Глава 5. Международная и внутригосударственная защита

ПРАВ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ НАСЕЛЕНИЯ

§ 1. Защита прав ребенка

Декларация Организации Объединенных Наций от 8 сентября 2000 г., утвержденная резолюцией 55/2 ГА ООН, особо выделяет "защиту уязвимых". К уязвимой группе населения Декларация относит женщин, детей, инвалидов, беженцев и другие категории населения.X

Как известно, важной правовой гарантией защиты прав человека является ответственность за их нарушение. Что касается международно-правовых гарантий прав человека, то они закреплены в ряде универсальных и региональных международно-правовых документах, о которых и будет сказано в соответствующих параграфах.

Существуют отношения между людьми, которые напоминают расстановку сил между индивидом и государством в том смысле, что одна сторона занимает более высокое положение и может добиться своего посредством принуждения, а другая не может прекратить эти отношения, и это, как правило, более слабая сторона.

В качестве примеров можно привести положение ребенка в школе, дома; положение женщины, зависящей материально и физически от мужа; положение больного в больнице, особенно в психиатрической. Во всех этих случаях именно государство должно обеспечить защиту слабой стороны (женщин, детей, инвалидов и т.п.), так как именно они относятся к отдельной категории населения, которая часто оказывается беспомощна и не может защитить свое достоинство.

Международное право предусматривает меры специальной защиты уязвимых групп общества. Уязвимая группа общества - это все те, кто сам не имеет равных возможностей защищать свои права и свободы, и, конечно, в первую очередь к данной категории можно отнести детей.

Международная защита прав ребенка является составной частью международной защиты прав человека. Необходимость выделения вопросов, относящихся к правам ребенка, в самостоятельный предмет в рамках международной защиты прав человека вызвана следующими объективными причинами: во-первых, в результате целого ряда исторических условий социальный статус детей ниже, чем у взрослых; во-вторых, в силу физической и умственной незрелости ребенку необходимо предоставление особых прав и дополнительной защиты.

Немного коснемся исторического аспекта становления института международной защиты прав ребенка.

Положение детей можно назвать бесправным, рабским в процессе исторического развития, пренебрежительное отношение к ребенку было свойственно практически всем странам.

В XVII в. английские тюрьмы были полны подростками 10 - 12-летнего возраста. Уголовно-судебное положение Карла V (1532) предусматривало смертную казнь подросткам, совершившим значительные кражи при отягчающих обстоятельствах.

Около 150 лет назад законодательство Швеции предоставляло мужу право подвергать физическому наказанию свою жену, работников и детей. Дети подвергались всем видам наказания, включая смертную казнь и каторжные работы.

Некоторые документы подтверждают, что были оговорки, не позволяющие подвергать смертной казни подростков до 14 лет, но эти оговорки легко обходили. До середины XIX в. ничего не было сделано, чтобы, учитывая возраст несовершеннолетних, отсутствие у них жизненного опыта, защитить их правовыми средствами от карающего меча правосудия. В США действовали законы, устанавливающие равную для несовершеннолетних и взрослых уголовную ответственность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Старовойтов О.М. Становление и развитие международной защиты прав ребенка // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2002. N 3.

На сегодняшний день обеспечение прав ребенка относится к глобальным проблемам, в решении которых заинтересовано все мировое сообщество. Вопрос о необходимости регулирования прав детей возник сравнительно недавно. Последствия Первой мировой войны вызвали необходимость для Лиги Наций создать в 1919 г. Комитет детского благополучия, который решал, какие меры необходимо принять в отношении беспризорных детей, рабства, детского труда, торговли детьми и проституции несовершеннолетних.

Большую роль в разработке социальных стандартов защиты детей в этот период сыграли неправительственные организации. Одной из таких организаций был Международный союз спасения детей. В рамках этой организации в 1923 г. была разработана декларация, содержащая основные условия, которым должно следовать общество, чтобы обеспечить соответствующую защиту детей.

В 1924 г. на пятой сессии Лиги Наций в Женеве была принята предложенная Международным союзом спасения детей Декларация прав ребенка. Это был первый документ международно-правового характера в области охраны прав и интересов детей. Декларация 1924 г. сформулировала принципы международно-правовой защиты детей:

- ребенку должна предоставляться возможность нормального развития, как материального, так и духовного;

- голодный ребенок должен быть накормлен, больному ребенку должен быть предоставлен уход, порочные дети должны быть исправлены, сиротам и беспризорным детям должно быть дано укрытие и все необходимое для их существования;

- ребенок должен быть первым, кто получит помощь при бедствии;

- ребенку должна быть предоставлена возможность зарабатывать средства на существование, и он должен быть огражден от всех форм эксплуатации;

- ребенок должен воспитываться с сознанием того, что его лучшие качества будут использованы на благо следующего поколения.

Впервые в Декларации 1924 г. подчеркивалось, что забота о детях и их защита не являются больше исключительной обязанностью семьи, общества или даже отдельной страны - все человечество должно заботиться о благополучии детей.

Тем не менее Декларация не накладывала обязательства непосредственно на государства, а лишь обязывала "мужчин и женщин всех стран мира" заботиться о благополучии детей.

В период с начала XX в. и до 1945 г. международное сотрудничество государств в области защиты прав детей осуществлялось по трем направлениям: борьба с рабством; вопросы торговли женщинами и детьми; международное регулирование труда детей и подростков. В указанный период были приняты следующие международные документы:

- Конвенция о рабстве 1926 г.;X

- Конвенция о борьбе с торговлей женщинами и детьми 1921 г.;

- Конвенция МОТ N 103 об охране материнства;X

- Конвенция МОТ N 10 о минимальном возрасте найма детей на работу в сельском хозяйстве;X

- Конвенция МОТ N 7 о минимальном возрасте найма детей на работу на море;X

- Конвенция МОТ N 112 о минимальном возрасте найма детей на работу в качестве рыбаков;

- Конвенция МОТ N 5 о минимальном возрасте приема детей на работу в промышленности.X

Однако перечисленные документы затрагивали лишь отдельные стороны правового положения детей. В данный период государствами не ставился вопрос о разработке какого-либо универсального международного документа, который содержал хотя бы минимальный каталог прав ребенка и нормы по обеспечению этих прав. Определяющим в международном сотрудничестве по правам ребенка, как и по правам человека в целом, являлось внутригосударственное право.

Таким образом, фрагментарное обращение государств к сотрудничеству по вопросам прав ребенка, отсутствие единых принципов взаимодействия и механизмов реализации норм позволяют сделать вывод о том, что международной защиты прав ребенка как системы международно-правовых норм в указанный период не существовало.

Современная система международной защиты прав ребенка сформировалась после Второй мировой войны в рамках ООН, и одним из ее основополагающих принципов стало провозглашение уважения к правам и свободам человека без какой-либо дискриминации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Старовойтов О.М. Становление и развитие международной защиты прав ребенка // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2002. N 3.

Необходимость разработки мер по охране прав ребенка потребовала выделения международной защиты прав детей в особое направление. С этой целью в ООН были созданы Социальная комиссия и Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ). В отдельных областях защитой прав детей занимаются специализированные учреждения ООН: Международная организация труда (МОТ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Организация Объединенных Наций по вопросам науки, культуры и образования (ЮНЕСКО).

20 ноября 1959 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает Декларацию прав ребенка. Существенное развитие получают положения, закрепляющие обеспечение специальной защиты и предоставления возможностей и условий, при которых ребенок мог бы физически, нравственно, духовно и умственно развиваться.X

Наиболее важные принципы, которые отмечены в Декларации 1959 г., следующие:X

- ребенок должен обладать всеми правами, изложенными в данной Декларации;

- ребенок с момента своего рождения должен иметь право на имя и гражданство;

- ребенок должен иметь право на здоровый рост и развитие;

- ребенок должен иметь право на необходимое питание, жилище, отдых и медицинское обслуживание;

- ребенок имеет право на образование.

В качестве одного из принципов Декларация 1959 г. провозгласила обязанность общества осуществлять особую заботу о детях, неполноценных в физическом, психическом или социальном отношении.X

Декларация прав ребенка 1959 г. оказала значительное влияние на политику правительств во всем мире. Однако этот документ имел рекомендательный характер.X

Время и продолжавшееся ухудшение положения детей потребовали от мирового сообщества принятия нового документа, в котором не только декларировались бы права детей, но на основе юридических норм закреплялись меры защиты этих прав.

В Международный год ребенка, который отмечался в 1979 г., Комиссия ООН по правам ребенка приступила к разработке проекта конвенции. 20 ноября 1989 г. Генеральная Ассамблея ООН единогласно приняла Конвенцию о правах ребенка. Конвенция является первым международным документом, касающимся детей, который содержит широкий каталог прав, с учетом прав и личных свобод ребенка. Это первый документ, который вводит механизм контроля над соблюдением его положений государствами-участниками.X

Конвенция 1989 г. устанавливает статус ребенка, основанный на следующих предпосылках:X

- ребенок является самостоятельным субъектом и ввиду его физической и умственной незрелости нуждается в особой заботе и правовой защите;

- ребенок как человеческое существо требует уважения его индивидуальности, достоинства и неприкосновенности личной жизни;

- семья является лучшей средой воспитания ребенка;

- государство должно поддерживать семью, а не подменять ее в выполнении функций.

В Женеве с 1991 г. работает созданный в соответствии со ст. 43 Конвенции 1989 г. Комитет по правам ребенка - группа экспертов из 18 человек, которая рассматривает доклады правительств государств-участников о выполнении положений Конвенции.X

Огромную роль в области международно-правовой защиты прав ребенка играет Международный билль о правах человека, который включает в себя Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.). Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и пактах 1966 г. был сформулирован ряд положений, непосредственно касающихся прав и интересов детей: принцип равенства детей, нормы о защите материнства и младенчества, нормы о защите детей от эксплуатации, право детей на образование, принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка, принцип особой защиты и охраны детей, принцип свободного выражения ребенком своих взглядов.X

Отдельные положения по защите прав ребенка можно найти и в следующих международных документах:

- Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка 1989 г., касающийся участия детей в вооруженных конфликтах, 2000 г.;X

- Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка 1989 г., касающейся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии, 2000 г.;X

- Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся здоровья и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновление на национальном и международном уровне, 1986 г.;X

- Африканская хартия прав и благополучия ребенка 1990 г.;

- Международная конвенция о борьбе с торговлей женщинами и детьми 1921 г.;

- Американская конвенция о правах человека 1969 г.;X

- Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г.;X

- Конвенция о согласии на вступление в брак, брачном возрасте и регистрации браков 1962 г.;X

- Конвенция о рабстве 1926 г.;X

- Конвенция МОТ N 103 об охране материнства;X

- Конвенция МОТ N 89 о ночном труде женщин;X

- Конвенция МОТ N 111 о дискриминации в области найма и работы;

- Хартия основных прав Европейского союза 2000 г. и др.X

Выделим основные принципы защиты прав ребенка, содержащиеся в рассмотренных в данной главе международных актах:

1) принцип недопустимости дискриминации;

2) принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка;

3) принцип свободного выражения ребенком своих собственных взглядов;

4) принцип соблюдения права ребенка на выживание и здоровое развитие;

5) принцип особой защиты и охраны детей.

Таким образом, институт международной правовой защиты прав ребенка представляет собой совокупность международно-правовых принципов и норм, определяющих права и свободы детей, устанавливающих обязательства государств по обеспечению и практическому претворению в жизнь этих прав и свобод, а также международные механизмы контроля за выполнением государствами своих международных обязательств.

13 июня 1990 г. Конвенция о правах ребенка 1989 г. была ратифицирована Российской Федерацией, а 15 сентября 1990 г. вступила в силу.X

В соответствии со ст. ст. 7 и 38 Конституции РФ в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства. На основании ст. 39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение для воспитания детей.X

В целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка в Российской Федерации принят Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", который устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка. Как отмечается в ст. 4 указанного Закона, целями государственной политики в интересах детей являются:X

- осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений;X

- формирование правовых основ гарантий прав ребенка;

- содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества в соответствии с Конституцией России, ее законодательством и традициями народов РФ, достижениями российской и мировой культуры;X

- защита детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие.

Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" регулирует отношения, связанные с основными направлениями обеспечения прав ребенка, закрепляет организационные основы гарантий прав ребенка <1>.X

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.

Семейный кодекс РФ, принятый 29 декабря 1995 г., усилил гарантии детей в семейных отношениях в соответствии с требованиями Конвенции ООН о правах ребенка. В Кодексе закреплено право ребенка на защиту от злоупотреблений со стороны родителей или лиц, их заменяющих, вплоть до обращения несовершеннолетних в суд по достижении ими возраста 14 лет. Семейный кодекс РФ предусмотрел обязательное наличие согласия ребенка, достигшего возраста 10 лет, при решении вопроса об изменении его имени, при усыновлении или отмене усыновления, при восстановлении родительских прав и др.X

В России в целях создания условий для повышения качества жизни и здоровья детей разработана Федеральная целевая программа "Дети России" на 2007 - 2010 гг., основными направлениями которой являются:X

- улучшение качества жизни и здоровья детей;

- решение проблем неблагополучия детей, в том числе проблемы детской безнадзорности и беспризорности;

- государственная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей-инвалидов;

- формирование системы выявления, поддержки и развития одаренных детей.

Указанная Федеральная целевая программа включает в себя подпрограммы: "Здоровое поколение", "Одаренные дети", "Дети и семья" <1>.X

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. N 172 "О федеральной целевой программе "Дети России" на 2007 - 2010 годы" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 14. Ст. 1688.X

На протяжении последних десятилетий в мировой практике вырабатывается дополнительный механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав ребенка. Таким механизмом является институт Уполномоченного по правам ребенка. По информации ЮНИСЕФ, во многих странах (более 40) службы Уполномоченных по правам ребенка на национальном и региональном уровнях выполняют функции независимого механизма обеспечения прав детей.

О необходимости создания таких национальных органов, как Уполномоченные по правам ребенка, говорится в Декларации и Плане действий "Мир, пригодный для жизни детей" (п. 31), принятых на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8 - 10 мая 2002 г.).

Впервые пост Уполномоченного по правам ребенка появился в Норвегии в 1981 г., хотя дискуссии по вопросу создания данного института начались еще в 60-е годы XX в.

Выделяется четыре основных способа образования института Уполномоченного по правам ребенка:

1) в рамках существующих государственных органов и институтов (Германия, Дания, Россия) <1>;

--------------------------------

<1> Впервые в Российской Федерации данный институт был создан в 1998 г. на региональном уровне.

2) на основании специального закона, принимаемого парламентом (Норвегия, Швеция);

3) в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия);

4) учреждение неправительственными организациями и работа под их эгидой (Финляндия, Израиль).

В сентябре 2009 г. в Российской Федерации была учреждена должность Уполномоченного при Президенте России по правам ребенка. Назначает на эту должность и освобождает от нее Президент РФ <1>. Уполномоченный по правам ребенка может запрашивать и получать сведения, документы и материалы от органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и должностных лиц; беспрепятственно посещать данные органы и организации, проверять их деятельность, получать разъяснения. Он вправе направлять в органы и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых усматривается нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение с рекомендациями по восстановлению прав и интересов; привлекать научные и иные организации, ученых и специалистов для экспертных и научно-аналитических работ.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // Российская газета. 2009. 4 сентября. N 4990.X

Как показывает практика функционирования института Уполномоченного по правам ребенка в различных странах, наличие данных институтов "является важным механизмом защиты прав и интересов детей, поскольку омбудсмены по правам ребенка являются независимыми органами, наделенными правом выступать от имени детей и одновременно сосредоточивающими свою деятельность исключительно на защите их интересов" <1>.

--------------------------------

<1> Кондратьева Е. Уполномоченный по правам ребенка (опыт Республики Польша) // Международно-правовые чтения / Отв. ред. П.Н. Бирюков. Воронеж, 2003. Вып. 1. С. 5.

Работа Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка свидетельствует, что проблема нарушения прав детей различными органами (учреждениями), призванными обеспечивать права детей, а также ненадлежащего выполнения ими своих обязанностей по защите прав детей является очень острой. В этой связи учреждение должности Уполномоченного по правам ребенка рассматривается как целесообразный шаг по созданию качественно новой формы правовой защиты детей.