§ 4. Защита прав человека

в рамках специализированных учреждений ООН

В рамках системы Организации Объединенных Наций четко различаются два уровня органов, координирующих и направляющих многостороннее межгосударственное сотрудничество в области защиты прав и основных свобод человека: уровень главных органов ООН и их вспомогательных подразделений, которые призваны разрабатывать основы подхода международного сообщества к решению проблем прав человека, и уровень ее специализированных учреждений, рассматривающих в соответствии со своей компетенцией более узкие, специальные вопросы регламентации правового положения личности.

Среди последних наибольшую активность проявляют Международная организация труда (МОТ) и Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). Будучи связанными с ООН специальными соглашениями, они координируют усилия государств и содействуют созданию международно-правовых норм применительно к конкретным группам основных прав и свобод индивида - трудовых, социальных, культурных и др.

Статус МОТ и ЮНЕСКО как специализированных учреждений ООН предопределяет их особое место в ряду других международных межправительственных организаций. Обладая всеми признаками самостоятельных субъектов международного права, они тем не менее имеют ряд обязательств по отношению к ООН, которая координирует и направляет их деятельность. Наиболее значительными полномочиями ООН в этой области являются:

а) право согласовывать деятельность специализированных учреждений посредством консультаций с ними и дачи рекомендаций (п. п. 1, 2 ст. 57; ст. 58; п. 2 ст. 62; ст. 63 Устава ООН);X

б) право требовать и получать от специализированных учреждений доклады о мерах, принятых ими во исполнение рекомендаций ООН (п. 1 ст. 64 Устава ООН);X

в) право получать и рассматривать доклады специализированных учреждений об их текущей работе (п. 1 ст. 64 Устава ООН).X

Указанные нормативные положения получили подтверждение и дальнейшее развитие в учредительных документах специализированных учреждений (например, ст. 12 Устава МОТ и ст. X Устава ЮНЕСКО), а также заключенных ими с ООН специальных соглашений о связи.X

Для реализации своих задач в области прав человека МОТ и ЮНЕСКО наделены широкими полномочиями. К их числу, в частности, относятся: созыв и проведение конференций, семинаров и симпозиумов по проблемам международного регулирования трудовых и культурнообразовательных прав индивидов; осуществление научных исследований; разработка и реализация комплексных программ межгосударственного сотрудничества в области науки, культуры, образования, улучшения условий труда и т.д.; оказание информационной и технической помощи государствам в процессе создания ими соответствующих законодательных, административных и иных актов. Однако сердцевиной функциональной деятельности специализированных учреждений ООН, безусловно, является разработка конвенций и рекомендаций, посвященных социально-экономическим правам, а также организация контроля за их осуществлением.

Так, например, Международной организацией труда было за годы деятельности принято 188 конвенций и 199 рекомендаций, которые имели отношение практически ко всем областям труда и трудовых отношений. Достаточно привести примеры таких известных соглашений, принятых МОТ, как: Конвенция от 28 июня 1930 г. о принудительном труде; Конвенция от 1 июля 1949 г. о защите заработной платы; Конвенция от 29 июня 1951 г. относительно равного вознаграждения мужчин и женщин за труд равной ценности; Конвенция от 9 июля 1964 г. о политике в области занятости; Конвенция от 26 июня 1973 г. о минимальном возрасте приема на работу; Конвенция от 21 июня 1988 г. о содействии занятости и защите от безработицы; Конвенция от 22 октября 1996 г. о найме и трудоустройстве моряков; Конвенция от 14 июня 2007 г. о труде в рыболовном секторе и многие другие.X

Значительный объем работы по нормативной регламентации вопросов прав человека выполняет и ЮНЕСКО. За время существования этой организации ею были подготовлены и одобрены следующие международно-правовые соглашения: Конвенция от 14 мая 1954 г. о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта; Всемирная конвенция от 6 сентября 1952 г. об авторском праве; Конвенция от 14 декабря 1960 г. о борьбе с дискриминацией в области образования; Конвенция от 16 ноября 1972 г. об охране всемирного культурного и природного наследия, Конвенция от 10 ноября 1989 г. о техническом и профессиональном образовании, Конвенция от 4 мая 2000 г. о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, Конвенция от 20 октября 2005 г. об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения, а также ряд других.X

МОТ, ЮНЕСКО и другие специализированные учреждения не выступают в таких случаях в роли национальных законодательных учреждений. Как и органы собственной системы ООН, они выполняют функции содействия осуществлению межгосударственного сотрудничества в сфере нормотворчества. Это положение закрепляется и в их учредительных документах. Так, в п. 4 ст. IV Устава ЮНЕСКО говорится лишь о возможности принятия ее Генеральной конференцией проектов конвенций, предлагаемых государствам-членам для ратификации. В свою очередь ст. 19 Устава МОТ оговаривает полномочия главного представительного органа этой организации только относительно оформления того или иного предложения по пунктам повестки дня в конвенцию, принятия ее и направления на ратификацию. При этом право окончательного решения вопроса об участии в таких договорах сохраняется за государствами.X

Механизм разработки проектов международно-правовых соглашений о правах человека в рамках специализированных учреждений имеет определенную специфику. В этих организациях комитеты и комиссии не играют такой важной роли в процессе осуществления правотворческой функции, как в ООН. Первостепенное значение здесь имеют секретариаты.

Вот как это происходит, например, в рамках Международной организации труда. На основе решения Административного совета МОТ вопрос о принятии той или иной конвенции в рамках этой организации включается в повестку дня ее Генеральной конференции за 18 месяцев до открытия той сессии, на которой он должен обсуждаться. В течение этого времени Международное бюро труда (МБТ) подготавливает и рассылает правительствам предварительный доклад, содержащий анализ законодательства и практики различных государств, а также вопросы по тем проблемам, которые должны найти свое решение в конвенции. Правительства рассматривают этот доклад и сообщают свои мнения о нем МБТ. На основе сообщений правительств составляется доклад, который МБТ представляет Генеральной конференции. Доклад Бюро обсуждается на ее первой очередной сессии, после чего конференция может принять решение о рассмотрении проекта конвенции по существу. В соответствии с п. 2 ст. 19 Устава МОТ квалифицированное большинство в 2/3 голосов всех присутствующих на Конференции делегаций считается достаточным для окончательного принятия конвенции.X

В целом аналогичная процедура используется и ЮНЕСКО. Здесь следует только отметить, что при разработке конвенции по важным вопросам, имеющим политическое значение, эта организация иногда прибегает к смешанному порядку их принятия. На предварительной стадии ЮНЕСКО сама подготавливает проект конвенции. Затем она созывает международную правотворческую конференцию, на которой этот документ принимается окончательно. Таким образом, например, были подготовлены Всемирная конвенция об авторском праве 1952 г. и Конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г.X

Существуют также некоторые различия между актами органов ООН и ее специализированных учреждений, завершающими стадию согласования текстов договоров. Если, в частности, Генеральная Ассамблея ООН утверждает проекты соглашений посредством принятия специальных резолюций, то актами МОТ и ЮНЕСКО в данном случае являются сами конвенции, одобряемые генеральными конференциями этих организаций.

Значительный интерес представляет вопрос об определении характера обязательств, налагаемых на государства-члены рекомендациями МОТ и ЮНЕСКО. Указанные акты, как правило, издаются по тому же кругу вопросов, что и конвенции, принимаемые данными организациями. Рекомендации детализируют их положения, предлагая более широкий круг прав и закрепляя более высокие их пределы. Они не предусматривают необходимости принятия государствами твердых юридических обязательств по их исполнению, а содержат нормы рекомендательного типа, не влекущие юридической ответственности за их неисполнение.

В то же время указанные рекомендации нельзя признать и актами, имеющими только номинальное значение. В соответствии с п. 6 ст. 19 Устава МОТ ее рекомендация "сообщается всем членам Организации для рассмотрения с целью придания ей силы путем национального законодательства или иных мероприятий". В течение 18 месяцев с момента завершения работы сессии Генеральной конференции МОТ каждое государство обязано предоставить рекомендацию своим компетентным органам "для оформления ее в качестве закона или принятия мер другого порядка". Члены МОТ должны постоянно информировать Организацию о своей деятельности по выполнению этого обязательства и, в частности, "о положении законодательства и соответствующей практике по вопросам, которых касается рекомендация, и о том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым ее положениям". Обязанность принимать конкретные меры по осуществлению конвенций и рекомендаций, а также информировать свою организацию о ходе этого процесса возложена и на государства - члены Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ст. ст. IV и VIII Устава ЮНЕСКО).X

Контроль за претворением в жизнь нормативных актов МОТ и ЮНЕСКО осуществляется в основном в рамках институционных структур этих организаций. Для этих целей в рамках Международной организации труда был, в частности, создан Комитет экспертов, рассматривающий доклады государств - участников конвенций и рекомендации и представляющий свои заключения руководящим органам МОТ, а в рамках ЮНЕСКО - Комитет по конвенциям и рекомендациям.

МОТ и ЮНЕСКО оказывают также большой объем технической, организационной и финансовой помощи государствам, их органам, организациям и частным лицам при разработке законов и других нормативных актов в области прав человека для проведения научных исследований и переподготовки кадров в соответствующих областях.

Наряду с Международной организацией труда и Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры вопросы защиты прав человека находят заметное воплощение также в деятельности таких специализированных учреждений ООН, как Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС) и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ).

Основными целями ВОИС является содействие охране интеллектуальной собственности и защите прав авторов и изобретателей во всем мире путем организации сотрудничества между государствами; обеспечение административного взаимодействия союзов, созданных Парижской 1883 г., Бернской 1886 г. и рядом других конвенций об охране интеллектуальной собственности, а также прав участников договоров, заключенных в рамках Парижского союза об охране промышленной собственности. В процессе решения указанных задач ВОИС занимается работой по подготовке и пересмотру соответствующих международных нормативных актов, осуществляет информационную, регистрационную и издательскую деятельность, проводит научные исследования, оказывает юридическую и техническую помощь развивающимся государствам. ВОИС также осуществляет тесное сотрудничество с МОТ и ЮНЕСКО в сфере авторского права и смежных прав.X

В соответствии со ст. 1 Устава Всемирной организации здравоохранения целью деятельности ВОЗ является "достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья", понимаемого не только как отсутствие болезней, но и как состояние полного физического, духовного и социального благополучия.X

Работа ВОЗ сконцентрирована на четырех основных направлениях: борьба с инфекционными заболеваниями; разработка медикосанитарных правил; оказание технической помощи развивающимся странам; статистическая и издательская деятельность. Организация предоставляет государствам такие услуги, как публикация обобщенных статистических данных о рождаемости, болезнях, эпидемиях, травматизме, причинах смерти и т.д. Оказываемая отдельным странам по их просьбе помощь включает стипендии для обучения за границей и повышения квалификации, содействие в ликвидации редких, но опасных заболеваний и улучшении специальных служб. Важным направлением деятельности ВОЗ является поощрение и координация медицинских исследований. Для этого она организует международную сеть лабораторий, изучающих болезнетворные организмы, улучшающих вакцины и ведущих подготовку научных работников.

В центре внимания Организации находятся также такие политические и социальные вопросы, как роль врачей и других работников здравоохранения в сохранении и укреплении мира как важнейшего условия достижения здоровья для всех, последствия ядерной войны для здоровья населения и служб здравоохранения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Энциклопедия международных организаций: В 3 т. / Под ред. Л.Н. Галенской, С.А. Малинина. Международные межправительственные организации. СПб., 2003. Т. 1. С. 66.

Как МОТ и ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения имеет право принимать конвенции и соглашения по любому вопросу, входящему в ее компетенцию. Еще одной важной сферой деятельности ВОЗ является разработка карантинных и санитарных правил, регламентирующих борьбу с инфекционными заболеваниями, стандартов в отношении продуктов, являющихся предметом международной торговли, способов диагностики и т.п. В соответствии со ст. 21 Устава Организации эти международные нормативные документы принимаются высшим представительным органом ВОЗ - Всемирной ассамблеей здравоохранения.X

Отличительной особенностью правил и стандартов ВОЗ, как, впрочем, и подобных им актов других специализированных учреждений ООН, является то, что они имеют упрощенный порядок вступления в силу, а тексты таких правил и регламентов после их принятия органами специализированных учреждений не могут быть изменены государствами-членами. В них окончательно формулируется правило поведения, и государство имеет право только принять или не принять его в таком виде. В случае явно выраженного или молчаливого согласия государств - членов специализированных учреждений ООН с положениями таких правил и регламентов они приобретают для них юридически обязательную силу.