализма применительно к системе исполнительной власти.

Обращаясь к другим источникам административного права, мы можем найти определенные законодателем принципы и в других правовых актах, которые служат основными началами различных сфер общественных отношений, урегулированных нормами административного права. Например, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", определены основные принципы деятельности Правительства РФ; в соответствии со ст. 3 названного Закона Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Важным принципом для административного права представляется принцип юридической ответственности. Это универсальный принцип, характерный для всех отраслей права, направлен на обеспечение соблюдения иных принципов, в частности законности. Характерной особенностью данного принципа является его наделение силой принуждения к соблюдению правовых норм. Принцип юридической ответственности распространяется не только на сферу административных правонарушений и ответственности за их совершение, но и на все иные правовые отрасли и в равной степени применим ко всем участникам отношений, регулируемых нормами административного права. Так, согласно ст. 15 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" лица, виновные в нарушении данного Закона, несут ответственность, примеры которой рассматривает ст. 16 указанного закона. В частности: гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда (ч. 1 ст. 16); в свою очередь, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда (ч. 2 ст. 16). Вместе с тем в некоторых случаях устанавливается приоритетная ответственность того или иного участника регулируемых административным правом общественных отношений. Например, одним из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения, закрепленных ст. 3 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", является приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в нем. Ряд принципов является характерным для отраслей права, которые принято относить к публичному праву (в противоположность частному праву), таких как гражданское, семейное и т.д. В числе межотраслевых можно выделить такие принципы, как принцип презумпции невиновности, принцип федерализма, в том числе реализуемый через установление единства системы государственной власти и разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами, принцип разделения властей, принцип признания местного самоуправления и разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.

Если общеотраслевые принципы базируются на конституционных положениях, в том числе тех, которые составляют основу конституционного строя Российской Федерации, то отраслевые принципы административного права вытекают из различных правовых источников, имеющих непосредственное отношение к рассматриваемой правовой отрасли.

Отраслевые принципы, характеризующие деятельность различных административных органов публичной власти можно обнаружить в различных Федеральных законах. Так, в соответствии с главой 2 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции" ее деятельность базируется на принципах уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, беспристрастности, открытости и публичности, общественного доверия и поддержки граждан, взаимодействия и сотрудничества, использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем.

Ряд принципов, характеризующих специфику отрасли административного права, мы можем обнаружить и в Федеральном законе Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации. Так, в число принципов государственной гражданской службы, но и не только ее, но и государственной правоохранительной и военной службы, входят такие принципы как: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Анализируя сформулированные в различных актах административного права принципы, мы можем сделать вывод о том, что ему присущи принципы как общеправовые, свойственные всем отраслям российской системы права, имеющие межотраслевой характер, так и принципы, подчеркивающие индивидуальность административного права как самостоятельной отрасли.

В заключении отметим, что перечень принципов административного права не является исчерпывающим. Приведенные нами принципы являются наиболее распространенными в административном праве, однако это не означает, что оно ограничивается только ими. В различных учебниках по административному праву, многие ученые государствоведы, наряду с отраженными нами принципами, могут выделять и иные самостоятельные принципы государственной управленческой деятельности; формулировка и содержание которых не может рассматриваться в качестве некоей догмы. Большинство правовых принципов, как нами было отмечено на примере с принципом равенства всех перед законом, имеют определенные исключения, которые, тем не менее, лишь подчеркивают общее правило, содержащееся в природе принципа. Например, исключениями из принципа гласности являются режим государственной тайны, использование органами исполнительной власти, наделенными соответствующими полномочиями (органами федеральной службы безопасности, федеральной службы охраны), сочетания гласных и негласных методов работы. Оговорки есть и в иных принципах административного права, как например, принцип равного доступа на государственную службу, принцип содержания лиц, задержанных за административные правонарушения и т.п.. Здесь важно лишь, чтобы любое отступление от общего правила, сформулированного принципом, имело под собой не только правовое, но и в не меньшей степени моральное обоснование. Иными словами, исключений не может быть слишком много, в противном случае существует риск утраты самого принципа.