9. Административно-правовой статус общественных объединений

Право граждан на объединение закреплено в ст.30 Конституции РФ, где говорится, что каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.

Аналогичные нормы включены в конституции и уставы большинства субъектов РФ. Более детально о праве граждан на общественные объединения говорит Федеральный закон РФ от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».⁵⁰ Существенные изменения в указанный Закон внесены Федеральным законом от 05.05.2014 № 99-ФЗ, (в редакции от 31.12.2014).

В указанном законе дано понятие общественного объединения, под которым понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее - уставные цели).

Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.

Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно, т. е. путем объединения физических лиц, так и через юридические лица.

Учредителями общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионный органы. Учредители общественного объединения - физические и юридические лица - имеют равные права и несут равные обязанности.

Членами общественного объединения так же являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения. Члены общественного объединения - физические и юридические лица - имеют равные права и несут равные обязанности.

Члены общественного объединения имеют право избирать и быть избранными в руководящие и контрольно-ревизионный органы данного объединения, а также контролировать деятельность руководящих органов общественного объединения в соответствии с его уставом.

Члены общественного объединения имеют права и несут обязанности в соответствии с требованиями норм устава общественного объединения и в случае несоблюдения указанных требований могут быть исключены из общественного объединения в порядке, указанном в уставе.

Участниками общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, выразившие поддержку целям данного объединения и (или) его конкретным акциям, принимающие участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия, если иное не предусмотрено уставом. Участники общественного объединения - физические и юридические лица - имеют равные права и несут равные обязанности.

Организационно-правовые формы общественных объединений

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

• общественная организация;

• общественное движение;

• общественный фонд;

• общественное учреждение;

• орган общественной самодеятельности;

• политическая партия.

Общественная организация - это основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.

Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица.

Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.

В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с уставом.

Общественное движение - это общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые не имеющими членской принадлежности лицами, являющимися участниками общественного движения.

Высшим руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.

В случае государственной регистрации общественного движения его постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественного движения и исполняет его обязанности в соответствии с уставом.

Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах.

Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и (или) участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде (конференции) или общем собрании.

В случае государственной регистрации общественного фонда данный фонд осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации.

Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация иных видов фондов (частных, корпоративных, государственных, общественно-государственных и других) могут регулироваться соответствующим законом о фондах.

Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.

Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем (учредителями).

В соответствии с учредительными документами в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Указанный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителе (учредителях), но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем (учредителями).

В случае государственной регистрации общественного учреждения данное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.

Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей. Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций.

В случае государственной регистрации органа общественной самодеятельности данный орган приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица в соответствии с уставом.

Политическая партия - это особая общественная организация  (объединение), созданная на добровольной основе, непосредственно ставящая перед собой задачи овладеть политической властью в государстве или принять в ней участие через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления. Большинство партий имеют программу - выразитель идеологии партии, перечень её целей и способов их достижения.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации.

Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация союзов (ассоциаций) общественных объединений, в том числе с участием иностранных некоммерческих неправительственных организаций, осуществляются в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

Всем указанным общественным объединениям присущи общие характерные черты:

а) формируются на добровольной основе по инициативе граждан;

б) носят некоммерческий характер деятельности, не преследуют цели извлечение прибыли;

в) создают свои самостоятельные выборные органы управления и действует от своего имени;

г) не имеют государственно-властных полномочий.

д) действуют на основании правоустановлений государства, без права самостоятельного нормотворчества.

Несмотря на общие черты, все общественные объединения, в соответствии с указанным законом, классифицируются на виды. Некоторые виды общественных объединений имеют свое закрепление в различных федеральных законах РФ, например, закон РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», закон РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», закон РФ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», закон РФ «О некоммерческих организациях», закон РФ «О товариществах собственников жилья», закон РФ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и в других законах.

Законодательное разделение общественных объединений на виды носит всеобщий характер, вместе с тем, некоторые авторы учебников по административному праву, подразделят их и по другим критериям. В частности, В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, классифицируют общественные объединения в зависимости от территориальной сферы деятельности на общероссийские, межрегиональные, региональные и местные, утверждая, что различие между общественными объединениями состоит в целях, интересах, ради которых они создаются - политические цели, профессиональные цели, спортивные цели и т.д.

А.П. Коренев и другие ученые-юристы подтверждают, что, кроме перечисленных критериев классификации, общественные объединения можно разделить по сфере деятельности, по форме непосредственного подчинения, по целям образования.

Административно-правовой статус общественных объединений

Административно-правовой статус общественных объединений включает в себя порядок создания общественных объединений, их реорганизации и ликвидации, правосубъектность, права и обязанности, ответственность общественного объединения, а также взаимоотношения, реализуемые с субъектами исполнительной власти.

Порядок создания общественных объединений, их реорганизация и ликвидация.

Общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. Количество учредителей для создания политических партий и других общественных объединений устанавливается федеральными законами об указанных видах общественных объединений. В состав учредителей некоторых общественных объединений наряду с физическими лицами могут быть включены и юридические лица. Административная правоспособность общественных объединений возникает с момента принятия объединением решений: о его создании, об утверждении устава объединения и формирования руководящих и контрольно-ревизионных органов съездом (конференцией) или общим собранием. После принятия решений объединение считается созданным. Оно осуществляет свою деятельность, приобретает права и обязанности, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные Федеральным законом "Об общественных объединениях". Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения. Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае общественное объединение не приобретает прав юридического лица.

В Министерство юстиции РФ для государственной регистрации общественного объединения подаются следующие документы:

а) заявление;

б) устав общественного объединения в двух экземплярах;

в) выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об учреждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов;

г) сведения об учредителях;

д) документы об уплате регистрационного сбора;

ж) документы об предоставление юридического адреса общественному объединению;

з) протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международного и общероссийского общественных объединений;

к) документы, подтверждающие правомочия на использование общественным объединением личного имени гражданина или символики, защищенной законодательством РФ об охране интеллектуальной собственности или авторских прав.

Министерство юстиции РФ обязано в месячный срок рассмотреть заявление общественного объединения о его регистрации и принять решение: зарегистрировать общественное объединение и выдать учредителям свидетельство о его государственной регистрации либо отказать в государственной регистрации общественного объединения и выдать учредителям письменно мотивированный отказ, который может быть обжалован в суде.

Решение о государственной регистрации общественного объединения оформляется в виде заключения и объявляется распоряжением Министерства юстиции РФ. На основании решения о государственной регистрации общественному объединению присваивается регистрационный номер с внесением его в единый государственный реестр юридического лица, который ведется Министерством юстиции РФ. Зарегистрированному общественному объединению выдается свидетельство о государственной регистрации установленного образца и один экземпляр устава в прошитом виде, заверенный Министерством юстиции РФ. Таким образом, административная правосубъектность общественного объединения возникает с момента создания или государственной регистрации.

При создании общественных объединений права и обязанности их учредителей указываются в уставах объединений. Устав должен предусматривать:

- название, цели общественного объединения, его организационно-правовую форму;

- структуру объединения, руководящие и контрольно-ревизионные органы общественного объединения, территорию, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;

- условия и порядок приобретения и утраты членства в общественном объединении, права и обязанности членов данного объединения;

- правила внесения изменений и дополнений в устав общественного объединения;

- порядок реорганизации и (или) ликвидации общественного объединения.

Для установленных уставных целей объединение имеет права и обязанности:

- свободно распространять информацию о своей деятельности;

- участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими законами;

- проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

- учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

- представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединений;

- осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;

- участвовать в избирательных компаниях (в случае государственной регистрации объединения и при наличии в уставе данного объединения положения об участии его в выборах).

Законами об общественных объединениях могут быть представлены и дополнительные права для конкретных видов общественных объединений.

Обязанности общественного объединения. В своей деятельности общественное объединение обязано:

- соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами;

- ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;

- ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридического лица;

- предоставлять по запросу органа, регистрирующего общественные объединения, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;

- допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия;

- оказывать содействия представителям органа, регистрирующего общественные объединения, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением установленных целей и соблюдения законодательства РФ.

Ответственность общественных объединений. В случае совершения общественным объединением, в том числе не зарегистрированным в органах юстиции, нарушения законодательства оно несет установленную законом ответственность. При нарушении законодательства общественными объединениями, не зарегистрированными в органах юстиции, ответственность за нарушение несут лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений. В этом случае при совершении объединениями деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в состав общественного объединения, несут уголовную ответственность, т.е. уголовной ответственности подлежат только вменяемые физические лица, достигшие возраста, установленного УК РФ, а при доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ. Другие члены и участники таких объединений несут уголовную ответственность за те преступные деяния, в которых они участвовали.

Общественные объединения в соответствии со своими уставами могут наделять руководителей полномочиями выступать от имени объединения и совершать юридически значимые действия. В этих случаях руководители объединения выступают в качестве субъекта административного права и несут административную ответственность.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых льгот и преимуществ. Вместе с тем орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям. Эти органы вправе запрашивать у руководящих органов общественных объединений руководящие документы, направлять своих представителей и др. Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами уплаты налогов. Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями соответствующих правил и стандартов могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля. Надзор за соблюдением законодательства общественными объединениями осуществляет Прокуратура РФ.

Контрольные полномочия органов юстиции за деятельностью общественных объединений.

Административно-правовые отношения между общественными объединениями и контрольными полномочиями органами юстиции проявляются за деятельностью общественных объединений, их уставных целей, а также финансовых органов. В этом случае орган юстиции имеет право запрашивать их документы или направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях. К числу не подконтрольных мероприятий относятся мероприятия творческого характера, т.е. фестивали, научные симпозиумы, акции в сфере культуры. Закон предусматривает два случая, когда орган юстиции может применять к общественным объединениям, допустившим противоправные действия, санкции (выявление нарушения законодательства РФ; совершение действий, противоречащих их уставным целям). Регистрирующий орган может вынести руководителю общественного объединения письменное предупреждение, в котором указываются правовые основы вынесенного предупреждения.