7.2. Виды административно-правовых форм государственного управления
Всякая человеческая деятельность имеет свойство внешнего проявления, которое облекается в определенную, специфическую форму поведения. В процессе осуществления государственного управления, представляющего сложное комплексное явление, связанное с многообразием действий субъектов управления, эти действия, в зависимости от их характера и вида, так же облекаются в определенные предметные формы.
Государственную управленческую деятельность от иных видов управления отличает многообразие функций, целей и задач, стоящих перед государством, решение которых зависит от наличия профессиональных знаний, навыков и умений лиц, занимающихся этой деятельностью, проявляемой через конкретные формы. Определение той или иной формы управления связано с осмыслением и оценкой сложившейся ситуации, анализом события (юридического факта), выбором необходимого варианта поведения и принятием наиболее эффективного управленческого решения.
Формы управленческой деятельности представляют собой внешние, фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, по формированию и реализации управленческих целей, задач и функций, а так же по обеспечению своей жизнедеятельности. Потому, каждая из форм государственного управления обусловлена задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Формы деятельности субъектов государственного управления выражаются непосредственно в их правовом статусе, в их компетенции, закрепленной в правовых нормах.
Д.Н. Бахрах отмечает, что форма управления — это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий, правомочий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия.64
Большая часть форм государственного управления установлена нормативными правовыми актами и имеет юридическое содержание. Такие формы управления называются правовыми. Форм управления, не установленных правовыми актами – не правовых, крайне мало.
Правовая форма управления — это внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия.
Использование в рамках управленческой деятельности различных форм и методов управления обусловливается целями, задачами и функциями государственного управления. Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.
Всякая деятельность по управлению характеризуется собственным содержанием, т. е. конкретными связями, принципами, процессами, участниками и элементами; всякое содержание управления имеет конкретную форму своего внешнего, выражения.
Формы управления органов исполнительной власти отличаются от форм деятельности других ветвей власти, т. е. от форм законотворчества и правосудия, обеспечивают возможность реализации управленческих функций и мероприятий практически во всех сферах и отраслях управления, во всех сферах государственной и общественной жизни.
Органы управления и должностные лица, отмечает Д.Н.Бахрах, в каждом конкретном случае избирают специальную форму управления. Выбор формы управленческих действий подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа (и соответствующих должностных лиц), назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности, характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия; особенностям конкретного объекта; она может распространяться лишь на те объекты, которые находятся в пределах ведения соответствующего управляющего органа (должностного лица).
Формы управленческой деятельности должны соответствовать содержанию управленческой деятельности, т. е. для реализации той или иной функции управления необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени. В процессе государственного управления должны использоваться, как правило, только те формы управления, которые установлены в нормативных правовых актах (положениях, уставах, инструкциях и т. д.).65
Таким образом, внешнее практическое выражение государственно- управленческой деятельности представляет собой определенную группу административно-правовых форм.
Поскольку правовые формы управления имеют юридическое установление и содержание, то они влекут соответствующие правовые последствия. Правовая форма управления «характеризуется следующими признаками:
- она установлена в правовом акте государства;
- она имеет государственно-властный обязательственный характер;
- она носит подзаконный характер;
- имеет подконтрольный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.
В юридической литературе наиболее часто формы управленческой деятельности принято классифицировать на две группы:
а) правовые формы, которые связаны с установлением, применением и защитой норм административного права;
б) неправовые формы, в которых совершение тех или иных управленческих действий непосредственно не связано с изданием юридических актов управления, как например, организация и проведение материально-технических мероприятий.
И.В. Тимошенко в конспекте лекций по административному праву, отмечает так же возможность существования смешанных или «организационно-правовых форм управления, например, разработка оптимальных организационных структур и штатной численности территориального органа исполнительной власти»66.
Неправовые формы представлены организационными действиями и материально-техническими операциями. Последние не связаны с реализацией государственно-властных полномочий исполнительной власти, хотя и способствуют их осуществлению. Такие формы при их применении не влекут юридических последствий, не создают новых и не изменяют старых административно-правовых отношений.
Неправовые формы управления традиционно включают:
- организационные, организационно-инструкционные действия или мероприятия (проведение совещаний, распространение опыта), разработку методических рекомендаций, оказание практической помощи исполнителям на местах.
- материально-технические действия: формы управленческой деятельности, обеспечивающие эффективность служебной деятельности и связанные с ведением делопроизводства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой документов, обработкой информации.
Правовые формы управления всегда связаны с осуществлением органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоохранительного, правоприменительного и регулятивного характера.
Правовые формы государственного управления можно классифицировать на следующие виды:
- по содержанию - формы нормотворческого и правоприменительного характера. Нормотворческие формы предполагают подготовку и принятие правовых норм, их изменение или отмену. Правоприменительные формы связаны с применением правовых норм к определенным общественным отношениям, для придания им социально полезных свойств и качеств, либо устранения негативных процессов, происходящих в повседневной жизни общества и государства;
- по способу выражения формы государственного управления делятся: на словесные (устные и письменные) и конклюдентные - выраженные знаками, сигналами понятными участникам правоотношений (например, телодвижения регулировщика дорожного движения);
- по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов, принятие управленческих решений, направление предписаний на устранение допущенных нарушений и др.) и базирующиеся на них вспомогательные (регистрационные, разрешительные, контрольные, лицензионные);
- по направленности воздействие: внешнеорганизационные – направленные на регулирование общественных отношений в сфере государственного управления, либо внутриорганизационные – направленные на регулирование отношений внутри самой системы управления;
- по объему: общеобязательные, рассчитанные на неопределенный круг управляемых субъектов на всей территории государства, либо адресованные конкретным субъектам;
- по субъектному выражению: коллективные (принятие правительственного Постановления), единоличные (издание приказа начальником);
- по инициативе образования: образованные по инициативе субъекта исполнительной власти, по инициативе вышестоящих органов, по инициативе других участников управленческих отношений (например, по обращениям граждан, по сообщениям средств массовой информации, или по инициативе общественных организаций);
- в зависимости от условий применения: в обычной обстановке, либо в условиях чрезвычайного положения (военные действия, стихийные бедствия или техногенные катастрофы);
- по особенностям управляющего воздействия: в отношениях с юридическими лицами, гражданами РФ, иностранцами, лицами без гражданства, общественными организациями;
- по юридическому содержанию: дозволительного характера, устанавливающие запреты и ограничения, носящие характер предписаний;
- по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные и процессуальные;
- по направленности: публично-правовые и частноправовые формы. Среди публично-правовых форм выделяют нормотворчество, волеизъявление и актирование. К частноправовым относят формы управленческих действий.
Нормотворчество – это издание управляющими субъектами правовых норм, адресованных управляемым субъектам.
К таким формам можно отнести издание распоряжений, должностных инструкций, приказов, наставлений, указаний.
Характерными особенностями нормотворческих форм являются: односторонняя направленность, письменная фиксация и регистрация.
Формы волеизъявления имеют тесную связь с формами нормотворчества и могут носить распорядительный характер, который может быть выражен как устно (например, требование сотрудника полиции прекратить противоправное действие), так и письменно (например, направление предписание налогового органа заплатить налог на транспортное средство, или издание приказа о поощрении);
Основной признак волеизъявления – это осознанное объявление своего требования, решения, основанного на законе.
Актирование – это форма управления связанная с фиксацией определенных юридических фактов (например, связанных с изъятием предметов материального мира, явившихся средством совершения правонарушения, в целях обеспечения производства по делу об административном правонарушении).
Формы управленческих действий носят организационный характер, «реализуя такие действия, как: «исполнение», «принятие мер», «согласование», «координация», «контроль», «учет», «подписание», «передача», «подготовка» и т.п.»67
Самой общей организационной формой управления является подготовка и принятие управленческого решения, которое оформляется в виде правового акта – нормативного или индивидуального. Управленческое решение готовится соответствующими подразделениями органа управления, а принимается в установленной форме руководителем органа.
Кроме того, важную роль играют такие организационные формы работы, как планирование, согласование, координация, получение и сбор информации, информирование.
Орган управления, его персонал в пределах своей компетенции реализуют право получать информацию от других субъектов и обеспечивать доступ к своей информации, необходимой как другим органам управления, государственным и негосударственным, так и гражданам (ФЗ ОТ 27.07.2006 № 149-ФЗ 68, Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 № 98 69).
Все большее значение приобретают формы деятельности органов исполнительной власти, связанные с обеспечением непосредственного контакта с гражданами. Порядок приема населения, соблюдение процедур оформления их заявлений, просьб, предложений, результатов опросов и др. должен быть включен в функции субъектов управления. Многие органы управления, используя информационные технологии, осуществляют контакт с гражданами по форме «одного окна». Система «одного окна» состоит в том, что бы граждане могли обращаться за предоставлением информации в одну организацию, которая сама обеспечивает контакты с другими структурами, имеющими необходимую информацию.
Специальные формы управления связаны с реализацией функции учетно-регистрационного характера, лицензирования, сертификации, стандартизации. Это функции, обеспечивающие требования к качеству и безопасности видов деятельности, имеющих особо важное значение для жизнеобеспечения граждан, унификации продукции, работ, услуг.
Самостоятельной формой деятельности является выполнение работ регистрационно-учетного характера - ведение государственных реестров, кадастров, регистров. Примером конкретных реестров может быть ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним (ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ),70 ведутся реестры налогоплательщиков, реестры владельцев ценных бумаг, реестры лицензий.
Разрешительной и одновременно контрольной формой управленческой деятельности является лицензирование. Эта форма установлена для отдельных видов деятельности, для обеспечения требований государства в наиболее чувствительных областях производства, услуг, предпринимательской деятельности. Лицензирование включает такие формы деятельности, как: выдачу лицензий, приостановление и аннулирование лицензий, надзор за соблюдением лицензиатами соответствующих требований и условий.
Специальной формой управления, реализуемой в особом виде производства, является сертификация – оформление официальных документов, подтверждающих качество и безопасность продукции определенного назначения, соответствие продукции и услуг определенным стандартам. Сертификация подразделяется на обязательную и добровольную. Порядок сертификации определяется Законом «О защите прав потребителей»71 и Федеральным законом «О техническом регулировании»72.
Эффективность использования форм управления обеспечивается установлением их процессуальной формы. Иными словами, управленческая деятельность должна быть юридически (административно-правовым образом) формализована: в ней должны содержаться основания совершения управленческих действий, необходимость их совершения, важнейшие этапы разработки проектов решений, процедуры голосования и принятия, контроля за исполнением.
В настоящее время управленческая деятельность в России имеет минимум правовой регламентации, что, естественно, влечет за собою такие негативные явления, как произвол, коррупция, иные злоупотребления властью и низкую эффективность государственного управления. Неурегулированность административных процедур ощутимо проявляется в практике публичной управленческой деятельности, вызывая серьезные последствия в сфере обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Совершенствование административных процедур и обеспечение прав и свобод человека и гражданина, например, — одно из основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечания и предложения общего характера, относящиеся к повышению эффективности их деятельности.