§ 3. Социальное государство и права человека

Проблема прав человека является сложной и многоплановой, имеет множество аспектов. В рамках гуманитарного знания она связана с теорией естественного права, принципами правового государства, представлениями о гражданском обществе, либерально-демократическими доктринами. Одним из аспектов рассмотрения данной проблемы является сформировавшаяся в конце XIX - начале XX в. теория социального государства, которая нашла свое конституционное закрепление в ст. 7 Конституции РФ.X

Большинство исследователей - и зарубежных, и российских - связывают появление идей о формировании социального государства с теориями Т. Гоббса и Дж. Локка, являвшимися результатом осмысления Английской буржуазной революции 1648 г. и Славной революции 1688 г. Дж. Локк как выразитель политического компромисса, осуществленного в ходе Славной революции, основу политических договоров и политики видел в консенсусе, в согласовании интересов индивидов, отводя государству функцию охраны собственности и свободы договоров <1>. В свою очередь, Ж.-Ж. Руссо считал одной из задач государства устранение несправедливого и нестерпимого для общества деления людей на богачей и нищих, но не настаивал на устранении богатства вообще и тем более богатых <2>.

--------------------------------

<1> См.: Локк Дж. Два трактата о правлении // Соч.: В 3 т. М., 1998. Т. 3. С. 306.

<2> См.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или Принципы политического права. М., 1990.

Теоретики XIX в. трансформировали идеи XVII - XVIII вв. в соответствии с новыми историческими условиями, в результате чего в политической теории возник ряд новых концепций: либерализм с его апологией частной собственности, индивидуализма, конкуренции, рынка и "минимального государства"; утопический социализм в разных модификациях, введший термин "социализм" в противоположность индивидуализму; марксизм, с иных теоретико-методологических позиций осмысливший теории предшественников и современников.

Теория социального государства (welfare stat, или государства благоденствия) появилась в общественно-политической мысли Германии в 80-е гг. XIX в. и получила закрепление в Веймарской конституции 1919 г., наделившей граждан социальными правами (на объединение в профсоюзы, защиту от безработицы, охрану здоровья и трудоспособности). Однако сам термин "социальное государство" впервые в мировой конституционной практике был закреплен в ст. ст. 20 и 28 Основного Закона ФРГ от 23 мая 1949 г. <1>.

--------------------------------

<1> Конституции зарубежных государств. М., 1997.

Среди российских и зарубежных авторов нет единства в объяснении причин становления социального государства.

Ряд ученых считают, что такое государство возникло как ответ на ряд социальных явлений: индустриализацию и переход к промышленному обществу, резко снизившему роль традиционных институтов (гильдий, цехов, семьи), оказывавших социальную помощь; современную бюрократию, развитие которой сделало возможным всеобъемлющее социальное обеспечение; демократию, поскольку введение всеобщего избирательного права привело к коллективному финансированию рисков и расходованию средств на социальное обеспечение; интересы рабочего класса, ибо социальное государство сужает рамки действия рынка, выводя некоторые общественные сферы, прежде всего образование и здравоохранение, за рамки действия рынка; капитализм, поскольку рыночная экономика требует определенной заботы о тех, кто проигрывает в борьбе за выживание <1>.

--------------------------------

<1> См.: Торлопов В.А. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы: Монография. СПб., 1999.

Другие видят причины становления социального государства, во-первых, в промышленной революции, разрушении традиционного уклада, развитии "дикого" капитализма, ужесточении эксплуатации, обеднении большинства населения, следствием чего являются обострение социального вопроса, придание ему политического звучания, возникновение рабочего движения. Во-вторых, классовая ограниченность правового государства потребовала дополнения его требованиями создания материальных условий для реализации свободы. Демократия остается формальной и превращается в олигархию без участия граждан в политике. Отсюда и вытекает требование социальной демократии, соединяющей политическую демократию с социальным равенством. Третья причина заключается в том, что социальное государство явилось и теоретическим, и практическим ответом не только на недостатки правового демократического государства в его либеральном варианте, но и на неудавшуюся попытку социализма обеспечить каждому человеку материальную свободу, социальную справедливость и равенство <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дзодзиев В. Проблемы становления демократического государства в России. М., 1996. С. 223 - 225.

Английский социолог Дж. Кин, например, основную причину возникновения государства всеобщего благоденствия видит в том, что гражданские общества эпохи модерна превратились в общества наемного труда, что потребовало обеспечения практически полной занятости населения. Для реализации этого требования власть имущие и государство из страха перед общественными беспорядками, с учетом опыта экономических кризисов и мировых войн, предприняли попытки обеспечения работой на полный день всего мужского населения своих стран. С этой целью они проводили политику поощрения частного капитала, предоставления профсоюзам возможности участвовать в заключении коллективных договоров, в выработке государственной политики и удовлетворения некоторых социальных нужд граждан, прежде всего в здравоохранении и образовании <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кин Дж. Демократия и гражданское общество. М., 2001. С. 141 - 142.

Вторая проблема, которая обсуждается в исследованиях по социальному государству, - это его определение, выделение существенных признаков и принципов деятельности.

Ряд российских авторов полагает, что родоначальником термина "социальное государство" является Лоренц фон Штейн, определивший его как государство, которое поддерживает абсолютное равенство в правах для различных общественных классов и для отдельной самоопределяющейся личности благодаря своей власти <1>. Однако еще в 1832 г. в Германии вышла в свет книга Р. фон Моля "Наука полиции по началам юридического государства" (русский перевод 1871 г.). Под полицией Моль понимал связанную правом деятельность государства по содействию гражданам в достижении ими разумных и дозволенных целей, охраняя при этом их свободу путем принятия общих мер и создания учреждений, которыми может воспользоваться всякий <2>. В сущности речь идет об одном из самых ранних определений социального государства, которое, правда, еще скрыто под лозунгами правового государства классического либерализма.

--------------------------------

<1> См.: Милецкий В.П. Социальное государство: эволюция идей, сущность и перспективы становления в современной России // Политические процессы в России в сравнительном измерении. СПб., 1997. С. 82, 97.

<2> См.: Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. СПб., 1871.

В англосаксонской политической мысли употребляется термин "государство всеобщего благоденствия" (welfare stat). На русский язык слово "welfare" переводится и как "благоденствие", и как "благосостояние". Поэтому иногда русскоязычные авторы употребляют термин "государство всеобщего благосостояния". В западноевропейских источниках используется термин "социальное государство".

Хотя понятия "социальное государство" и "государство всеобщего благоденствия (благосостояния)" чаще всего употребляются как синонимы, предпринимаются попытки провести различия между ними по существу. Первое понятие, с точки зрения некоторых авторов, не только означает заботу государства о социальном обеспечении своих граждан, но и включает в себя структурное реформирование общества, в том числе экономики, обеспечение участия трудящихся в управлении производством и т.д. Второе понятие связывают с государственным предоставлением льгот и социального обеспечения, предназначенных для улучшения благосостояния граждан.

За этой, казалось бы, чисто академической дискуссией стоит имеющая важное политико-правовое значение проблема объектов государственного регулирования. Если исходить из того, что государство ограничивается предоставлением льгот и социального обеспечения для улучшения благосостояния граждан, то мы имеем в качестве объекта регулирования отношения индивида и общества. Это характерное для консерватизма и либерализма понимание проблемы. Если же считать, что государство не только обеспечивает определенный уровень благосостояния, но и проводит определенное структурное реформирование общества, в том числе и экономики, то объектом регулирования становятся отношения между социальными группами, прежде всего в сфере распределения. В этом состоит суть признаваемого многими специалистами противоречия между правовым демократическим и социальным государством <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постников В.Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики // Журнал российского права. 2005. N 1.X

На теоретическом уровне это противоречие выражается в том, что правовое государство, признавая юридическое равенство людей и их организаций, оставляет без внимания их реальное социально-экономическое неравенство, особенно в сфере производства, обмена, распределения и потребления. Социальное государство стремится к "сглаживанию" неравенства, в связи с чем и возникают дискуссии о пределах вмешательства государства в социальные отношения и, следовательно, об определении социального государства.

Некоторые российские авторы, чтобы подчеркнуть взаимосвязь демократического политического устройства и социального государства, выделяют такие его характеристики, как свобода, солидарность, справедливость (законность), демократия, социальная забота и социальный мир <1>, и предлагают определение социального государства как "исторически конкретной и законодательно оформленной функции государства, имеющей своей целью такое регулирование отношений между различными социальными группами, которое бы обеспечивало исторически определенный уровень благосостояния населения, необходимый для устойчивого и независимого развития производства и общества" <2>. Другие авторы понятие "социальное государство" рассматривают через характеристику такого типа государства, как социальный капитализм <3>.

--------------------------------

<1> См.: Милецкий В.П. Российская модернизация: предпосылки и перспективы эволюции социального государства. СПб., 1997. С. 94.

<2> Постников В.Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики // Журнал российского права. 2005. N 1. С. 35.X

<3> См.: Чиркин В.Е. Государство социального капитализма (перспектива для России?) // Государство и право. 2005. N 5. С. 54 - 60.

Таким образом, несмотря на отдельные попытки ряда ученых, в юридической науке пока не сложилось обстоятельной концепции социального государства и его общепризнанного определения. Характерно, что большинство исследователей, как зарубежных, так и российских, ограничиваются указаниями на то, что это - конституционная характеристика государства, обладающего рядом признаков, соотносящихся с его социальными обязанностями. На этом основании выделяют социальную политику как систему тех или иных общих мер государства в социальной сфере. При этом упускается из виду, что социальная политика современного государства внутренне противоречива: с одной стороны, она должна удовлетворять запросы предпринимателей, способствуя тем самым развитию частного производства и рынка, с другой - эта политика должна обеспечивать социальные нужды наемных работников. В своем пределе подходы к социальной политике формулируются, ориентируясь на всемерное развитие частной собственности и рынка или же на обслуживание социальных нужд лиц наемного труда, пенсионеров и т.п.

С институциональной точки зрения в различных странах это противоречие решается по-разному. Все зависит от методов, с помощью которых обеспечивается реализация целей социального государства, социокультурных особенностей общества и расстановки социально-политических сил.

Ф. Фукуяма в конце 80-х гг. XX в. выдвинул тезис о том, что именно либерализм является универсальной формой организации общества, на основе которой впервые в истории Запада, особенно в США, удалось создать "бесклассовое", фундаментально эгалитарное и умеренно перераспределительное общество. Это не означает, что в США нет ни бедных, ни богатых, но причины неравенства кроются в культурных и социальных характеристиках групп, доставшихся данному обществу от прошлого <1>.

--------------------------------

<1> См.: Фукуяма Ф. Конец истории? // Вопросы философии. 1990. N 33. С. 140.

Ю. Хабермас, в свою очередь, полагает, что социальное государство выражает функциональную характеристику буржуазного государства, обусловленную капиталистическим рынком труда и означающую, с одной стороны, ощутимую компенсацию за риск и тяготы, связанные с трудом, а с другой - некоторое дисциплинирование и защиту капиталистического роста <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность // Московские лекции и интервью. М., 1995. С. 44 - 45.

Внутренняя противоречивость социальной политики как функции государства отражает, таким образом, противоречивость сущности, содержания и формы государства. Разрешить это противоречие можно только на основе взаимодействия общества и государства через принятие общеобязательных установлений, регулирующих не только экономические, но и социальные отношения. Эти установления должны опираться и на общественный консенсус, и на принудительную силу государства.

Принцип социального государства в той или иной форме содержится в программных документах многих политических партий, а также в конституциях Франции, Испании, Италии, Греции, Дании, Швеции, ФРГ и других стран. Однако в программах общественно-политических движений и партий, да и в конституционных нормах в понятие социального государства вкладывается разное содержание.

Идеологи либерально-демократических партий, трактуя его как "государство социальных услуг", считают, что важнейшими задачами такого государства являются обеспечение полной занятости, оказание помощи малоимущим и утверждение в общественной жизни отношений солидарности и партнерства.

Социал-демократические партии рассматривают социальное государство как ступень к социальной демократии, при которой социальная политика является не милостью со стороны государства, а его прямой обязанностью, вытекающей из предоставленных гражданам социальных прав.

Промежуточное положение между позициями неолибералов и социал-демократов занимают концепции Г. Мюрдаля и Д. Белла <1>, считавших, что рано или поздно западные страны встанут на путь экономического и социального развития, который неизбежно приведет к государству социального благоденствия, отличительными признаками которого являются смешанная экономика, децентрализация политической власти и отсутствие в обществе идеологического противоборства вследствие удовлетворения интересов всех социальных слоев.

--------------------------------

<1> См.: Мюрдаль Г. За пределы государства благоденствия; Белл Д. Конец идеологии.

Однако идеи социального реформирования общества встретили резкое противодействие. Социальная политика государства, по мнению сторонников неограниченной экономической свободы, ведет к нарушению "справедливости" свободного рынка, ограничению прав индивида, порождает слой пассивных людей, уповающих на помощь государства <1>. Несмотря на противодействие идеям социального государства со стороны представителей консервативных, монетаристских концепций, эта идея получает все большее признание, воплощается в практике и закрепляется в конституциях современных государств.

--------------------------------

<1> См.: Мальцев Г.В. Буржуазный эгалитаризм. М., 1984. С. 186.

Теория социального государства неразрывно связана с социально-экономическими и культурными правами человека. Независимо от того, закреплены эти права в конституции или нет, государства не могут отвергать значимость этой категории прав, которые нашли воплощение в важнейших международно-правовых актах. Ключевым принципом социально-экономических прав является положение, сформулированное в п. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благополучия его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам". Данный принцип развит в п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. <1>. К числу социально-экономических и культурных прав относятся право на труд, на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности; условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены; право на отдых, досуг и оплачиваемый периодический отпуск; право на социальное обеспечение, включая социальное страхование; право на образование; право на пользование достижениями культуры и ряд других.X

--------------------------------

<1> Международный билль о правах человека // Права человека / ООН. Нью-Йорк, 1995.

Простой перечень прав "второго поколения" показывает, что их осуществление невозможно без активного содействия государства, что зафиксировано в п. 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах: "Каждое государство, участвующее в настоящем Пакте, обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер".X

Таким образом, вопрос о необходимости социальной ориентированности государства, постепенном гарантировании прав "второго поколения" признается международным сообществом. Однако далеко не все государства могут уже сегодня реально гарантировать все важнейшие права этой группы. Основная причина - состояние экономики страны, так как лишь при высоком уровне экономического развития, позволяющем разумно перераспределять средства и ресурсы, сохраняя свободу рыночных отношений, возможно осуществление социальной политики государства.

В практике даже высокоразвитых современных государств существуют трудности обеспечения социально-экономических и культурных прав. В условиях частного предпринимательства, при котором государство не распоряжается трудовыми ресурсами, безработица неизбежна. Поэтому задача государства - минимизировать неблагоприятные последствия безработицы, добиться роста занятости, выплачивать пособия по безработице. В связи с этим идеи социальной государственности и гарантированности социально-экономических и культурных прав требуют долговременных социальных программ и постоянных усилий государства.

Трудности, стоящие перед социально-ориентированным государством, связаны с тем, что государство должно соблюдать баланс между свободной экономикой и определенными способами воздействия на распределительные процессы в духе "выравнивания социальных неравенств" <1>. Отказываясь от ограниченной роли "ночного сторожа", государство не должно переступать черту, за которой начинаются грубое вмешательство в экономику, подавление инициативы и свободы предпринимательства.

--------------------------------

<1> Козловский П. Общество и государство: неизбежный дуализм. М., 1998. С. 158.

Опыт развития социальных государств Запада показывает, сколь труднодостижим баланс между рыночной свободой и воздействием государства на экономику. Причины этих сложностей не только в степени развитости экономики, но и в вечном противостоянии принципов свободы и равенства, полная гармонизация которых невозможна. Поэтому цель социального государства - не устранение фактического неравенства, а "выравнивание неравенств", устранение резкого различия в имущественном положении, повышение социального статуса индивида для обеспечения всем членам общества достойного уровня жизни <1>.

--------------------------------

<1> Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 709.

Однако, как бы ни была сложна роль социального государства в современном обществе, без нее невозможно осуществление не только экономических, социальных и культурных прав, но и прав "первого поколения" - политических и личных. При необеспеченности социальной стороны жизнедеятельности людей, достойного уровня их жизни деформируется вся структура прав и свобод человека: снижается политическая активность, возрастает политическая апатия, не всегда доступны юридические гарантии прав и свобод. Поэтому социальное государство оказывает самое непосредственное воздействие на осуществление всего комплекса прав и свобод человека.

У каждой страны свой путь к социальной государственности, своя конституция и свои формы. Это обусловлено характером социально-исторического развития страны, национальными и духовными традициями, опытом государственной жизни, геополитическими факторами и т.д. Так, на своеобразие российского пути формирования социальной государственности заметное влияние оказали особенности дореволюционной и послереволюционной истории огромной многонациональной евразийской страны. Поэтому важно обратить внимание на причины, тормозящие осуществление социальных аспектов государственности, и попытаться определить способы их преодоления.

Прежде всего следует отметить некоторые различия условий, в которых происходило формирование социальной государственности в России и в развитых капиталистических странах.

Вопрос о социальной государственности возник на Западе тогда, когда был создан мощный экономический потенциал, позволяющий осуществлять меры по перераспределению доходов, не ущемляя существенно свободы и автономии собственников. В России, где не достигнута даже относительная стабилизация экономики, такие условия отсутствуют. Реформирование экономики не привело к разделению собственности и власти, не создало "средний слой" собственников, еще больше поляризовало общество в результате концентрации богатств в руках небольших групп людей.

Формирование социальной государственности в западном мире осуществлялось в период упрочения основ правовой государственности, когда в конечном счете и рыночные отношения были введены в правовые рамки. Задача формирования социальной государственности в России выдвигается в условиях правовой нестабильности, правового нигилизма и неуважения к правам человека.

Таким образом, учитывая особенности российского общества переходного периода, вставшего на путь формирования социального государства, необходимо сформулировать принципы взаимоотношений государства и гражданина, которые смогли бы консолидировать общество и способствовали бы фактической реализации всего комплекса прав и свобод человека. Эти принципы заключаются в следующем:

1. Содействуя развитию рыночных отношений, государство берет на себя функцию социальной защиты граждан, выражающуюся в системе мер, призванных обеспечить достойный уровень жизни каждого человека, что предусмотрено ст. 7 Конституции РФ.X

2. Государство сохраняет за собой в переходный период в преобразованном виде регулирование распределительных отношений через систему налогообложения, государственный бюджет, финансирование социальных программ.

3. Учитывая исключительное значение науки и культуры в жизни общества, государство осуществляет их финансирование, поддерживая фундаментальные научные и культурные программы.

4. Реализация принципов равноправия и социальной справедливости возможна путем расширения социальных программ, поощрения благотворительной деятельности, воздействия на процесс ценообразования на основе ликвидации монополизма в сфере производства и торговли <1>.

--------------------------------

<1> Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нерсесянца. С. 712 - 713.

Основными задачами социальной политики в переходный период являются определение пределов вмешательства государства в экономическую и социальную сферы, создание среднего класса, расширение социальной функции государства, возрастание ответственности государства перед гражданином за создание достойных условий его жизни.

Проникновение в сущность и специфику социальной политики общества переходного периода требует не только постановки целей, определения задач и формирования принципов, но и поиска новых теоретико-методологических подходов к анализу социальной политики переходного периода. Одним из таких подходов является рассмотрение ее как регионально-адаптированной политики, учитывающей производственно-деятельностный и социокультурный потенциал конкретного региона <1>.

--------------------------------

<1> См.: Терентьева И.В. Социальная политика государства в период становления гражданского общества // Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление. Казань, 2001. С. 31.

Становление социального государства - процесс длительный, сложный и противоречивый. Признание необходимости формирования социальной государственности и закрепление данного положения в Конституции РФ, выработка стратегии и тактики проведения социальных реформ - лишь первый шаг. Наиболее сложным является создание необходимых гарантий и механизмов реализации социальных, экономических и иных прав индивида. Поэтому необходимо сместить акценты в трактовке "модной" ныне темы в практическую плоскость, в плоскость достижения конечных социальных целей, мерой которых выступает человек.X

В общей шкале гуманитарных ценностей права человека, как и сам человек, занимают центральное место, приоритет и значимость которых неоспоримы и очевидны. "Человеческое измерение" - точка отсчета в решении глобальных и текущих задач, в проведении различных реформ, разработке государственных программ. С этих позиций оцениваются сегодня все происходящие в стране и мире события и процессы. В то же время права человека нельзя противопоставлять интересам общества и государства, без которых они не могут быть успешно реализованы. Необходим разумный баланс между такими составляющими устойчивого развития цивилизации, как личность - общество - государство. Только в русле осуществления такой социальной политики, которая основана на праве, справедливости и нравственности, возможно создание условий реального обеспечения социальных, экономических и культурных прав индивидов, их участия в политических преобразованиях России, формировании демократического правового сообщества.