Глава 16. Государственное управление в административно-политической сфере

16.1. Государственное управление в сфере обороны страны

Государственное управление в административно-политической сфере представляет собою деятельность исполнительных органов государственной власти в области обороны, государственной безопас­ности, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, гражданской обороны и ликвидации вредных последствий чрезвычайных ситуаций. Управленческая деятельность органов исполнительной власти в указанных сферах относится к исключительной компетенции Российской Фе­дерации и осуществляется исключитель­но федеральными органами, находящимися в прямом подчинении Президента РФ, полномочия Правительства РФ ограничиваются в отношении этих органов координирующей ролью.

Несмотря на то, что органы исполнительной власти, осуществляющие административно-политическую деятельность, подчинены непосредственно Президенту РФ, отдельные их полномочия отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. В области совместного ведения РФ и ее субъектов находятся вопросы, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, с защитой прав националь­ных меньшинств, обеспечением правопорядка, общественной безопас­ности, координацией международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ и др..

Государственное управление в области обороны связано с реализацией организационных мероприятий, направленных на защиту государства от внешних посягательств на территориальную целостность и суверенитет государства, использование воору­женных сил в случае агрессии против России (или выполнения обяза­тельств по взаимной обороне от агрессии), выполнение задач, выте­кающих из Устава ООН.

Основную роль в обеспечении обороны государства и проведении различных организационных военных мероприятий играют Вооруженные Силы России (Ракетные войска стратегического назначения, Военно-воздушные силы, Военно-морской флот, Сухопутные войска). К выполнению задач обороны привлекаются также все силовые структуры государства: Пограничные войска, внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, Железнодорожные войска, войска Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычай­ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС), а также инженерно-технические и дорожно-строительные во­инские формирования при других федеральных органах исполнитель­ной власти. В условиях угрозы военных действий, для осуществления оборонных мероприятий так же привлекаются и другие структуры (органы внутренних дел, медицинские учреждения, специальные учебные заведения и др.).

Наиболее широкими полномочиями в области реализации оборонных мероприятий наделен Пре­зидент РФ, являющийся по должности Верховным Главнокомандую­щим. Его полномочия как Верховного Главнокомандующего определены Федеральным законом «Об обороне» (статьи 4 и 13).

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 80) Президент Российской Федерации является главой государства. В силу занимаемой должности и  возлагаемых на него задач Президент РФ выступает гарантом безопасности Российской Федерации. Только перед Президентом РФ ставится задача сохранять устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность, что создает условия для осуществления своих полномочий в нормальном конституционном режиме всем иным органам государственной власти и должностным лицам. При вступлении в должность в приносимой присяге Президент Российской Федерации клянется «…защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства…». В мирное время Президент Российской Федерации как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами осуществляет общее политическое руководство Вооруженными Силами. Он утверждает Концепцию национальной безопасности, военную доктрину России, концепцию и планы строительства Вооруженных Сил, мобилизационные планы и другие акты в сфере военного строительства. Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами в пределах своих полномочий издает приказы и директивы, обязательные для исполнения Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами. Президент ежегодно издает указы о призыве на военную службу (с указанием числа призывников), об увольнении в запас военнослужащих определенных возрастов, а также выслуживших установленный законом срок военной службы, утверждает план гражданской обороны, подписывает международные договоры о совместной обороне и военном сотрудничестве. Им утверждаются структура и состав Вооруженных Сил, общевойсковые уставы, Положения о Министерстве обороны, Генеральном штабе Вооруженных Сил, положения о других войсках и воинских формированиях.  В военное время военно-политическое руководство государством осуществляет Государственный комитет обороны (ГКО), возглавляемый Президентом Российской Федерации. Военно-стратегическое руководство Вооруженными Силами и другими войсками осуществляет Ставка Верховного главного командования (ВГК), возглавляемая Президентом Российской Федерации — Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Основным рабочим органом Ставки является Генеральный штаб Вооруженных Сил. Решение о передаче всех полномочий государственной власти ГКО, а по военно-стратегическому руководству Вооруженными Силами и другими войсками Российской Федерации — Ставке ВГК принимает Президент Российской Федерации с объявлением войны в случае агрессии против России или непосредственной угрозы крупномасштабного нападения с незамедлительным сообщением об этом Федеральному собранию Российской Федерации.

Организация обороны государства представляет собой разнообразную деятельность Президента страны, различных ветвей власти, Совета Безопасности Российской Федерации, органов Вооруженных Сил и других войск и воинских формирований. Она включает прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы; разработку основных направлений военной политики и положений военной доктрины Российской Федерации; правовое регулирование в области обороны. Важным элементом организации обороны страны являются строительство, подготовка и поддержание в необходимой готовности  Вооруженных Сил, совершенствование систем управления, отработка вопросов перевода деятельности государства с мирного на военное время. В мирное время под контролем Президента России осуществляется планирование и осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне, проводится оперативное оборудование территории государства в целях обороны. В целях укрепления обороны государства развиваются отрасли науки, координируются действия органов государственной власти. Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в целях коллективной безопасности и совместной обороны. Конституционным правом на Президента возлагается утверждение военной доктрины, как составной части концепции национальной безопасности. В военной доктрине Президент объявляет официально принятые в государстве взгляды на войну и ее предотвращение, подготовку Вооруженных Сил к отражению агрессии.

Существует два уровня органов управления обороной страны: совещательные — вырабатывают решения в области обороны страны на основе предложений подготовленных органами государственной власти Российской Федерации. В военное время они становятся высшими органами руководства Вооруженными Силами. К ним относятся : в мирное время — Совет Безопасности Российской Федерации и межведомственные комиссии в области обороны страны и военного строительства при Президенте  и Правительстве Российской Федерации; в военное время — на базе совещательных органов управления обороной страны создается Ставка Верховного главного командования (ВГК).

Оперативные — вырабатывают предложения для принятия решений руководством государства по вопросам обороны страны и организуют выполнение этих и других решений (после их принятия) и осуществляют оперативное управление вооруженными формированиями страны. К ним относятся Генеральный штаб и штабы (органы оперативного управления  федеральных органов исполнительной власти имеющие в своем составе  вооруженные формирования. Генеральный штаб является основным рабочим органом управления, координирующим выработку  предложений в области обороны страны. В военное время Генеральный штаб становится рабочим органом Ставки ВГК. Генеральный штаб совместно с федеральными органами исполнительной власти разрабатывает предложения,  которые рассматриваются  совещательными органами управления обороной страны и ложатся в основу принимаемых  Президентом Российской Федерации (Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами) решений.

Руководствуясь жизненно важными интересами России и в соответствии с международными и национальными правовыми нормами Президент Российской Федерации может санкционировать установленным порядком (см. Конституцию Российской Федерации) применение Вооруженных Сил и других войск в целях:

- пресечения любого противоправного вооруженного насилия, направленного против государственного суверенитета и конституционного строя, территориальной целостности страны, прав, свобод и законных интересов граждан России, общества и государства, объектов Российской Федерации на территории страны и за ее пределами, в том числе в Мировом океане и космическом пространстве;

- обеспечения свободы деятельности в Мировом океане и космическом пространстве, доступа к важным для России международным экономическим зонам и коммуникациям в соответствии с нормами международного права;

- выполнения союзнических обязательств в рамках совместной обороны от внешней агрессии в соответствии с заключенными международными договорами;

- поддержания и восстановления мира и стабильности в важных для России регионах по решению Совета Безопасности ООН или других структур коллективной безопасности, членом которых является Россия.

Согласно Конституции Российской Федерации Президент назначает и освобождает от должности Министра обороны, а также высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (командующие видами и родами войск, командующие военных округов и др.). Президент Российской Федерации присваивает высшие воинские звания, а также производит награждение государственными наградами России.

Согласно  статьи 83  Конституции  Российской Федерации Президент    Российской   Федерации    формирует    и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации. Этот конституционный орган осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведение единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Под руководством Президента Российской Федерации Советом Безопасности определяются жизненно важные интересы государства, внутренние и внешние угрозы объектам безопасности, разрабатывается стратегия обеспечения безопасности России. Для принятия Президентом государства решений по вопросам внутренней и внешней политики, предотвращения чрезвычайных ситуаций, о введении и отмене чрезвычайного положения, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти Совет Безопасности готовит ему обоснованные предложения.

Совет Безопасности рассматривает на своих заседаниях стратегические проблемы внутренней, внешней и военной политики Российской Федерации, вопросы обеспечения безопасности в экономической, общественной, оборонной, пограничной, информационной, экологической и иных сферах. В поле своего зрения он держит вопросы охраны здоровья населения, прогнозирования и предотвращения межнациональных и социальных конфликтов и преодоления их последствий, обеспечения общественного согласия, законности и правопорядка. Совет Безопасности готовит рекомендации Президенту по осуществлению стратегии и текущей политики обеспечения национальной безопасности, координирует деятельность системы обеспечения национальной безопасности в вопросах военно-технического сотрудничества и информационной безопасности и осуществляет контроль по реализации намеченных мероприятий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Постоянные члены и члены Совета Безопасности назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Секретаря Совета Безопасности. Президент Российской Федерации как Председатель Совета Безопасности определяет повестку дня, порядок рассматриваемых вопросов и руководит работой Совета Безопасности. Заместителем Председателя Совета Безопасности является Председатель Правительства Российской Федерации. Заседания Совета Безопасности проводятся на регулярной основе, но не реже одного раза в месяц. Присутствие на заседаниях постоянных членов и членов Совета Безопасности является обязательным. Постоянными членами Совета Безопасности, как показывает практика его работы, являются федеральные министры иностранных дел, внутренних дел, руководители федеральной службы безопасности и федеральной службы внешней разведки и некоторые другие высшие должностные лица. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются указами Президента Российской Федерации. Секретарь Совета Безопасности проводит рабочие совещания с членами Совета Безопасности. Он руководит деятельностью аппарата Совета Безопасности, которое является самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации. В состав аппарата, кроме Секретаря Совета Безопасности входят его заместители, руководитель аппарата, семь управлений (внутренней государственной и общественной безопасности; международных отношений; экономических проблем безопасности; оборонно-промышленной безопасности; военного строительства; военной инспекции; информационных проблем безопасности) и секретариат Совета Безопасности. Непосредственное управление Во­оруженными Силами осуществляют Министерство обороны, Гене­ральный штаб, командующие военными округами, другие воена­чальники.

Центральное место в сфере обороны страны отведено Министерству обороны РФ, действующему на основании Положения, и Указа Президента от 16 августа 2004 г. № 1082 (редакция от 20.01.2015) «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации». Министерство оборона РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию в области обороны, а также иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции в этой области.

Руководство деятельностью Министерства обороны осуществляет Президент РФ.

В структуру Министерства обороны входят службы, центральные органы военного управления и иные подразделения.

Состав центрального аппарата Министерства обороны РФ включает управления Минобороны и Генерального штаба, главные командования и главные штабы видов Вооруженных Сил, а также командование и штабы родов Вооруженных Сил.

Минобороны является органом управления Вооруженными Силами РФ.

Минобороны России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и Федерального агентства специального строительства. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через органы управления военных округов, иные органы военного управления, территориальные органы (военные комиссариаты).

Минобороны России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Основными задачами Минобороны России являются:

1) выработка и проведение государственной политики в области обороны;

2) нормативное правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил, координация и контроль подведомственных Минобороны федеральных органов исполнительной власти;

3) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам обороны, координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координация строительства войск и воинских формирований;

4) организация применения Вооруженных Сил в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами России;

5) поддержание в необходимой готовности и осуществление мероприятий по строительству Вооруженных Сил;

6) обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

7) выработка и реализация государственной политики в области международного военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

Министерство обороны РФ в своей деятельности руковод­ствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента, в том числе издаваемыми им как Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации и Положением о министерстве.

Положением о Министерстве обороны РФ определены его полномочия и права, организация деятельности, компетенция министра по решению поставленных задач. В частности, министр обороны РФ: осуществляет управление Вооруженными Силами через Минобороны России; представляет Президенту РФ, а по вопросам, относящимся к компетенции Правительства РФ, – в Правительство предложения по выработке и реализации государственной политики в области обороны; представляет Президенту на утверждение концепцию и планы строительства и мобилизации, применения Вооруженных Сил, планы оперативного оборудования территории страны в целях обороны, дислокации Вооруженных Сил, размещения военных объектов, предложения по структуре, составу Вооруженных Сил от соединения и выше, штатной численности военнослужащих Вооруженных Сил, проекты общевоинских уставов, положений о Боевом знамени воинской части, Военно-морском флаге РФ, порядке прохождения военной службы, военном округе, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности.

Министр издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные правовые акты, в необходимых случаях – совместно с федеральными органами исполнительной власти – дает указания, организует и проверяет их исполнение; отменяет правовые акты органов военного управления и должностных лиц Вооруженных Сил, противоречащие законам, актам Президента, Правительства РФ и Минобороны; издает по вопросам обороны и другим вопросам, отнесенным к его компетенции, нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами; организует инспектирование (проверку) состояния Вооруженных Сил, в том числе боевой и мобилизационной готовности, ядерной и радиационной безопасности; руководит работой с кадрами в Вооруженных Силах. Он организует проведение мероприятий, связанных с поддержанием боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил; перевод Вооруженных Сил на организацию и состав военного времени, стратегическое и мобилизационное развертывание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов; осуществляет координацию деятельности по проведению в стране мероприятий по воинскому учету, подготовке граждан РФ к военной службе и их призыву на военную службу и военные сборы.

Важным правовым актом государственного управления Министерства Обороны РФ является Приказ Министра обороны РФ от 15.01.2015 № 10 "Об утверждении Инструкции о порядке организации в Вооруженных Силах Российской Федерации работы по представлению интересов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций Вооруженных Сил Российской Федерации в судах". Указанный приказ является гарантией защиты военнослужащих от противоправных действий и произвола со стороны начальствующего состава Вооруженных сил.

В составе Министерства обороны функционируют различные управления и отделы, в том числе орга­ны управления видами Вооруженных Сил. Их возглавляют главно­командующие видами войск (военно-воздушными, военно-морскими и др.). Главнокомандующим подчинены главные штабы видов войск и другие службы.

Генеральный штаб — основной орган оперативного управления Вооруженными Силами. Он разрабатывает предложения по строи­тельству Вооруженных Сил, мобилизационный план, программу обо­рудования территории РФ в целях обороны, осуществляет перспек­тивное и текущее планирование, разведывательную деятельность в целях обороны и государственной безопасности РФ.

Связующим звеном между Министерством обороны и войсками являются органы управления военных округов и флотов.

Военный округ является основной военно-административ­ной единицей Российской Федерации, общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным объединением Вооруженных Сил РФ и предназначен для осуществления мер по подготовке к вооруженной защите и для вооруженной защиты России, целостности и неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности. В состав военного округа входят органы военного управления, объединения, соединения, воинские части, военные организации и военные комиссариаты, находящиеся на его территории.

Границы военного округа как военно-административной единицы и их число устанавливаются Президентом РФ. Управление военным округом осуществляет командующий войсками военного округа, который назначается и освобождается от должности Президентом РФ по представлению министра обороны. Командующий войсками военного округа подчиняется министру обороны. Командующий войсками военного округа является прямым начальником всего личного состава военного округа и несет ответственность за выполнение всех задач, поставленных перед округом.

Командующий войсками военного округа возглавляет управление военного округа (оперативно-стратегическое командование). Управление военного округа организует и обеспечивает решение возложенных на округ задач во взаимодействии с главными командованиями видов и командованиями родов войск Вооруженных Сил, главными и центральными управлениями Министерства обороны и Тылом Вооруженных Сил РФ.

Флоты (Балтийский, Северный, Тихоокеанский, Черноморский) являются оперативными объединениями сил Военно-Мор­ского Флота. Во главе флота стоит командующий флотом, которому подчинены штаб флота, соответствующие управления и службы, через которые осуществляется оперативное управление силами флота.

Органы строевого военного управления командования объединениями (армией), соединениями (корпусом, дивизией) и воинскими частями (например, полком). Командующие армиями, командиры корпусов, дивизий управляют подчиненными войсками через соответствующие штабы, управления, отделы и службы.

Структура управления отдельной воинской частью (полком) и основные обязанности должностных лиц полка определены Уставом внутренней службы Вооруженных Сил РФ.

На местах существуют военные комиссариаты — Военные комиссариаты – это территориальные органы военного управления Министерства обороны в субъектах Федерации, а также в районах и городах, входящие в состав военных округов, на территории которых они находятся.

Военный комиссар согласно должности имеет права заместителя главы соответствующего органа исполнительной власти или исполнительного органа местного самоуправления по вопросам обороны. Положение о военных комиссариатах устанавливает основные задачи этих органов военного управления, права и обязанности военных комиссаров. Так, важными задачами военных комиссариатов являются организация и проведение мероприятий по первоначальной постановке граждан на воинский учет, организация совместно с главой органа местного самоуправления призыва граждан на военную службу и отбор кандидатов для поступления на военную службу по контракту.

Военные комиссариаты являются органами административной юрисдикции, а военные комиссары уполномочены от имени Министерства обороны РФ рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания на основании и в порядке, предусмотренном Кодексом РФ об административных правонарушениях.

В крупных воинских объединениях (армиях, видах войск), в воен­ных округах (флотах) при командующих созданы постоянно дейст­вующие совещательные органы — военные советы.

В целях поддержания порядка, воинской дисциплины и обеспечения необходимых условий для повседневной жизни и подготовки войск, а также в целях организации гарнизонной и караульной служб приказом командующего военным округом (флотом) назначается начальник гарнизона (старший морской начальник), а также военный комендант гарнизона, другие должностные лица. Военный комендант отвечает за поддержание воинской дисциплины военнослужащими на улицах и в других общественных местах, правильное и бдительное несение службы гарнизонными караулами, патрулями и контрольными постами ВАИ. Начальник гарнизона (старший морской начальник). Комендант гарнизона. Гарнизоном признается постоянное или временное расположение воинских частей в населенном пункте или вне его.

В России в соответствии с Конституцией существует всеобщая воинская обязанность. В настоящее время призванные граждане служат 24 месяца, а имеющие высшее образование — 12 месяцев. В запасе в зависимости от звания состоят до достижения возраста 50—65 лет. В добровольном порядке по контракту на военную службу сроком на три года, пять и десять лет могут поступать как мужчины, так и женщины в возрасте от 18 до 40 лет (первый кон­тракт). Число контрактников в армии возрастает.

Военная служба может быть заменена так называемой граждан­ской альтернативной службой, если несение военной службы проти­воречит убеждениям гражданина или вероисповеданию, а также в других установленных законом случаях (закон об альтернативной службе принят в 2002 г.).

С вопросами обороны страны тесно связано обеспечение госу­дарственной безопасности (употребляется в этом же значении, осо­бенно в зарубежных странах, термин «национальная безопасность»). Это понятие имеет широкое значение. Под государственной (нацио­нальной) безопасностью подразумевается защищенность жизненных интересов личности, в том числе прав и свобод, общества (его ма­териальных и духовных ценностей), государства (суверенитета, тер­риториальной целостности и др.). Задача государственной безопас­ности — обеспечение безопасности от внутренних и внешних угроз политического, военного, техногенного, экологического, информаци­онного и иного характера (например, продовольственная безопас­ность).

Повседневной работой по обеспечению государственной безопас­ности занимаются Федеральная служба безопасности, Служба внеш­ней разведки, Федеральная служба охраны и др.

ФСБ обеспечивает интересы и безопасность государства на Госу­дарственной границе РФ и в пограничном пространстве. Существуют пограничные округа, пограничные группы, оперативные группы. На Государственной границе РФ и в пограничной полосе установлен осо­бый режим, предусматривающий порядок содержания границы, пере­мещение лиц и товаров через нее, разрешение пограничных конфликтов, правила въезда в пограничную зону и пребывания в ней, ведение хозяйственной деятельности, проведения массовых общественно-по­литических и культурных мероприятий в пограничной зоне. Все эти действия подвергаются установленным ограничениям.

Военнослужащие, участвующие в охране Государственной грани­цы РФ, наделены особыми полномочиями. Они вправе проверять до­кументы любых лиц и транспортных средств вблизи границы, прово­дить досмотр транспортных средств и грузов, при подозрениях осу­ществлять задержание и досмотр лиц, останавливать невоенные суда и доставлять их в ближайший российский порт. Пограничные наряды могут осуществлять административное задержание лиц, совершивших нарушения установленного порядка, вправе ограничивать и запре­щать передвижение, применять оружие и специальные средства в слу­чаях, определенных законом.

Пограничный контроль в отношении людей в пунктах пропуска через границу осуществляют войсковые подразделения ФСБ; тамо­женный контроль, связанный с перемещением товаров, ценностей, от­дельных предметов, производят таможенные посты (они вправе про­водить личный досмотр физических лиц), свои миграционные посты в пунктах пропуска через Государственную границу РФ создает Ми­нистерство внутренних дел РФ. В контроле за соблюдением погра­ничного режима участвует санитарная служба Министерства здраво­охранения (предупреждение заноса определенных болезней из-за гра­ницы).