Глава 4. Ограничение прав и основных свобод

ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

§ 1. Понятие, виды и цели

ограничения прав и свобод человека

Ограничение прав и свобод человека - одна из острых проблем для любого государства. В большинстве государств законодатель, допуская ограничение прав и свобод личности, четко регламентирует основания, пределы и порядок их применения <1>.

--------------------------------

<1> Примером может служить ФРГ, имеющая развитую систему чрезвычайного права, включающую в себя: законодательную необходимость введения чрезвычайного положения; внешнее чрезвычайное положение (чрезвычайное положение, вводимое вследствие внешнеполитических причин); внутреннее чрезвычайное положение и право на восстание.

Международное право разрешает государствам отступать в некоторых случаях от выполнения взятых ими на себя международных обязательств по защите прав человека и приостанавливать действие национального законодательства (право на дерогацию).

Это право закреплено в универсальных и региональных документах по правам человека, таких как Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 4), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 15), Американская конвенция о правах человека 1969 г. (ст. 27). Международное право прав человека продолжает применяться во время вооруженных конфликтов, что неоднократно подтверждалось учрежденными в рамках договоров органами, а также международными судебными учреждениями.X

Ограничения прав человека имеют различные проявления и основания: они могут вытекать из самого правового акта или из фактических действий; они могут быть постоянными или временными; иметь место в обычных условиях или в условиях действия специфических (чрезвычайных) правовых режимов. Их объединяет нечто общее: во всех случаях эти ограничения затрагивают права человека, и прежде всего основные или конституционные права и свободы. Иначе говоря, ограничения прав и свобод человека, предусмотренные национальными и международными актами, представляют определенную систему и включают:

1. Ограничения общего характера. Так, согласно Закону РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ограничение права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона. В ст. 8 перечисляются основания ограничения права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации <1>. Использование прав и свобод отдельной личностью ограничивается также требованиями защиты нравственности и здоровья общества.X

--------------------------------

<1> В указанной статье говорится: "Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение".X

2. Ограничения основных прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения, вооруженного конфликта и военного положения.

3. Ограничения, обусловленные особенностями правового статуса отдельных категорий граждан и лиц (иностранные граждане и лица без гражданства, эмигранты, беженцы, должностные лица, военнослужащие, лица, отбывающие уголовное наказание в местах лишения свободы, и др.).

4. Отдельным случаем ограничений прав человека следует рассматривать невключение в число закрепляемых законом тех прав, которые предусмотрены в международных актах и в которых участвует государство.

Ограничения прав и свобод устанавливаются каждым государством самостоятельно на основе внутригосударственных правовых актов. Однако в современных условиях международное сообщество выводит эту проблему за пределы внутренней компетенции государства. В настоящее время имеется целый ряд международных документов, в которых закреплены принципы, цели введения ограничений, допустимых в демократическом обществе, а также основания и условия возможных ограничений прав и свобод человека. Так, ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. фиксирует несколько исключительных целей, ради которых каждый человек должен подвергаться ограничениям при осуществлении своих прав и свобод. В ней говорится: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе".X

Согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах "участвующие в настоящем Пакте государства признают, что в отношении пользования теми правами, которые то или иное государство обеспечивает в соответствии с настоящим Пактом, это государство может устанавливать только такие ограничения этих прав, которые определяются законом, и только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе".X

Согласно ст. ст. 11 и 12 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод осуществление таких прав, как право на свободу выражения своего мнения, мирные собрания и свободу ассоциации с другими, включая право создавать профсоюзы, "не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц".X

С формально-юридической точки зрения отступление государства от своих международных обязательств по правам человека следовало бы рассматривать как международное правонарушение, влекущее его международную ответственность. Однако такая квалификация в данном случае неприменима, поскольку отступление государства от своих обязательств по договорам международное право относит к обстоятельствам, исключающим противоправность. Согласно общему международному праву следующие обстоятельства исключают противоправность деяния: согласие, контрмеры, форс-мажор, бедствие, состояние необходимости и самооборона. Наиболее адекватным обстоятельством для оправдания отступления государства от своих международных обязательств в области прав человека является состояние необходимости.

Состояние необходимости - это такая ситуация, когда государство для защиты своего существенного интереса, которому угрожает непосредственная и неминуемая угроза, вынуждено прибегнуть к варианту поведения, противоречащему его международному обязательству по отношению к другому государству (другим государствам). Согласно толкованию Международного суда ООН для установления состояния необходимости применимы следующие условия, которые отражают обычные нормы международного права: а) формально противоправные действия государства должны быть вызваны необходимостью защиты "фундаментального интереса"; б) данный интерес действительно должен подвергаться "серьезной и неминуемой угрозе"; в) принятые меры должны быть "единственно возможными" для защиты указанного интереса; г) принятые меры не должны причинять "серьезного ущерба такому же фундаментальному интересу" государства, против которого они приняты; д) действия государства должны быть строго необходимы для этой цели; любая чрезмерная акция ipso facto будет противоправным деянием; е) государство, принимающее меры, "не может находиться среди тех, чье поведение вызвало" состояние необходимости <1>.

--------------------------------

<1> Дело о проекте "Габчиково - Надьмарош". См.: Блищенко И.П., Дориа Ж. Прецеденты в международном публичном и частном праве. М., 1999. С. 416 - 417.

Таким образом, если при какой-либо чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни нации, государство вынужденно прибегает к ограничению прав человека, соблюдая при этом определенные материальные и процессуальные требования, то оно не считается нарушившим свои международные обязательства. Эти действия являются с точки зрения международного права допустимыми, и неукоснительное следование этим требованиям обусловливает правомерность введенного в стране чрезвычайного положения <1>.

--------------------------------

<1> К материальным требованиям относятся: исключительная угроза жизни нации; принцип пропорциональности; принцип недискриминации; недопустимость отступления от определенных основных прав человека; принцип ограниченной продолжительности введенного чрезвычайного положения; уважение других обязательств по международному праву. Процессуальными гарантиями правомерности чрезвычайного положения являются: официальное объявление чрезвычайного положения; уведомление (например, Генерального секретаря ООН или Генерального секретаря Совета Европы); парламентский контроль.

Если суммировать положения ныне действующих международных актов, то можно выделить ряд оснований и условий применения возможных мер ограничений прав и свобод человека, служащих критерием их правомерности.

1. Такие ограничения могут (должны) устанавливаться только на уровне закона, а не на основе принятия других нормативных актов, применяемых на территории государства.

2. Ограничения устанавливаются исключительно с целью соблюдения и уважения прав и свобод других лиц и постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав.

3. Ограничения устанавливаются в интересах удовлетворения справедливых требований морали и справедливости.

4. Ограничения устанавливаются в целях обеспечения и охраны государственной безопасности, общественного благосостояния и правопорядка, демократических устоев общества.

5. Ограничения могут (должны) применяться с учетом требования адекватного соблюдения государствами статей международных актов о защите прав человека применительно к отдельным категориям граждан и лиц. Речь идет о пользовании правами и свободами без какой-либо дискриминации по признакам пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения и т.д., которые продолжают действовать в полном объеме и в условиях чрезвычайного положения.

6. Некоторые экономические или социальные соображения могут оправдывать ограничения для использования иностранцев в определенных видах деятельности и в ряде профессиональных или географических секторов (такой вывод следует, в частности, из толкования ст. 18 Европейской социальной хартии 1996 г.). В этом же ряду стоит право государства вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев (ст. 16 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод).X

7. Еще одним важным условием правомерности ограничений прав и свобод человека является соразмерность или запрет чрезмерных ограничений. Смысл этого правила состоит в том, что органам государства необходимо предварительно выяснить, действительно ли опасность для конституционного строя и правопорядка настолько велика и реальна, что законодатель обязан принять меры и ограничения прав человека, соразмерные возникшей угрозе. Особые сложности и конфликты возникают в отношении тех прав и свобод, для которых Конституция не устанавливает прямых оговорок, сужающих их содержание.X

Приведенный выше перечень условий правомерности ограничений прав человека является общим, и такие ограничения могут быть введены в различных ситуациях (мирное время, военное положение, чрезвычайная ситуация) применительно ко всем индивидам (иностранные граждане, лица без гражданства, эмигранты, беженцы и др.) и юридическим лицам. Вместе с тем необходимо учитывать специфику конкретных обстоятельств, вызвавших необходимость принятия ограничительных мер и статус лиц, на которых эти меры распространяются.X