10. Физические лица как субъекты административного права и административно-правовых отношений

Административно-правовой статус Российских граждан

Одним из основных вопросов административного права является обеспечение прав и свобод гражданин Российской Федерации.

Гражданин является приоритетным субъектом административного права. Административное право должно не только предоставлять определенные права и закреплять обязанности граждан в сфере государственного управления, но и защищать эти права и свободы, устанавливать административно-правовые гарантии их реализации и исполнения установленных государством обязанностей граждан. Посредством административных правоустановлений для своих граждан, государство обеспечивает свои национальные интересы.

В главе 2 Конституции Российской Федерации (ст. 17-64) закреплены Основы правового статуса человека и гражданина – «Права и свободы человека и гражданина», а также обязанности граждан по отношению к своему государству. В статье 2 Конституции РФ сформулирован принцип: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Правовой статус личности в РФ соответствует общепризнанным нормам и принципам международного права. Провозглашенные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Международно-правовые акты о правах человека и конституции государств, призваны не только декларировать права и свободы человека, но, прежде всего, определяют обязанности государства по их обеспечению. Государство обеспечивает реализацию и охрану прав и свобод граждан через деятельность государственных органов, и, прежде всего, через органы исполнительной власти.

К числу основных прав граждан относятся право на жизнь, равенство перед законом и судом, право на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища и частной жизни, право свободного передвижения по территории и выбора места жительства, свобода совести и свобода вероисповедания, свобода мысли и слова. Граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. К социальным правам относятся гарантии социального обеспечения в соответствии с законом, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на труд и образование, право на выплату пенсий по старости, инвалидности и др.

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ равными правами и несут установленные российским законодательством и международными актами обязанности наравне с гражданами РФ. Некоторые правовые ограничения, как например, право участвовать в выборах, в референдуме, в поступлении на государственную службу и т.п. предусмотрены федеральными законами или международными договорами РФ. Вместе с тем, следует знать, что права и свободы граждан, в том числе в сфере государственного управления, по своей природе, значимости, по формам и способам их реализации и т.п., могут существенным образом отличаться. В соответствии с этим выделяются различные группы прав и свобод граждан. Основные (естественные) права и свободы, в число которых входят - право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, собственность, труд, отдых, социальное обеспечение и др., реализуются через нормы различных правовых отраслей. Например, право на свободу обеспечивается нормами административного, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и других отраслей права. Некоторые права и свободы обеспечиваются гарантиями международного права, как например, право на свободу совести и религиозного вероисповедания, установленные статьей 18 Всеобщей декларации прав человека. Следующая группа прав и свобод отличается тем, что они используются в качестве элемента правового механизма реализации основных прав и свобод. К ним относится, например, восстановление в правах в случаях их нарушения, посредством административной, или судебной защиты, установленных правовыми нормами , ГПК РФ, АПК РФ. Особую группу составляют специальные права, приобретаемые гражданином персонально в установленном законом порядке. В их числе: право на управление транспортными средствами, занятие некоторыми видами профессиональной деятельности, право на охоту, право на ношение специальных средств индивидуальной защиты (травматическое оружие), требующих специальной подготовки, знаний, или квалификации (например, врачебная деятельность).

Нормы административного права о статусе человека и гражданина содержатся в правовых актах, которые подразделяются на две группы. Первую группу составляют комплексные правовые акты, содержащие лишь часть норм, имеющих отношение к статусу человека и гражданина. К ним относятся, например, акты о земле, о собственности и другие. Вторую группу составляют специальные правовые акты, носящие регламентационный характер, как например, Закон РФ от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В РФ правовое положение всех лиц, находящихся на ее территории граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, регулируется Конституцией РФ и другими законодательными актами РФ и ее субъектов. К числу основополагающих норм относятся положения, сформулированные в таких актах и законах, как: Всеобщая Декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, Декларация прав и свобод человека и гражданина, закон РФ от 28 ноября 1991 года № 1920-1, с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ "О гражданстве РФ".

Административно-правовой статус граждан РФ, установленный различными законами РФ, закрепляет за субъектами права и обязанности и правовые гарантии их реализации в области государственного управления. Понятие административно-правового статуса гражданина РФ предполагает, прежде всего, раскрытие его содержания. Оно охватывает две основные составляющие: 1) комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права; 2) гарантии реализации этих прав и обязанностей.

Административно-правовой статус гражданина (человека) обусловлен его отношением к государству, его возможностями и притязаниями в экономической, социальной, политической и культурной сферах. Права человека имеют естественный и неотчуждаемый характер. Чем полнее реализуются права человека в государстве, тем больше оснований считать такое государство социально справедливым.

В теории права различают две самостоятельные группы прав, определяющих правовой статус человека, абсолютные и относительные права. Абсолютными, являются неотчуждаемые личные права человека, возникающие у него с момента рождения, как например: право на жизнь, право не подвергаться любым формам насилия и иным действиям, унижающим человеческое достоинство, причиняющим ему физические и душевные страдания, право на невмешательство в личную жизнь, право на личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу совести, свободу вероисповедания, право на судебную защиту, на правосудие. Ограничение или временное приостановление этих прав в государстве не допускается, ни при каких обстоятельствах. Все остальные права человека являются относительными и могут быть ограничены или приостановлены на определенный срок в случае введения режимов чрезвычайного или военного положения.

Для обеспечения реализации прав гражданина РФ необходима система гарантий. Изначальным и универсальным гарантом прав может быть только закон. Между законом и государством как гарантами прав и обязанностей граждан существует сложная связь. Гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина зависят от ряда многих условий: от стабильности экономики, от внутренней и внешней политики, проводимой государством, от состояния правовой системы и механизм ее реализации, от состояния духовно-нравственных приоритетов и государственной идеологии.

Особую роль в обеспечении прав и свобод человека и гражданина играют органы правосудия и, прежде всего, Конституционный Суд Российской Федерации Конституция РФ на который возложены важнейшие задачи, связанные с защитой конституционного строя РФ, прав и свобод человека и гражданина.

Для защиты прав и свобод человека и гражданина Конституцией РФ предусмотрено учреждение должности Уполномоченного по правам человека. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — назначенное Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации должностное лицо, призванное рассматривать жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Данный институт впервые в российской практике введён Конституцией Российской Федерации 1993 г. (пунктом «е» ч.1 ст. 103), которая устанавливает, что Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой и действует в соответствии с федеральным конституционным законом. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчётен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Институт такого типа, существующий в разных государствах мира, обобщённо называется институтом омбудсмана, хотя официальные названия должности в разных странах различные⁵¹.

К основным функциям Уполномоченного по правам человека относятся:

• восстановление нарушенных прав,

• совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина,

• правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека,

• развитие форм и методов их защиты.

Уполномоченный осуществляет две группы функций: а) выявление нарушений прав и б) устранение выявленных нарушений.

С целью усиления гарантий соблюдения прав и свобод граждан утверждено Положение о Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Комиссия - совещательный и консультативный орган, наделенный контрольными и координационными функциями. Ее основная задача - создание условий для реализации Президентом его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина. Важной функцией Комиссии является осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России федеральными органами государственной власти, субъектами Федерации, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями и гражданами. Комиссия призвана также содействовать совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина и укреплять международное сотрудничество в этой области.

Граждане РФ обладают равными правами и свободами независимо от пола, национальности, происхождения, убеждений и т.д. Однако принцип равенства обусловлен состоянием административной правоспособности граждан РФ, связанной с возрастными и медицинскими показателями. От конкретных обстоятельств жизни и поведения самого человека зависит, в какой мере он сумеет реализовать свои потенциальные права и обязанности. Административная правоспособность отдельных граждан, групп населения или всего населения может быть в исключительных случаях ограничена в соответствии с законодательством (при совершении уголовного или административного правонарушения, введение режима чрезвычайного положения и другое).

Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или передаваема. Соотношение прав и обязанностей формируется так, чтобы обеспечить оптимальное сочетание интересов каждого гражданина с интересами других граждан и общества в целом. Необходимым условием реализации административной правоспособности является их административная дееспособность. Административная дееспособность гражданина - это признанная за ним способность своими личными действиями: а) приобретать права и обязанности административно-правового характера и б) осуществлять их.

Момент возникновения административной дееспособности не может быть установлен однозначно. В разных сферах жизни и деятельности административная дееспособность возникает в различном возрасте. В полном объеме она достигается, как правило, начиная с 18-летнего возраста. Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, а также малолетние в возрасте от 6 до 14 лет наделены частичной дееспособностью. Полностью отсутствует дееспособность у малолетних до 6 лет. Гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

Иностранными гражданами в РФ признаются лица, не являющиеся гражданами РФ и имеющее гражданство иностранного государства, подтвержденное соответствующим документом. Различают две категории иностранных граждан - граждане стран СНГ (ближнее зарубежье) и граждане остальных стран (дальнее зарубежье). Такое разделение необходимо в связи с дифференциацией прав и обязанностей у этих двух категорий иностранных граждан. Правовые нормы, предусмотренные для иностранных граждан, распространяются и на лиц без гражданства. Лицо без гражданства - лицо, не являющееся гражданином данной страны и не обладающее соответствующими доказательствами, которые могли бы установить принадлежность его к гражданству какого-либо иностранного государства.

Иностранные граждане в РФ пользуются теми же правами и свободами и несут те же обязанности, что и граждане РФ, если иное не вытекает из Конституции РФ, закона о правовом положении иностранных граждан и других актов российского законодательства. Иностранные граждане не могут нести военную службу и не могут быть приняты на работу в воинские формирования в качестве гражданского персонала (если иное не предусмотрено международным договором). Иностранные граждане в РФ не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Они не имеют права поступать на работу на режимные объекты, деятельность которых связана с обеспечением национальной безопасности РФ.

Иностранные граждане в РФ равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств. В отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод граждан РФ, могут быть установлены ответные ограничения. Использование иностранными гражданами в РФ прав и свобод не должно наносить ущерб интересам безопасности российского общества и государства, нравственности населения, а также правам и законным интересам граждан РФ и российских юридических лиц.

Пребывание иностранных граждан на территории РФ может иметь форму постоянного проживания, временного пребывания и им может быть предоставлено политическое или иное убежище, либо они могут иметь статус беженца в РФ. В каждом из этих случаев административно-правовой статус иностранцев регламентируется законодательством РФ, нормами международного права и международными договорами РФ. Постоянно проживающие иностранные граждане имеют больший объем прав в некоторых областях (трудовая деятельность, социальное обеспечение и др.), чем временно пребывающие.

Иностранные граждане подразделяются по основаниям (мотивам) въезда в РФ на следующие группы: пребывающие на работу, на учебу, беженцы, члены семьи и др.

По принципу организации въезда иностранных граждан различают такие категории мигрантов, как: а) пребывающие в соответствии с имеющейся у них визой, или разрешением на трудовую деятельность; б) незаконные иммигранты (въезжающие по поддельным документам, либо находящиеся на территории РФ на ином нелегальном положении).

Особую группу представляют лица с двойным гражданством. Они являются одновременно гражданами двух государств, что подтверждается соответствующими документами. Представители этой группы, проживающие в России, обычно являются гражданами РФ и какого либо другого государства. Двойное гражданство может возникать как по рождению, так и в результате приема лица в гражданство другого государства, если он одновременно не утрачивает прежнее гражданство. Наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. Возможность иметь двойное гражданство, установлено ст.62 Конституции РФ. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Двойное гражданство может возникать у человека в результате международных соглашений. Таким примером могут служить Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.). Договор был ратифицирован Федеральным законом от 15 декабря 1996 года № 152-ФЗ «О ратификации договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства» и вступил в силу 26 апреля 1997 года. Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашхабад, 23 декабря 1993 г.), на основании которого был принят Федеральный закон от 25 ноября 1994 года № 41-ФЗ «О ратификации соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства». Несмотря на то, что 10 апреля 2003 г. Российской Федерацией и Туркменистаном был подписан Протокол о прекращении действия Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства^[3], Соглашение продолжает действовать, так как этот протокол до сих пор не вступил в силу. 22 апреля2003 г. Президент Туркменистана С. Ниязов, не дождавшись вступления в силу Протокола о прекращении действия Соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства, подписал указ «Об урегулировании вопросов прекращения действия двойного гражданства между Туркменистаном и Российской Федерацией», согласно которому проживающие в республике граждане Туркменистана, которые в свое время, воспользовавшись Соглашением 1993 года, получили и российское гражданство, теперь в течение двух месяцев должны были выбрать, гражданами какого из двух государств они являются. Данный указ никак не повлиял на действие Международного Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном, так как находится в другом юридическом поле. Кроме того данные действия Туркменской стороны вызвали критику Государственной Думы РФ, а также неодобрение со стороны ряда правозащитных организаций. Несмотря на то, что в соответствии со статьей 2 Протокол должен был вступить в силу только после выполнения соответствующих внутригосударственных процедур, статья 8 самого Соглашения предусматривала, что оно прекращает действие в случае заявления одной из сторон о прекращении действия Соглашения за 6 месяцев до истечения очередного пятилетнего периода действия Соглашения, при этом статьей 8 не было установлено формы заявления и необходимости одобрения со стороны контрагента

Специфические проблемы возникают в связи с принятой в мае 1997 года Европейской конвенцией о гражданстве, в соответствии с которой возникает возможность множественного гражданства. При этом открывается возможность избежать налогообложения, получить большую свободу вложения капиталов, облегчаются поездки по миру и др.