7.4. Классификация административно-правовых методов государственного управления

Выбор того или иного метода государственного управления зависит от многих факторов: компетенции и полномочий органа государственного управления или должностного лица, от специфики объекта управленческого воздействия, от поставленных целей, специфики функций государственного управления и др. Все это позволяет классифицировать все методы государственного управления по различным основаниям.

Так, в большинстве учебников по административному праву выделяют такие группы методов, как: общенаучные и специальные, прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические, социально-психологические и др. Административные методы управления так же классифицируются по форме выражения, по юридическим свойствам, по способу воздействия на поведение объектов управления, по форме предписания.

По форме выражения административные методы управления подразделяются на административно-правовые и административно-организационные.

По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными (к ним относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых) и индивидуальными (содержат предписания в виде прямых распоряжений, адресованных конкретным исполнителям).

По способу воздействия на поведение управляемых субъектов административные методы подразделяются на: обязывающие к совершению определенных действий; уполномочивающие совершать определенные действия; запрещающие совершение тех или иных действий, поощряющие к социально-полезной деятельности.

По форме предписания административные методы могут быть подразделены на категорические (императивные), поручительные (например, вышестоящий орган исполнительной власти поручает выполнение нижестоящему органу функций, которые не входят в его компетенцию) и рекомендательные.

Более часто методы государственного управления подразделяют на три группы: административные, экономические, социально-психологические.

К административным методам относятся: принуждение, предписание, проверки (контроль и надзор).

К экономическим методам относятся: государственные заказы, материальные виды воздействий.

К социально-психологическим методам относятся: убеждение, согласование, оказание помощи.

Отдельные учёные в группе административных методов выделяют такие подвиды как: административно-распорядительные, административно-правовые, административно-организационные, нормативные, индивидуальные, обязывающие, уполномочивающие, поощряющие, поручительные и рекомендательные.

Некоторые из названных, наиболее часто встречаемых в правовой литературе методов, следует рассмотреть более подробно.

Административно-распорядительные методы – это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение управляемого субъекта. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательных характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т.д.).

Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако, следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.

Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов, воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами является налоговая, бюджетная, финансовая политика, материальное стимулирование, применение финансовых санкций, предоставление дотаций регионам, санация предприятий и т.д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве образования. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.

Социально-психологические методы – это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей. Это такие средства воздействия, как: агитация, пропаганда; разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ; личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами; различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.п.; нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.

С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера.

Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного управления.

Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т.д.

Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например, через такие формы государственного управления как налогообложение, кредитование и др.. Использование тех или иных методов часто зависит от формы собственности объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы собственности применяются в основном косвенные и экономические методы управления.

По способу применения методы управления делятся на убеждение, наказания, поощрения.

Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимно дополняют друг друга.

Сложность и многообразие процессов управления обуславливает существование множества методов управления. Методы не исключают, а дополняют друг друга, т.к. каждый метод управления характеризуется способом реализации целей управления. Правильное понимание взаимосвязи методов управления, их классификация важны для познания сущности и условий эффективного их использования.

Существует два всеобщих способа социального, в том числе и государственного управления, - это методы убеждения и методы принуждения, которые являются универсальными средствами воздействия на сознание и волю людей. Убеждение и принуждение - это части единого целого, т. е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

Убеждение и принуждение отличаются по характеру воздействия на волю подчиненных. Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных, поощрительных мер для формирования воли властвующего или ее преобразования в волю подвластных. Оно направляется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю законодателя. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий.

Убеждение - это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, побуждение интереса, возбуждение желания, стимулирование действий.

Принуждение можно понимать как подавление чужой воли и внешнее воздействие на его поведение. За невыполнение управляемым субъектов своих обязанностей в сфере государственного управления, управляющий субъект вправе, в соответствии со своими государственно-властными полномочиями воздействовать на моральные, материальные, правовые интересы, а так же на физическую свободу управляемого субъекта, чтобы, добиться его подчинения своей воле основанной на законе.

Разновидностью убеждения в государственном управлении является метод стимулирования должного поведения участников управленческих отношений. Особая роль в стимулировании принадлежит поощрению.

Поощрение - это публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета лицу в связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или общественного долга. Поощрение предназначено для стимулирования активной деятельности субъектов управленческих отношений, формирования законопослушного поведения, укрепления дисциплины в государственном управлении. Основаниями для поощрения являются указанные в нормах права действия, поведение, которые стимулируются государством в целях достижения конкретных успехов в экономической, социально-культурной и иных сферах жизнедеятельности. Поощрение способствует развитию успехов не только тех, к кому оно применено, но и имеет большое стимулирующее значение для других граждан, побуждает их к добросовестному отношению к обязанностям, общественному долгу, способствует развитию сознательности граждан. Содержание поощрения составляют меры морального, материального и морально-материального характера. В Российской Федерации установлена система поощрений, которую составляют: государственные награды; государственные и иные премии; почетные знаки и другие виды поощрений, предусмотренные положением о государственных наградах Российской Федерации, законодательством о труде, государственной и муниципальной службе.

В управленческой деятельности убеждение и принуждение выражаются в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных видов методов управления. Вопрос о квалификации этих методов в юридической литературе решается неоднозначно. Выделяются административные, экономические, социально-психологические, а также комплексные методы управления. Указываются общие методы управления, относящиеся ко всей системе управления, и локальные, свойственные отдельным ее частям. Существуют и иные виды классификации.

Наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия на объект управления - прямой или косвенный. Методы прямого воздействия принято именовать административными методами. Они характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Субъект управления принимает решение (приказ), исполнение которого носит обязательный характер. Невыполнение решения влечет для объекта отрицательные последствия (ответственность). Эти методы необходимы для нормального осуществления процесса управления. Методами косвенного управляющего воздействия являются экономические методы управления. С их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы. Управляемый становится в такие условия, в которых он сам заинтересован действовать должным образом не по прямому предписанию субъекта управления, а в силу того, что такое поведение стимулируется соответствующими средствами.

В государственном управлении также широко используются и методы морального, психологического воздействия на человека. Эти методы называются социально-психологическими и выделяются в качестве самостоятельной группы. Административные, экономические и социально-психологические методы управления, характеризуя способы воздействия субъекта управления на объект управления, взаимосвязаны и взаимозависимы. Каждый из этих методов может иметь волевое предписание, экономическое содержание и оказывать социально-психологическое влияние. В управленческой практике методы не применяются изолировано друг от друга. В различных управленческих ситуациях, отраслях и сферах управления хозяйством может преобладать использование тех или иных методов (например, в сфере управления хозяйством предпочтение отдается экономическим методам, в социально-культурной сфере - социально-психологическим, в обеспечении правопорядка – административно-правовым).

В государственном управлении важное значение имеют административные методы, так как в силу самой природы государственного управления эти методы необходимы для обеспечения нормального процесса управления.

К числу административных методов управления относятся способы и средства правового принуждения, которые гарантируют, а при необходимости и обеспечивают соблюдение и исполнение правил поведения, содержащихся в административно-правовых и иных нормах права. В данном случае речь идет об административном принуждении, которое является разновидностью государственного правового принуждения.

Административное принуждение используется в целях предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, привлечения правонарушителей к административной ответственности, наказания виновных, обеспечения общественной безопасности и превентивного воздействия на всех управляемых субъектов. Оно регулируется нормами административного права. Административное принуждение уполномочены применять различные органы исполнительной власти и их должностные лица. Данное принуждение применяется к тем, кто не находится в непосредственном служебном подчинении у субъекта применения административного принуждения. Оно может применяться к физическим, должностным и юридическим лицам. Административное принуждение как метод управления состоит в психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей. Психическое принуждение воздействует на волю, разум, эмоции, т.е. на психику личности, формирует ее волю, склоняет к требуемому общественному поведению путем угрозы применения насилия или каких-либо других мер воздействия, могущих повлечь невыгодные последствия для личности (например, сотрудник милиции призывает гражданина на допускать противоправного поведения).

Материальное принуждение воздействует на поведение личности, на должностных и юридических лиц через принадлежащие им денежные средства или имущество (например, взыскание с правонарушителя денежной суммы – штрафа, или конфискация…).

К физическому принуждению относятся такие меры, которые непосредственно воздействуют на личность, ограничивая ее свободу действий, пресекая противоправное поведение (например, задержание лица за совершение административного правонарушения, административный арест, выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства из РФ).

Меры административного принуждения могут применяться как в отношении правонарушителей, так и к лицам, не совершившим правонарушений (в целях предупреждения правонарушений, наступления общественно опасных последствий при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях), а так же для устранения последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф.

В этих целях законодательством Российской Федерации установлены четыре группы мер административного принуждения:

1. меры административного предупреждения;

2. меры административного пресечения

3. меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

4. меры административного наказания (взыскания).

На всех названных мерах административного принуждения мы более подробно остановимся несколько позже.

Важное место среди административно-правовых методов в системе государственного управления отведено методам экономического стимулирования (экономическим методам). Их роль связана с повышением эффективности производства на уровне предприятия, объединения, ориентированного на развитие экономики государства. В 2013-2015 годах особое внимание руководством страны уделяется развитию мелкого и среднего предпринимательства ориентированного на замещение импортной сельскохозяйственной продукции, а так же развитию промышленных предприятий по выпуску продукции отечественного производства. В этих целях для стимулирования указанных направлений развития государством установлены методы комплексного стимулирования организаций и предприятий, занимающихся производственной деятельностью. Например, снижение кредитных банковских ставок, либо адресных ставок Центробанка для отдельных предпринимателей, льготное налогообложение, предоставление субсидий и др.

В системе государственного управления применяются так же социально-психологические методы управления направленные на создание благоприятного морально-психологического климата, как в самих органах управления, так и в социальной среде общества, что позволяет успешно решать многие социально-экономические, политические и культурные задачи государства. Социально-психологические методы управления способствуют установлению доверия и взаимопонимания между управляющими и управляемыми субъектами. Социально-психологические методы можно разделить на два самостоятельных подвида: социальные методы управления и психологические методы управления.

К социальным методам управления можно отнести, например: организацию проведения с молодежью и другими слоями населения различных массовых мероприятий, направленных на формирование нравственности, патриотизма, чувства любви к своему отечеству (спортивных соревнований, слетов, митингов и др.).

К психологическим методам государственного управления можно отнести, например, информационное воспитательное воздействие на сознание и поведение людей через СМИ, убеждение населения в полезности определенного образа поведения, разъяснение последствий тех или иных противоправных действий, форм совершаемого мошенничества и т.п..

Все методы государственного управления имеют определенную взаимосвязь, а многие из них взаимообусловлены. Наиболее эффективно действуют на систему общественных отношений, сознание и поведение людей, методы управления, применяемые комплексно (поощрение за социально полезные действия и наказание за социально вредное поведение).