2.2. Функции государственного управления

Процесс государственного управления неизменно связан с функциями государства. Управление, как деятельное проявления, и само представляет собою основную (главную) функцию государства.

В теории государства и права под функциями государства принято понимать основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение¹³. Так, под функцией, согласно толкованию философского словаря, понимается роль, которую выполняет определенный социальный институт, или процесс по отношению к целому. Функция – это так же и систематическая деятельность, обязанность кого-либо.

Категория "функция" в латинском языке обозначает "исполнение", "соответствие", "совершение", "отображение"¹⁴. В функциях государства воплощается и раскрывается его активная служебная роль как важнейшей части надстройки по отношению к своему базису, реализуется разносторонняя практическая деятельность внутри страны и на международной арене. Функции государства возникают и развиваются сообразно его историческим задачам и целям. Государство выполняет свое социальное назначение посредством осуществления соответствующих ему функций, представляющих собой устойчиво сложившиеся основные направления его деятельности

Под функцией государственного управления понимается правомочная, организующая повседневная деятельность органов государственного управления, направленная на обеспечение целей и решение задач, стоящих перед государством на определенном историческом этапе его развития.

Функции государственного управления проявляются в деятельности системы публичной власти, обеспечивающей реализацию целевых программ социального, экономического и культурного развития общества. Управление субъектов публичной власти связано с руководством общественными процессами во всех сферах и отраслях социальной жизни общества. Управление осуществляется посредством применения различных средств, методов, способов и приемов воздействия субъектов управления на общественные отношения в целях достижения рациональных результатов от объектов управления.

Классификация функций государства может быть определена по различным критериям. В зависимости от того, в какой сфере общественной жизни — внутренней или внешней — осуществляются те или иные функции государства, разрешению каких задач они служат — внутриполи­тических или внешнеполитических — они подразделяются на внут­ренние и внешние¹⁵. Внутренние функции государства — это деятельность государства, реализуемая через его специальные властные структуры (органы), направленная на удовлетворение внутренних общественных потребностей. Например: защита конституционного и общественного строя от внутренних деструктивных сил; обеспечение безопасности юридических и физических лиц от противоправных посягательств и угроз природного и техногенного характера; охрана общественного порядка; обеспечение реализации социальных прав граждан; функция развития культуры науки и образования; воспитательная функция и т.п.. К внешним функциям относится деятельность государства, связанная с укреплением основ самого государства, его суверенитета и целостности, поддержанием авторитета государства в международном сообществе: оборона страны; обеспечение мира и поддержание мирового порядка; развитие межгосударственного культурного, научного сотрудничества и т.п.

В свою очередь внутренние и внешние функции государства мы предлагаем классифицировать по характеру государственной и общественной значимости как основные и вспомогательные. К основным функциям относится такая деятельность государства, которая связана с жизненно необходимыми потребностями общественного строя, без осуществления которой просто невозможно само существование определенного типа государства. Иными словами, основные функции — это наиболее общие, важнейшие направ­ления деятельности государства, ориентированные на решение коренных стратегических задач и осуществление целей, стоящих перед ним в определенный исторический период.

Основным функциям государства присущ ряд общих черт.

-во-первых, в них наиболее ярко проявляется классовая и общечеловеческая сущность государства, его социальное назначение и обязательства по отношению к его населению;

-во-вторых, в отличие от многочисленных государственных функций, осуществляемых, как правило, специально предназначенными для этого органами (например, здравоохранение, социальное обеспечение, высшее образование, финансовая деятельность, дипломатия, внешняя торговля и т. д.), основные функции относятся к государственно-властной деятельности и выполняются, хотя и в разной мере, всеми или многими звеньями государственного аппарата;

в-третьих, с точки зрения своего содержания и структуры основные функции носят комплексный, собирательный характер, т.е. включают в себя ряд вспомогательных функций и требуют системного анализа. Они воплощают сосредоточение усилий государства на каких-либо решающих, генеральных направлениях его внутренней или внешней деятельности. Объектом воздействия основных функций государства является широкий круг обладающих известным сходством общественных отношений в какой-то важной для государства сфере (например: проведение внешней политики государства, поддержание конституционного строя государства и т.п.). Сообразно с этим, основные функции государства следует группировать по наиболее важным направлениям государственного воздействия.

Таким образом, под основной функцией государства следует понимать законодательно закрепленный вид государственной деятельности, в котором наиболее полно реализуются основные обязательства государства перед населением и мировым сообществом, проявляется сущность и назначение государства конкретного типа, и разрешаются главные стратегические цели государства. Таких функций у государства значительно меньше, чем функций вспомогательных, в их числе такие функции как: обеспечения внутренней и внешней безопасности; социально-экономического развития общества; развития и укрепления международных отношений; военно-технического сотрудничества России; обеспечения социальной защиты населения, законотворческая функция; управления делами государства – организационно-координационная, распорядительная функция. Характерной особенностью для таких функций является их устойчивое историческое постоянство. Иначе говоря, основные функции представляют собою устойчивую связь с государством. Другие же функции государства, условно можно назвать вспомогательными, эти функции входят в круг постоянных обязанностей конкретных государственных органов, государственных служащих и должностных лиц, (например: обеспечение общественной безопасности, охрана общественного порядка, лицензионная деятельность, паспортизация населения, прокурорский надзор, судебная деятельность и т.п.). Таких функций у государства значительно больше, чем основных, они носят хотя и второстепенный, но необходимый для жизнедеятельности государства характер, в целом их можно называть вспомогательными, т.к. они осуществляются в целях обеспечения основных функций государства.

Вспомогательные функции государства представляют собою опосредованную деятельность государственных органов, направленную на обеспечение реализации основных функций государства и удовлетворение развивающихся общественных потребностей. Число таких функций, при определенных жизненных условиях может расти (появляться новые виды) или наоборот упраздняться вместе с осуществляющими их субъектами.

Основные функции, включая государственную функцию управления, возникают и совершенствуются одновременно с возникновением государства и прекращают свое существование с прекращением его существования. Особого внимания, на наш взгляд, требует государственная функция управления, как основная функция государства, возникшая и развивающаяся одновременно с возникновением самого государства, которой практически отводится недостаточное внимание в научной и учебной литературе по административному праву и теории государства и права. Данная функция представляет собою оперативную, организационно-координационную, регулятивную деятельность аппарата государственной власти, осуществляемую при помощи широких слоев общественности, направленную на урегулирование многообразных общественных отношений, происходящих в различных сферах государственной жизни.

Г.В. Атаманчук, определяя сущность государственного управления как направляющее, организующее и регулирующее воздействие на общественные отношения, подчеркивает возрастающее значение таких функций, как согласование, координация и интеграция на общей правовой и организационной основе¹⁶. Отмеченные функции, на наш взгляд, имеют второстепенное, вспомогательное значение. Применительно к понятию «государственное управление», для нас представляют определенный интерес как основные, так и вспомогательные функции государства.

Функциями государственного управления признаются три группы: общие, обеспечивающие и специальные. В свою очередь, к общим функциям относятся: организация, координация, планирование, прогнозирование, информация, регулирование и контроль. К обеспечивающим функциям государственного управления следует, прежде всего, отнести те из них, которые не прямо, а опосредованно способствуют достижению целей и решению задач, преследуемых и ставящихся перед ним (материально-техническое снабжение; доставка и распределение ресурсов; множительные, редакционные работы; различные виды обслуживания; подготовки и переподготовки кадров и т.д.). Как представляется, специальными функциями государственного управления, следует считать: правотворческую; регулятивно-управленческую; обеспечивающую социально-правовую защиту прав и свобод граждан и государственных служащих; охранную (поддержание общественного порядка); оперативно-исполнительскую и административно-процессуальную (юрисдикционную).

Из функций государства некоторые авторы выделяют функции органов государства¹⁷, то есть реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества. Представляется, что данное отграничение не вполне оправдано, т.к. не увязывается с содержанием понятия «Государство». Термин «государство» является понятием обобщенным, безраздельно включающим такой обязательный элемент как «организация публичной власти» - система органов публичной власти, которая является механизмом реализации государственных функций, без чего государство существовать не может, не может и реализовать не одну из своих функций.

В нормативных правовых актах не содержится понятия «государство», а в теории государства и права существует множество, иногда не согласующихся понятий. Позволим себе представить понятие государства, включив в него обязательные, на наш взгляд, определяющие его содержание элементы, без которых само понятие – «государство», утрачивает свое смысловое содержание.

Государство (авт.) – социально организованная общность людей, именуемых - народ, проживающих в рамках суверенного, территориально-пространственного образования, имеющая свою историческую культуру, единую экономическую, политическую и правовую системы и управляемую органами публичной власти.

Организация публичной, административной власти представляет собою систему специальных юрисдикционных и полномочных органов государства, которые и осуществляют разнообразные виды государственной деятельности. Никакой самостоятельной деятельности (функций), не свойственных именно государству, или не прописанных в нормах государственного права, государственные органы осуществлять самостоятельно не могут, они обязаны строго руководствоваться в своей деятельности законом и правовыми нормами, применяемыми к определенным общественным отношениям. Именно поэтому функции органов государства не следует однозначно отделять от понятия функции государства, ибо они являются фактором обеспечения основного предназначения государства.

Как нами уже и отмечалось, все государственные функции целесообразнее подразделять на основные и вспомогательные. Так, например: правотворчество и управление, как виды государственной деятельности, без сомнения следует отнести к основным функциям государства. В свою очередь не правотворческая не управленческая деятельность не может осуществляться без ряда вспомогательных функций: сбора и анализа необходимой информации, планирования, программирования, принятия организационного решения, и др., которые осуществляются специальными органами, создаваемыми законодательной и исполнительной властью государства для реализации их основных функций.

Для того, чтобы любая основная функция государства могла быть реализована, необходимо создание механизма управления, в лице государственно-властных органов, т.е. специальных субъектов, деятельность которых направлена на урегулирование общественных отношений, но и этого еще не вполне достаточно, так же необходимо наделить данные субъекты (органы публичной власти) специальным правовым статусом и определить их функции, которые мы и называем вспомогательными обеспечивающими функциями государства, при помощи которых и реализуются основные функции государства. Например, для того, чтобы реализовать экономическую функцию государства, необходимо создание экономических институтов: министерства финансов, банков, иных, небанковских кредитных учреждений, государственного характера, а так же частных финансово-кредитных организаций, создание которых связано с рядом формальностей, обусловленных реализацией функций иных органов государства (налоговых органов, органов внутренних дел, органов противопожарного надзора и др.) В виде вспомогательной (второстепенной) функции здесь будет выступать лицензионно-регистрационная и разрешительная деятельность государства, проводимая субъектами исполнительной власти. Иными словами, без реализации вспомогательных функций, через органы публичной власти, государство не может приступить к реализации своей основной экономической функции.

Здесь необходимо отметить, что все основные и вспомогательные функции государства имеют тесную взаимосвязь и взаимозависимость и не могут существовать изолированно, ибо и само предназначение государства как организации публичной власти потеряет всякое смысловое содержание. Из всего сказанного следует сделать однозначный вывод, что каждая из основных функций государства обеспечивается совокупностью вспомогательных функций имеющих специфический отраслевой характер. Таким образом, осуществление основных функций государства по своему со­держанию есть непрерывный процесс реализации отдельными госу­дарственными органами многочисленных вспомогательных функций.

Процесс государственного управления, как и все иные основные функции государства, включает в себя ряд специфических вспомогательных функций, которые целесообразно именовать управленческими функциями, так как и они составляют определенный вид деятельности отдельных звеньев системы государственного управления и установлены, как правило, в законах, или подзаконных актах: - сбор и анализ информации. Вопросы сбора и анализа информации регулируются Федеральным законом от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации».¹⁸

Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля над деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни.

Владельцы информационных ресурсов обеспечивают пользователей (потребителей) информацией из информационных ресурсов. В пункте 2 ст. 12 указанного Закона предусмотрен перечень документов, которые возлагают на тех или иных лиц обязанность по обеспечению доступа к информации. К таким документам относятся: законодательство, учредительные документы организаций, договоры на услуги по информационному обеспечению и т.п.. Перечни информации и услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам, согласно с указанным законом, владельцы информационных ресурсов и информационных систем предоставляют пользователям бесплатно. Органы государственной власти и организации, ответственные за формирование и использование информационных ресурсов, обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления пользователю документированной информации в соответствие с обязанностями, установленными уставами (положениями) этих органов и организаций.

Порядок накопления и обработки документированной информации с ограниченным доступом, правила ее защиты и порядок доступа к ней определяются органами государственной власти, ответственными за определенные вид и массивы информации, в соответствии с их компетенцией либо непосредственно ее собственником в соответствии с законодательством;

Многие нормативные правовые акты одновременно содержат в себе не одну, а несколько функций управления. Например, Федеральным Законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»¹⁹, установлены такие функции как:

• прогнозирование (научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных);

• планирование (определение направлений, целей управленческой деятельности, способов и средств их достижения);

• организацию (формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между управляющим и управляемым субъектами управления);

• координацию и взаимодействие, представляющих ориентацию субъектов управления на наиболее эффективное достижение требуемых результатов, осуществляемых для достижения общих целей управления;

• контроль, над осуществлением определенной деятельности и учет ее результатов;

• распорядительство, (установление режима деятельности по достижению целей и задач управления в соответствие с заданной программой).

В целом, все функции государственного управления можно представить в следующем, виде: