4.2. Краткий очерк развития науки административного права в России, ссср, Российской Федерации

Становление и развитие административного права и как науки, и как самостоятельной правовой отрасли имело свою специфику, определяемую в каждой стране особенностями ее экономических, политических и культурных отношений. Первоначальное становление и развитие административного права как правовой науки имело место в странах западной Европы.

Познании природы государства и государственного управления в Западной Европе опиралось на труды Шарля Монтескье, обосновавшего новую идею государственного устройства в своем труде "О духе законов".

В теоретических трудах Шарля Монтескье были впервые заложены основы разделения властей, более двух с половиной столетий признаваемых наиболее удачной формой устройства и функционирования государственной власти. Исполнительная власть в государственном устройстве рассматривается Ш. Монтескье как самостоятельная "ветвь общего древа", что делает эту структурно-функциональную систему наиболее приемлемой и признанной большинством стран современного мира.

Анализируя процесс формирования и развития правовой системы Западной Европы и российского государства, можно отметить, что полицейское право являлось базовой основой административного права. Основателем теории развития полицейского права считается французский ученый - административист XIV века Н. Деламора. В его книге "Мысли о полиции" (1707 г.) содержится обширный материал о роли и деятельности полиции по охране населения, собственности, торговли, финансов, дорог, обеспечении безопасности государства.

Дальнейшему развитию основ правовой науки, включая науку об управлении государством, послужили труды Гегеля, который углубил философское понимание государства в своей книге "Философия права".

Одним из наиболее крупных специалистов в области полицейского (административного) права являлся немецкий ученый Лоренц Штейн, труды которого вышли в свет в середине ХIХ века. Особое внимание Лоренц Штейн уделял вопросам функциональной деятельности полиции в системе государственного управления и ее правовому регулированию. Наибольшую популярность приобрела его книга "Учение об управлении", изданная в 1865г., в которой рассматриваются вопросы теории государства и его взаимоотношений с обществом. Особое внимание Л.Штейн уделил сочетанию трех элементов общественной жизни: личности, духовности и хозяйственному управлению.

В 1874г. в Санкт-Петербурге выходит в свет перевод его книги "Учение о управлении, или Право управления". Этот труд раскрывает основные идеи автора о том, что в основе управления должно лежать право, являющееся основой функциональной деятельности всей системы исполнительной власти: правительства, армии, полиции, местного самоуправления. Именно право должно определять и ответственность органов управления. В отмеченной книге Л.Штейн проводит различия между законами и актами исполнительной власти (распоряжениями).

Таким образом, с середины XIX до начала XX века в Западной Европе были сформированы основы полицейского (административного) права, хотя официального статуса, как самостоятельной правовой отрасли оно еще не приобрело оставаясь придатком других правовых отраслей - конституционного права и общей теории права.

Эволюция развития административного права, как самостоятельной правовой отрасли, продвигалась достаточно медленно и, в настоящее время трудно однозначно определить в какой конкретный момент оно сформировалось как самостоятельная отрасль права.

В начале ХVII века центральное управление подвергалось реорганизации в основном по западным образцам. Местная же власть десятилетиями почти не менялась. От приказов времен Ивана Грозного постепенно совершался переход к коллегиям и иным центральным учреждениям. В 1720 году для этих органов власти был утвержден "генеральный регламент".

Первые зародыши развития административного права в России появляются в эпоху Петра I, знаменующуюся ярко выраженной потребностью и новыми подходами в регулировании государственного управления. В ХV-ХVI в.в., до Петра I управление в России характеризовалось медлительностью и не определенностью, царские Приказы не устанавливали ответственности за волокиту их исполнения. Ярко выраженная эволюционная деятельность Петра I проявлялась во всех сферах государственной жизни: в хозяйственной, военной, культурной, опирающихся на институты административного управления. Отсутствие парламента давало царю неограниченные права по управлению делами государства, в результате чего Петр I беспрепятственно проводил задуманные им реформы³¹.

К основным реформам Петра I относящимся к развитию правовой системы государства следует отнести:

во-первых, обнародование в 1722 году «Табеля о рангах», которым устанавливались основы государственной военной и гражданской службы, имеющие 14 рангов;

во-вторых, проведена перестройка институтов государственного управления. Боярская Дума в 1699 году заменена Ближней канцелярией, представленной доверенными лицами царя в количестве 8 человек, а в 1711 году Петром учреждается Сенат с административными, судебными и частично законодательными функциями. Вместе с тем, в качестве надзорных инстанций над Сенатом Петр учредил должности генерал-прокурора и обер-прокурора;

в-третьих, в 1708 – 1710 г.г. была осуществлена перестройка территориальных органов государственного управления, созданы 8, а затем 11 губерний, возглавляемых губернаторами. Губернатор обладал широкими полномочиями в сфере административной, судебной, хозяйственной и политической власти, реализовать которые ему помогали государственные комиссары и чиновники. В 1719 году Российское государство было разделено на 50 провинций, возглавляемых воеводами, провинции делились на дистрикты;

в-четвертых, была реформирована система отраслевого управления, образованы 11 коллегий, действовавших вместо старых приказов: иностранная, военная, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия и др., действовавших на основе Генерального регламента, опубликованного в 1720 году.

Широкомасштабные петровские реформы были продолжены Екатериной II, которая искусно прикрывала жесткость правления идеями просвещения и справедливости. Екатерине II принадлежат "Правила управления", в которых отмечалась пагубность ошибок государственных людей для народа. Отсюда правило первое – нужно просвещать нацию, которой должно управлять. Правило второе – нужно ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы. Правило третье – нужно учредить в государстве хорошую полицию. Правило четвертое – нужно способствовать расцвету государства. Правило пятое – нужно сделать государство грозным для себя и внушающим уважение соседям³².

В первой половине XIX века в процесс развития теории государственного устройства, законодательной деятельности и государственного управления большой вклад внес видный государственный деятель М.М. Сперанский, которым с 1802 по 1804гг. были подготовлены политические записки имеющие отношение к реформе государственного устройства и правовой системы России. К таким запискам, в частности, следует отнести: "Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России", "О коренных законах государства".

Основная идея М.М. Сперанского направлена на создание конституционной монархии и конституционного правления в России "по закону". Особое внимание М.М. Сперанский уделял формированию профессионально просвещенных, высоко нравственных людей, которые содействовали бы Монарху в управлении делами государства с целью улучшения жизни народа. Некоторые идеи государственного управления были заимствованы Сперанским из системы управления в Англии, вместе с тем, при этом им учитывались специфика государственного устройства и исторический менталитет русского народа.

Первый законодательный акт, регламентирующий административную деятельность на местах появился в России лишь в январе 1864 года. Этим документом было "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". В 1890 году было подписано новое "Положение о губернских и уездных земских учреждениях".

В целом следует отметить, что во второй половине ХIХ и особенно в начале ХХ века в России шел процесс постепенного развития правовой системы, направленной на регламентацию различных сторон административной деятельности.

До конца ХIХ века правовая наука в России развивалась без ярко выраженного деления на самостоятельные отрасли, так как в тот период еще не существовало теорий о предмете и методе правового регулирования, которые и определяют специфику самостоятельных правовых отраслей, а потому и административное право не было представлено как самостоятельная отрасль права. До начала ХХ века деление права осуществлялось по двум направлениям: публичное и частное право. Соответственно, публичное право включало вопросы, связанные с деятельностью органов государственного управления – с публичной властью.

В конце ХIХ, в вначале ХХ вв. в российской правовой науке постепенно начинают зарождаться первые признаки деления правовой системы на самостоятельные отрасли. Среди теорий развития российской правовой системы особого внимания удостоились труды таких видных отечественных правоведов, как Л.В. Тихомиров, Н.М. Коркунов, А.И. Елистратов, А.Ф. Кони, К.П. Победоносцев, Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин и другие. Наибольшую признательность в развитии науки государственного управления получил известный труд Н.М. Коркунова "Русское государственное право", изданный в двух томах в Санкт-Петербурге в 1908-1909 годах.

При рассмотрении вопроса о формах государственного управления, Н.М. Коркунов подразделил их на четыре самостоятельных вида: верховное управление, подчиненное управление, самоуправление и обеспечение законности управления. Однако из представленных Н.М. Коркуновым видов государственного управления, административное право еще не было выделено в самостоятельную правовую отрасль. Определенные вопросы теории государственного управления находят свое отражение и в трудах Л.В. Тихомирова, издавшего в 1905 году известный труд "Монархическая государственность". В определенной степени взгляды Л.В. Тихомирова и Н.М. Коркунова на формы государственного управления носят схожий характер, оба ученых придерживается деления верховной власти на управительную (правительственную) и самоуправление. Вместе с тем, во взглядах Л.В. Тихомирова более выражено православное мировоззрение на природу царской власти, согласно которому представление о Верховном правителе – Монархе, связано с Божественным волеизъявлением, из которого следует нравственная обязанность всех нижних уровней власти и всего народа повиноваться государю. Потому и правовую систему государства Л.В.Тихомиров представляет исходя не из отраслевого деления, а из духовно-нравственного менталитета русского народа.

Одним из наиболее значимых правовых актов, регламентирующих порядок управления в России, явился "Манифест об усовершенствовании государственного порядка", изданный в начале 1906 года. Этот же период характеризуется принятием царем именных высочайших Указов Правительствующему сенату о временных правилах, об обществах и союзах, об изданиях, о собраниях. В апреле 1906 года приняты "Высочайше утвержденные основные государственные законы", в которых содержались главы о верховной самодержавной власти, о законах, о правах и обязанностях российских подданных, о Государственном Совете и Государственной Думе.

Несколькими годами позднее, известный российский правовед А.Е. Елистратов, сделал первую попытку выделения права государственного управления в самостоятельную отрасль – «Административное право». В 1911 году им был опубликован курс лекций по административному праву. В своих лекциях А.Е. Елистратов отмечал характерные особенности административного права, выделяющие его из общей правовой системы, а именно, цель административного права сводилась к упорядочению отношений между правящей властью и всем остальным населением России (обывателями) в делах государственного управления. По мнению А.Е. Елистратова, юридические нормы и административные акты должны служить упорядочению названных отношений, что, в принципе, и делает административное право самостоятельной правовой отраслью.

Начало ХХ века в России характеризовалось развитием в юридической науке и государственной политике двух ярко выраженных противоположных взглядов на систему государственного управления: монархическая и либеральная, которые и явились первопричиной возникновения существенных общественных противоречий, ставших предпосылкой революционных брожений со всеми вытекающими последствиями. Эти теоретические воззрения и противоречия нашли свое выражение не только в развитии правовой науки, но и в последующей политике государства. Наиболее ярким выражением этих противоречий явилась область отношений, между государственной думой и монархической властью.

В целом, генезис развития административного права в России, во все периоды монархического правления протекал достаточно медленно, основной причиной этому являлись существующие противоречия между стремлением Монарха получить максимум прав в государственном управлении и институтами государственной власти, стремящимися минимизировать права Монарха. Особую роль в условиях существующих разногласий в период царствования последнего Монарха сыграли революционные брожения и возникновение большевизма в России, изнутри подрывавшие основы государственного устройства и оказывающие глобальное влияние на настроения и мировоззрение населения, живущего за чертою бедности, а более всего на его невоцерковленную часть, легко поддающуюся революционным идеям. Распространение большевиками в социальной среде общества ненависти к царскому самодержавию осуществлялось под руководством В.И.Ленина, который ещё в 1901 году Ленин писал: «Принципиально мы никогда не отказывались и не можем отказаться от террора. Это — одно из военных действий, которое может быть вполне пригодно и даже необходимо в известный момент сражения, при известном состоянии войска и при известных условиях»³³

Новый этап развития правовой науки в России характеризуется революционными преобразованиями, в результате которых на смену Богоустановленной государственной Монархии приходит преступная власть толпы - советская власть, которая до конца своего существования так и не смогла решить глобальных правовых, социальных, экономических, культурных и нравственных вопросов развития социальной среды общества.

На первом этапе развития советского государства, сразу же после свершения революции в России, главный вдохновитель большевистской идеологии В.И. Ульянов – Ленин, исходил из признания задачи управления государством как важнейшей для советской власти. Уже в первые дни после революции,  7 ноября (25 октября) и низложения Временного правительства, на открывшемся II Всероссийском съезде Советов Ленин вносит предложения о принятии декретов о мире и о земле. После принятия указанных декретов, в начале 1918 года в России образуется правительственный орган — Совет Народных Комиссаров во главе с Лениным.  5(18) января 1918 года открылось Учредительное собрание, большинство в котором получили эсеры, представлявшие интересы крестьян, составлявших на тот момент 80 % населения страны. Ленин при поддержке левых эсеров поставил Учредительное собрание перед выбором: ратифицировать власть Советов и декреты большевистского правительства или разойтись. Не согласившееся с такой постановкой вопроса Учредительное собрание потеряло кворум и было принудительно распущено.

За 124 дня «смольнинского периода» Ленин написал свыше 110 статей, проектов декретов и резолюций, произнёс свыше 70 докладов и речей, написал около 120 писем, телеграмм и записок, участвовал в редактировании более чем 40 государственных и партийных документов.

Начальный этап послереволюционного периода большевистской диктатуры характеризуется созданием нового государственного аппарата и управления различными отраслями производства, имеющего плановую основу и строгий всеобщий учет и контроль.

В советский период административное право как отрасль правовой науки продолжало развиваться, но при этом возникла своеобразная тенденция. На фоне расширения задач государственного управления шел процесс дифференциации наук, изучающих управление. При этом административное право было сужено до "административного управления" как совокупности мероприятий по охране революционного порядка и безопасности. Таким образом, административное право превращалось в своего рода "милицейское право". В 20-30-х годы в нашей стране право трактовалось лишь как система правил поведения, установленных государством. В предвоенные годы развитие отечественной науки административного права характеризуются более строгим вычленением ее предмета и составных правовых институтов. Во многом такой подход объяснялся новой системой и классификацией государственных органов по Конституции СССР 1936г. и конституциям союзных и автономных республик³⁴.

В период Великой Отечественной войны жесткая централизация управления позволила быстро и маневренно перестроить экономику с учетом военных условий. Послевоенные годы потребовали перестройки и стабилизации государственных органов. Научные работы того времени, к сожалению, страдали недостатком объективного и критического анализа реальной практики управления, что объяснимо условиями партийно-бюрократического стиля руководства в стране³⁵.

В конце 70-х, начале 80-х годов ХХ века развития правовой науки в СССР характеризовалось постепенным формированием общепризнанных теоретических представлений об общей части административного права. В этот период выходит в свет серия учебников и курсов лекций по административному праву.

В заключение характеристики процесса формирования и развития административного права в России, можно выделить следующие основные этапы:

- период формирования и развития полицейского права;

- период возникновения отдельных вопросов административного права существующего в рамках общей теории права с постепенным его выделением в публичное право;

- период образования самостоятельной правовой отрасли и правовой науки административного права с разделением на общую и особенную части;

- советский этап развития административного права;

- переходный этап от административно-командной системы управления к управлению в условиях рыночной экономикой;

- современный этап развития административного права и административно-правовой системы в условиях президентско-парламентской формы управления делами государства.