§ 3. Комиссии по правам человека. Институт омбудсмена.

Правовой статус Уполномоченного по правам человека

в Российской Федерации и в ее субъектах

Национальная система несудебных институтов по защите прав и свобод человека и гражданина состоит из нескольких звеньев и уровней.

К ним относятся такие национальные учреждения, как институт омбудсмена и комиссии по правам человека, которые весьма эффективно разрешают споры между государством и гражданами, которые также выступают представителями интересов граждан, посредниками в отношениях между частными и должностными лицами <1>.

--------------------------------

<1> Human Rights Fact Sheet No 17. Geneva: Centre for Human Rights United Nations Office at Geneva. 2001. P. 9 - 17.

Комиссии по правам человека занимаются главным образом защитой граждан от всех форм дискриминации, а также защитой гражданских и политических прав человека. На них также возлагаются обязанности поощрять и защищать экономические, социальные и культурные права. Полномочия и функции конкретной комиссии четко определяются законом, на основе которого она создается. Этот закон служит также для определения юрисдикции комиссии, в частности, путем определения тех видов правонарушений, в отношении которых она правомочна расследовать нарушения прав человека. Одни комиссии занимаются рассмотрением случаев предполагаемых нарушений любого из прав, признанных в конституции, другие могут иметь возможность рассматривать случаи дискриминации, основанные на самых широких признаках, таких как раса, цвет кожи, религия, пол, национальное или этническое происхождение, инвалидность, социальное положение, сексуальная ориентация, политические убеждения, возраст и семейное положение, т.е. в отношении прав человека, закрепленных в основных международно-правовых актах <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вагизов Р.Г., Курдюков Г.И., Князькин С.А. Комментарий к Закону Республики "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан" (международный и региональный аспект). Казань, 2000. С. 9.

В США, несмотря на двухсотлетнее формирование демократических институтов, до сих пор на федеральном уровне отсутствуют такие национальные институты по правам человека, как комиссия по правам человека и омбудсмен (за исключением единственной специализированной комиссии - Американской комиссии по равным возможностям в сфере занятости) <1>. Для американской практики характерно формирование комиссий по правам человека на уровне штатов, городов и т.д.

--------------------------------

<1> Official websile: About United States Equal Employment Opportunity Commission. Режим доступа: http://www.eeoc.gov.

Полномочия и статус комиссий по правам человека определяются в соответствии с конституциями (законами) штатов.

Общим для всех американских комиссий является наличие в составе как членов, работающих на постоянной основе, так и совместителей, работающих на общественных началах, которые представляют интересы различных социальных групп. Как правило, члены комиссий назначаются губернатором и утверждаются легислатурой (законодательным собранием) штата.

Следует отметить, что в соответствии с законодательством в некоторых штатах помимо Центральной комиссии по правам человека могут быть образованы местные комиссии по правам человека (в городах, деревнях). Местные комиссии работают во взаимодействии с центральной комиссией.

Так же как и в США, разветвленная сеть государственных несудебных институтов существует в Канаде. Но в отличие от США в Канаде на федеральном уровне создана и функционирует комиссия по правам человека.

Практически во всех провинциях Канады также образованы комиссии по правам человека. По своему правовому статусу они во многом схожи с Центральной комиссией по правам человека, а также с американскими комиссиями. Их полномочия определяются в соответствии с Актом по правам человека провинции (Остров Принца Эдуарда, Новая Шотландия, Альберта) либо Кодексом прав человека провинции (Британская Колумбия, Онтарио, Саскачеван, Манитоба).

Основными задачами комиссий являются: устранение дискриминации и содействие в достижении равенства в правах независимо от расы, пола, семейного положения, уровня образования; просвещение по правам человека; рассмотрение обращений и др.

В целом региональные американские и канадские комиссии по правам человека схожи как по статусу, полномочиям, так и по направлениям деятельности.

Помимо США и Канады, на Американском континенте национальный институт в виде комиссий создан в Мексике. Говоря о Мексиканской национальной комиссии по правам человека, необходимо отметить, что наряду с общими чертами, описанными выше и характерными для американских и канадских комиссий, особенной в Мексиканской национальной комиссии по правам человека является ее сложно разветвленная структура. Комиссия была создана в соответствии с Конституцией Мексики (ст. 102) и действует на основании принятого Конгрессом Закона о Национальной комиссии по правам человека.

В Мексике также существуют региональные комиссии, правовой статус которых определяется законами штатов, а функции аналогичны функциям Мексиканской национальной комиссии.

Широкое распространение института комиссий по правам человека на национальном и (или) региональном уровнях характерно для многих стран Европы - Дании, Ирландии, Германии, Греции, Франции, Северной Ирландии, Люксембурга и др. В деятельности комиссий находят отражение отдельные, специфичные для каждой страны особенности национально-правовой системы и ситуации с соблюдением прав человека и гражданина. Но основные организационно-правовые характеристики комиссий схожи.

Немецкий Институт прав человека по своему статусу и полномочиям является типичной национальной комиссией по правам человека. Он был основан в 2001 г. по решению бундестага и имеет широкие направления деятельности, в том числе проведение исследований по вопросам обеспечения и защиты прав человека, анализ законодательства, правовое просвещение, сотрудничество с другими правозащитными институтами и др. Финансовое обеспечение Институту предоставляют три Министерства: Министерство юстиции, Министерство иностранных дел и Министерство экономического содружества и развития <1>.

--------------------------------

<1> Official website: The German Institute for Human Rights. Режим доступа: http://institut-fuer-menschenrechte.de.

Отличительной особенностью Национальной комиссии по правам человека Греции от других национальных комиссий является ее состав, который обеспечивает плюралистическое представительство общественных сил и служит важной гарантией независимости. Греческая комиссия весьма многочисленна, в нее входят представители: государственных органов, назначаемые премьер-министром; ряда министерств; от всех политических партий; неправительственных правозащитных организаций; от Общей конфедерации рабочих; от Высшей администрации союзов государственных служащих; профессоров права ряда университетов (Афинского, Фракийского, Пантеона и Салоников) и др. <1>. Особо необходимо подчеркнуть, что в соответствии с Законом N 2667 (1) для укрепления сотрудничества между правозащитными институтами и усиления контроля за административной деятельностью в состав комиссии обязательно входит греческий омбудсмен.

--------------------------------

<1> См.: ст. 2 Закона N 2667 (1) "Конституция Национальной комиссии по правам человека и Национальной биоэтнической комиссии" с поправками от 2003 г. Official website: The National Commission for Human Rights. Режим доступа: http://www.nchr.gr.

Говоря о национальных институтах в европейских странах, нельзя не сказать о Национальной консультативной комиссии по правам человека Франции.

Французская комиссия по правам человека имеет довольно длительную историю. 27 марта 1947 г. была создана Консультативная комиссия по кодификации международного права и определения прав и обязанностей государства и человека. Впоследствии название было изменено на Консультативную комиссию международного права, а чуть позже - на Консультативную комиссию по правам человека.

Именно председатель этой Комиссии Рени Кассин составил проект Всеобщей декларации прав человека, который был принят ООН 10 декабря 1948 г. Также Комиссия участвовала в создании и организации деятельности Комиссии по правам человека ООН. Таким образом, Комиссия успешно работала, представляя международную позицию Франции, участвовала в подготовке ряда международных договоров и соглашений. Ее председатель Р. Кассин стал лауреатом Нобелевской премии мира. После его смерти в 1976 г. Комиссия прекратила свою деятельность до 1984 г. В 1993 г. статус Комиссии был определен как независимый и приведен в соответствие с международными критериями.X

На основании своего Учредительного декрета Национальная консультативная комиссия по правам человека Франции посредством подготовки рекомендаций оказывает помощь премьер-министру и министрам по всем проблемам, связанным с правами человека и гуманитарными действиями. Как во Франции, так и за границей Комиссия обеспечивает диалог между заинтересованными правительственными органами и представителями различных неправительственных организаций и учреждений, работающих в области прав человека и гуманитарных действий <1>. Она также участвует в подготовке докладов Франции международным организациям, в выполнении ее договорных обязательств в области прав человека.

--------------------------------

<1> См.: Учредительный декрет о Национальной консультативной комиссии по правам человека от 30 января 1984 г. N 84 - 72, в редакции Декрета от 10 мая 1999 г. N 99 - 377. Режим доступа: http://www.commission-droits-homme.fr/presentationcncdh_an/editoAN.html.

Национальная консультативная комиссия по правам человека Франции должна представлять правительству ежегодный отчет о борьбе с расизмом и ксенофобией, который подлежит обязательному опубликованию.

Датский Институт прав человека в своей деятельности руководствуется основными принципами и нормами международного права, принятыми ООН и Советом Европы, а также Конституцией Дании. Институт проводит исследование реализации прав человека как в мирное время, так и во времена вооруженных конфликтов.

В настоящее время все больше стран, в том числе и Российская Федерация, предпочитают создавать два и более государственных несудебных правозащитных института, которые можно рассматривать в качестве комиссий по правам человека и омбудсмена, причем комиссия по правам человека может быть учреждена наряду с институтом омбудсмена.

Комиссия по правам человека при Президенте РФ была образована в соответствии с Указом Президента РФ от 1 ноября 1993 г. N 1798 в качестве совещательного и консультативного органа при Президенте РФ.X

В состав Комиссии вошло 30 человек - известные и пользующиеся авторитетом и уважением в стране представители общественных организаций, науки, культуры и средств массовой информации. Все члены Комиссии, включая ее председателя, работали на общественных началах. В структуре Главного управления внутренней политики Президента Российской Федерации был образован отдел по обеспечению деятельности Комиссии в количестве четырех человек.

На Комиссию по правам человека при Президенте РФ и общественные комиссии по правам человека, созданные в субъектах Российской Федерации, были возложены особые задачи. В соответствии с Положением о ней федеральная Комиссия являлась совещательным и консультативным органом при Президенте Российской Федерации, содействующим реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина.

Основные задачи Комиссии определялись следующим образом: создание условий для реализации президентом страны его конституционных полномочий гаранта прав личности, включая полномочия по осуществлению контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями и гражданами; содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод личности; содействие координации деятельности органов государственной власти по реализации основ государственной политики в области обеспечения и защиты прав человека и гражданина; укрепление международного сотрудничества в области обеспечения и защиты прав человека.

При осуществлении своих полномочий Комиссия взаимодействовала с органами государственной и исполнительной власти, с общественными объединениями и средствами массовой информации. По обсужденным вопросам Комиссия принимала заключения и рекомендации, которые направляются в соответствующие законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, в чью компетенцию входит решение этих вопросов. В необходимых случаях информация о рассмотренных вопросах и принятых решениях доводилась до сведения Президента РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации в 1996 - 1997 годах: Доклад Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. М., 1998. С. 6 - 9.

Указом Президента РФ от 6 ноября 2004 г. N 1417 Комиссия по правам человека при Президенте РФ была преобразована в Совет при Президенте по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.X

В большинстве субъектов Российской Федерации, где институт уполномоченного по правам человека отсутствует, при главах регионов созданы комиссии по правам человека.

Основной задачей комиссий, как правило, является создание условий для реализации главой региона его полномочий по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в регионе в соответствии с Конституцией РФ. Комиссии также призваны содействовать совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, деятельности федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по реализации основ государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Еще одной задачей комиссий является укрепление межрегионального сотрудничества в области обеспечения и защиты прав и свобод человека.X

При осуществлении своих полномочий комиссии в установленном порядке взаимодействуют с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти области, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также со средствами массовой информации.

Комиссии работают в контакте с комиссиями по правам человека и иными органами, учрежденными в федеральных округах и субъектах Российской Федерации в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, оказывают им содействие.

В целях защиты прав и свобод человека и гражданина Совет при Президенте по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в ее субъектах.

По вопросам, входящим в компетенцию комиссий, члены комиссий в установленном порядке имеют право посещать органы государственной власти, а также любые государственные учреждения и организации.

Должностные лица органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления, а также государственных учреждений и организаций обязаны безотлагательно предоставлять информацию, запрашиваемую комиссиями по вопросам, входящим в их компетенцию. Предоставление информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне".X

Рекомендации и заключения комиссий, принятые в пределах их полномочий, направляются соответствующему органу государственной власти, в компетенцию которого входит решение вопроса.

Органы государственной власти и их должностные лица, получившие рекомендации и заключения комиссий, обязаны в установленный срок рассмотреть их и уведомить комиссии о принятом решении. В необходимых случаях информация об этом доводится до сведения главы субъекта.

Комиссии формируются в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов комиссий. Председатели комиссий и их составы утверждаются постановлением главы региона. Как правило, в состав комиссий включаются ученые-юристы, представители неправительственных правозащитных организаций, журналисты, представители администрации региона. Большинство членов комиссий, включая председателя и его заместителей, участвуют в их работе на общественных началах.

Заседания комиссий проводятся по мере необходимости. В большинстве положений, регулирующих их деятельность, указывается периодичность проведения заседаний. Они считаются правомочными, если на них присутствует не менее половины их состава.

Техническое обеспечение деятельности комиссий возлагается на аппарат законодательного и исполнительного органа.

Комиссии представляют главам регионов ежегодный доклад (отчет) о соблюдении прав и свобод человека в регионах.

Региональные комиссии по правам человека или отдельные их члены зачастую являются инициаторами создания в субъекте Российской Федерации институтов уполномоченного по правам человека.

Другим важным элементом механизма защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов в правовых системах стран мира является институт омбудсмена <1>.

--------------------------------

<1> См.: Общая теория прав человека / Рук. авт. кол. и отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996. С. 369.

В отношении термина "омбудсмен" характерно несколько этимологических версий. В Средние века скандинавские народы переводили слово "омбудсмен" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". В средневековых германских племенах омбудсменами были лица, которым поручалось собирать штрафы с семей, виновных в преступлениях, в пользу семьи жертвы. Так или иначе по прошествии времени основным смысловым значением "омбудсмена" стало понятие авторитетного представителя других лиц, защитника интересов слабых от нарушений со стороны сильных.

Существует несколько версий происхождения института омбудсмена. Некоторые исследователи полагают, что институт омбудсмена зародился в Китае во времена династии Хань (более 2000 лет назад) <1>. Другие высказывают предположение о том, что этот институт может восходить к римским должностям цензоров, трибунов и провинциальных прокураторов <2>. Третьи увязывают происхождение омбудсмена с должностью мухтасиба, существовавшей еще в Османской империи <3>. К подобному мнению можно прийти путем сопоставления основных функций омбудсмена и мухтасиба и исторической последовательности.

--------------------------------

<1> См.: Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) / Под ред. С.В. Максимова и др. М., 1999. С. 78.

<2> См.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. С. 39.

<3> См.: Наш Век. 2002. 12 апр.

По мнению некоторых ученых, прообраз института омбудсмена был известен и в России. В XVI - XVII вв. существовал так называемый "ярыжка кабацкий", который писал даже челобитные на имя царя. Это был грамотный посредник между гражданином и властью. А в XIX - начале XX в. Россия знает уже институт ходатая по частным делам - также своеобразного омбудсмена, наделенного определенными полномочиями по посещению присутственных мест, представлению интересов своих доверителей <1>.

--------------------------------

<1> Об этом подробнее см.: Вагизов Р.Г. Институт Уполномоченного по правам человека: история, теория, практика. Казань, 2004. С. 12 - 13.

Традиционная концепция связывает возникновение службы омбудсмена со Швецией, где предшественником парламентского правозащитника в современном понимании был Верховный омбудсмен его величества. Этот пост был учрежден в 1713 г. Карлом XII. К 1719 г. лицо, занимавшее этот пост, стало называться канцлером юстиции.

После смерти Карла XII канцлера юстиции назначал король, а отчитывался он о своей деятельности перед риксдагом (парламент). Так как риксдаг собирался нерегулярно, позиции омбудсмена усиливались: в период между сессиями он осуществлял подлинный парламентский надзор за королем и его чиновниками. В 1772 г. Густав III издал новую Конституцию, согласно которой канцлер снова переходил в подчинение королю. После убийства Густава III и свержения его преемника Густава IV риксдаг вновь обрел полноту власти и провозгласил Конституцию 1809 г., в соответствии с которой был введен институт омбудсмена юстиции <1>.

--------------------------------

<1> См.: там же. С. 10 - 17.

Характерными особенностями омбудсмена юстиции по Конституции 1809 г. стали его выход из-под опеки короля и установление зависимости от риксдага, который его избирает и которому он ежегодно обязан представлять доклад о своей деятельности по надзору за администрацией, юстицией и даже церковью.

Второй страной, где была введена должность омбудсмена, стала Финляндия. До 1919 г. у Финляндии не было своего омбудсмена юстиции, но работал канцлер юстиции, учрежденный под влиянием шведской Конституции 1772 г., с изменениями, внесенными Протоколом о союзе и безопасности 1809 г. Сила и значение, приобретенные канцлером юстиции в Финляндии, восходят еще ко времени вхождения Великого княжества в состав Российской империи. Именно в этот период финский канцлер юстиции, назначаемый генерал-губернатором в звании прокурора, утвердился в роли защитника граждан и в отличие от своего шведского коллеги завоевал большую популярность и признание. По инструкции 1912 г. в компетенцию прокурора входил контроль над судебной и административной властью, положением заключенных и задержанных, а также он имел право присутствовать на заседаниях Сената, получать полное содействие от всех должностных лиц и докладывать царю о нарушениях в губернской администрации Великого княжества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вагизов Р.Г. Институт Уполномоченного по правам человека: история, теория, практика. С. 10 - 17.

С окончанием русского правления и принятием 17 июля 1919 г. Конституции была учреждена должность омбудсмена юстиции, исполняющего свои обязанности параллельно и независимо от сохранившего свои позиции канцлера юстиции.

В остальных странах учреждение института омбудсмена произошло уже после Второй мировой войны. В настоящее время служб омбудсмена различных видов и уровней в мире насчитывается свыше 400.

Должность омбудсмена имеет в разных странах различные наименования. В Скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсмен юстиции, в англоязычных провинциях Канады - Парламентский уполномоченный (омбудсмен), в Великобритании, Северной Ирландии, Шри-Ланке - Парламентский уполномоченный по делам администрации, в Новой Зеландии - Парламентский уполномоченный для расследований. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": Уполномоченный по жалобам (Израиль), Уполномоченный по правам граждан (Польша), Уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины "посредник", "медиатор" (Франция), "проведор (поручитель) юстиции" (Португалия), "помощник граждан" (штат Айова, США), "адвокат народа" (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: Защитник граждан (провинция Квебек, Канада), Народный защитник (омбудсмен) (Испания), Публичный защитник (штат Небраска, США), Гражданский защитник (итальянские провинции), Народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмена выполняет коллективный орган: Коллегия народной правозащиты (Австрия), Комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), Парламентская комиссия по правам человека (Латвия) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмена // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". СПб., 1999. Т. 2: Региональный омбудсмен. С. 198.

В целом под омбудсменом понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений <1>. Исследователи справедливо отмечают, что правозащитная миссия Уполномоченного заключается в выявлении недостатков работы государственных и муниципальных служащих, которые устраняются его предложениями и замечаниями. Тем самым омбудсмен не создает напряженность в обществе, а улучшает работу исполнительных и законодательных органов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Сунгуров А.Ю. Региональный уполномоченный по правам человека - первые шаги в России // Там же.

<2> См., напр.: Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника. М., 2009. С. 33.

Также могут вводиться должности "специализированных" омбудсменов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по правам потребителей, по делам армии, по гендерным вопросам, по проблемам дискриминации и т.п.).

При всем разнообразии в наименованиях термин "омбудсмен" является собирательным и представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры.

Институт омбудсмена создается на различных уровнях - национальном, региональном и местном.

Исходя из места омбудсмена в государственно-правовой системе, порядка его назначения, подчиненности (подотчетности) той или иной ветви власти или отсутствия таковой, объема полномочий и т.д., выделяются три модели института омбудсмена:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, которому подконтролен и подотчетен. Этот довольно редко встречающийся вариант, предполагающий превалирование исполнительной власти над законодательной, существует во Франции, где медиатор назначается Советом министров.

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии, Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента <1>. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмена является контроль за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется и на законодательную власть).

--------------------------------

<1> См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учеб. пособие / Под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 2003. С. 18.

В зависимости от компетенции и объема надзорных функций обычно выделяются две модели института омбудсмена:

1) "реактивная" (реагирование на жалобы);

2) "агрессивная" (проведение расследований по собственной инициативе). Последняя в большей степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических преобразований или принадлежащим к "третьему миру".

В свою очередь, при всех национальных отличиях основными функциями омбудсмена являются:

1) содействие в восстановлении нарушенных органами государственной власти прав граждан;

2) содействие эффективной работе государственной власти;

3) функция посредника между обществом и властью;

4) функция внесудебного разбирательства <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Необходимо отметить, что условия, которым должны соответствовать государственные правозащитные структуры независимого контроля на национальном и региональном уровнях, были закреплены в Принципах, касающихся статуса и функционирования национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, 1993 г. (Парижские принципы), утверждены Комиссией ООН по правам человека и одобрены Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г.

"Роль омбудсмена - защищать людей от нарушения их прав, злоупотребления властью, ошибок, халатности, несправедливых решений и плохого управления, для того чтобы усовершенствовать публичную администрацию и сделать правительственные действия более открытыми, а правительство и его служащих - более ответственными перед обществом" - так определяется смысл института в материалах Международного института омбудсмена. Омбудсмен принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер, в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению <1>.

--------------------------------

<1> См.: Пустынцев Б. Региональный омбудсмен или еще один депутат? // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах / Под ред. А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". СПб., 1999. Т. 2: Региональный омбудсмен. С. 194.

Юридическая сила решений омбудсмена основывается на убедительности его доводов и его способности завоевывать доверие государственных органов, прессы. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа омбудсмена, а важнейший способ воздействия на органы власти со стороны омбудсмена - предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмена. Эффективность усилий омбудсмена во многом определяется тем, что чиновник боится попасть в его ежегодный доклад и уже это само по себе заставляет его прислушиваться к рекомендациям омбудсмена.

Важной функцией института омбудсмена является функция посредника. Институт омбудсмена становится своеобразным "дружелюбным интерфейсом" государственного механизма. Эта функция получила отражение в названии института омбудсмена во Франции - институт медиатора (посредника).

Институт омбудсмена берет на себя также функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя своей деятельностью своеобразный "туннельный эффект" в условиях все усложняющейся и все более дорогой судебной власти.

Исследователи справедливо отмечают, что создание института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации пришлось как раз на период, когда в России приобрели силу многие международно признанные принципы, в том числе закрепляющие права и свободы граждан <1>.

--------------------------------

<1> См.: Клочкова Ю.А. Институт омбудсмена в России и Европейском союзе: опыт сравнительного анализа // Международное публичное и частное право. 2007. N 4 (СПС "КонсультантПлюс").X

В начале 1990-х гг. в российском законодательстве постепенно утверждаются идеи прав человека, правового государства. Это нашло отражение в расширении уже признанных конституционных прав и свобод гражданина, а также в законодательном закреплении новых прав и свобод человека и гражданина.

В принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина впервые было официально заявлено о необходимости создания института внесудебного контроля защиты прав человека. В ст. 40 Декларации утверждалось, что парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека. Парламентский уполномоченный по правам человека назначался Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, был подотчетен ему и обладал той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР. Предполагалось, что полномочия Парламентского уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления будут установлены законом.X

В Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г., определение "парламентский" исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103), относит к ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.X

Несмотря на отсутствие такого закона, Государственная Дума первого созыва в самом начале своей работы, использовав положение о прямом действии норм Конституции, 17 января 1994 г. назначила первого Уполномоченного по правам человека в РФ С.А. Ковалева, одновременно продолжавшего возглавлять Комиссию по правам человека при Президенте РФ (с сентября 1993 по январь 1996 г.). Вскоре был издан президентский Указ "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека". Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека в РФ обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ.X

Проект соответствующего федерального конституционного закона был принят Государственной Думой в первом чтении почти единогласно только 21 июля 1994 г., но в дальнейшем его продвижение затормозилось. До конца года он выносился на голосование несколько раз, но ни разу необходимого конституционного большинства голосов не набирал.

Окончательно Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят Государственной Думой 25 декабря 1996 г., 12 февраля 1997 г. одобрен Советом Федерации, 26 февраля 1997 г. подписан Президентом РФ, 4 марта 1997 г. официально опубликован и вступил в силу.X

В мае 1998 г. депутаты Государственной Думы в третий раз заслушали соискателей на должность Уполномоченного. Большинство в две трети голосов получил только один кандидат - депутат Государственной Думы О.О. Миронов, который 22 мая 1998 г. был назначен на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

В связи с истечением срока полномочий О.О. Миронова Государственная Дума 13 февраля 2004 г. избрала на должность Уполномоченного В.П. Лукина.

Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в РФ, его компетенция, организационные формы и условия его деятельности определены Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее - Закон). В соответствии с Законом Уполномоченным может быть назначен только гражданин РФ, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Законом установлен также возрастной ценз - не моложе 35 лет.X

Законом определен круг органов и должностных лиц, которые наделены правом вносить в Государственную Думу предложения о кандидатах на должность Уполномоченного. Это Президент РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.X

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. По вопросу о назначении на должность Уполномоченного Государственная Дума принимает постановление не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу на заседании Государственной Думы непосредственно после назначения Уполномоченного на должность. Присяга приносится в торжественной обстановке в зале заседаний Государственной Думы сразу же после назначения Уполномоченного на должность.

Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд. Законом сформулированы определенные ограничения правосубъектности Уполномоченного, связанные с выполнением его полномочий. Находясь на своем посту, он не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Уполномоченный не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.X

Если Уполномоченный в течение 14 дней не исполнит эти требования, то его полномочия будут прекращены; он может быть досрочно освобожден от должности, а Государственная Дума приступит к назначению нового Уполномоченного.

Уполномоченный освобождается от должности Государственной Думой досрочно также в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного, а также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности либо в случае подачи им заявления о сложении полномочий.

Досрочное освобождение Уполномоченного от должности производится принятием Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации соответствующего постановления. В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должности новый Уполномоченный должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего Уполномоченного от должности.

Основными принципами деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются независимость, открытость и доступность для всех лиц, нуждающихся в защите своих прав и свобод, бесплатность оказания помощи.

Независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам и должностным лицам, закрепленная ст. 2 Закона, является основным условием и предпосылкой выполнения его основных направлений деятельности и соответствует Парижским принципам, касающимся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека.X

Гарантией независимости Уполномоченного является наличие у него иммунитета, т.е. его неприкосновенности в течение всего срока своих полномочий. Это выражается в том, что без согласия Государственной Думы Уполномоченного нельзя привлечь к уголовной, административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Кроме того, он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме случаев задержания на месте преступления.

Уполномоченный может быть задержан на месте преступления. В этом случае должностное лицо, производившее задержание, обязано незамедлительно уведомить об этом Государственную Думу. На основании поступившей информации Государственная Дума, если сочтет это необходимым, принимает соответствующее решение, в котором выражает свое согласие на дальнейшее применение этой процессуальной меры. Если согласие не получено в течение 24 часов, Уполномоченный должен быть освобожден.

Другой гарантией независимости Уполномоченного является положение Закона о том, что вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных законом, а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме, влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.X

Уполномоченный вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с выполнением им своих обязанностей по защите прав и законных интересов граждан.

Введение чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.

Закрепление финансирования деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата из средств федерального бюджета отдельной строкой, возможность самостоятельно разрабатывать и исполнять свою смету расходов и в ее пределах устанавливать численность и штатное расписание своего рабочего аппарата определяют независимость Уполномоченного от других властных структур. Материальные гарантии независимости Уполномоченного, связанные с оплатой труда, медицинским, социальным и иным обеспечением и обслуживанием, устанавливаются применительно к соответствующим гарантиям, предусмотренным законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для должностных лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации.

Институт Уполномоченного обладает качеством доступности при защите нарушенных прав и свобод. К Уполномоченному могут обратиться как граждане России, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации. Заявителям оказывается необходимая помощь при составлении жалобы. Для облегчения доступа гражданина жалоба, направленная Уполномоченному, подается бесплатно.

В своей деятельности Уполномоченный не связан узко-юридическими нормами; он наблюдает не только за законностью, но и за целесообразностью актов и действий администрации.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ являются:

- рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

- анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

- развитие международного сотрудничества в области прав человека;

- правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

- иные задачи, тесно связанные с осуществлением его полномочий в рамках установленной законом компетенции.

По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

Дела, связанные с восстановлением нарушенных прав граждан, рассматриваются на основе поступающих по почте или подаваемых лично письменных заявлений, обращений и жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих.

В соответствии с Законом Уполномоченный, получив жалобу, имеет право принять жалобу к рассмотрению, разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод, передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, отказать в принятии жалобы к рассмотрению. Отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован и обжалованию не подлежит.X

Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" конкретизирован порядок обращения к Уполномоченному с жалобой. В этой связи закреплено правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих только после того, как гражданин обжаловал решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с принятым решением. Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.X

В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. Приняв жалобу к своему рассмотрению, Уполномоченный проводит проверку по ней самостоятельно либо поручает ее проведение компетентным органам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить органу или должностному лицу, чьи действия или решения обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, т.е. выслушать обе заинтересованные стороны. Гражданин может быть ознакомлен с представленными объяснениями.

Если в ходе рассмотрения жалобы Уполномоченный установит факты нарушения прав заявителя, то он обязан принять соответствующие меры в рамках своей компетенции (заключение Уполномоченного, направление материалов в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина и др.).

Ежегодно Уполномоченным готовится доклад о соблюдении прав человека, который направляется Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ.

Подготовка ежегодных докладов о деятельности, доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дают возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, является мощным рычагом воздействия на общественное мнение. При этом представляется справедливым мнение о том, что Уполномоченному необходимо не только отобразить общее состояние в области прав человека в стране, но и указать причины нарушений прав и свобод <1>. Нередко, удовлетворяя законные требования одного или нескольких заявителей, Уполномоченный может защитить права сотен человек, которые оказались в подобной ситуации <2>.

--------------------------------

<1> См.: Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника. М., 2009. С. 127.

<2> См.: там же. С. 265.

Эффективность деятельности предполагает международное сотрудничество Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Установление и поддержание контактов с международными организациями позволяют Уполномоченному знакомиться с передовыми международными стандартами в сфере прав человека и строительства демократических институтов в интересах перенесения их на российскую почву.

Значительное место в деятельности Уполномоченного занимает работа по правовому просвещению в сфере прав человека, форм и методов их защиты. Гражданам разъясняются те формы защиты, которые они могут использовать, в частности, в какие административные, судебные и другие органы они вправе обратиться, оказываются юридические консультации.

Уполномоченный оказывает консультационную помощь гражданам, желающим реализовать свое конституционное право обратиться в международные органы по правам человека (Европейский суд, Комитет ООН по правам человека и др.).

На организацию и функционирование института омбудсмена в России значительное влияние оказывает федеративное устройство государства. Общим демократическим принципом в федеративном государстве выступает отсутствие организационной подчиненности омбудсменов на уровне субнациональной единицы центральному омбудсмену. Институт омбудсмена не может иметь строение, аналогичное структуре судебной системы или органов прокуратуры.

Конституция РФ (п. "б" ч. 1 ст. 72) предполагает возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. В соответствии с данной нормой защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации могут устанавливать особые стандарты некоторых гражданских прав, отличающихся от федеральных, принимая во внимание национальные или местные особенности того или иного субъекта.X

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" прямо предусматривает возможность децентрализации службы Уполномоченного путем учреждения подобных органов в субъектах Федерации, оставляя вопрос создания института Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации на усмотрение самих субъектов <1>. Статья 5 Закона устанавливает, что в соответствии с конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.X

--------------------------------

<1> См. подробнее: Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан. Казань, 2005. С. 4.

Формирование правовой базы, регламентирующей порядок учреждения и условия функционирования Уполномоченного в субъекте Российской Федерации, происходило в основном путем "копирования" большинства статей Федерального закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Изменения и дополнения, которые содержат региональные законы, имеют в большей степени уточняющий либо дополняющий характер.X

По состоянию на 2009 г. законы, регулирующие деятельность региональных уполномоченных по правам человека, приняты в 59 субъектах Российской Федерации (в 2006 г. - 43). Эти законы приняты соответствующими органами законодательной власти; этими же органами утверждается и кандидатура Уполномоченного. В то же время уполномоченные избраны и действуют в 50 субъектах (в 2006 г. - 35).

Анализируя конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в зависимости от характера закрепления института Уполномоченного по правам человека можно выделить четыре группы субъектов.

К первой относятся те, в конституциях (уставах) которых Уполномоченному по правам человека посвящена отдельная статья, как правило, имеющая название "Уполномоченный по правам человека...", либо статья без конкретного названия.

Ко второй группе относятся те субъекты, в основных законах которых учреждение должности уполномоченного по правам человека закреплено в главе или в статье основного закона субъекта, посвященной правам и свободам человека и гражданина. Как правило, в данном случае в уставах закреплено, что на территории субъекта гарантируются защита и осуществление всех прав и свобод человека и гражданина и в целях защиты (контроля за соблюдением) прав и законных интересов учреждается институт (устанавливается должность и др.) уполномоченного по правам человека.

К третьей группе субъектов относятся те, в конституциях и уставах которых уполномоченный по правам человека упоминается в контексте закрепления полномочий представительного органа субъекта.

К четвертой группе можно отнести регионы Российской Федерации, в основных законах которых об институте уполномоченного по правам человека упоминается каким-либо иным образом, например путем перечисления субъектов права законодательной инициативы.

Практически во всех законодательных актах объектом для деятельности уполномоченного являются права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем в уставах Приморского и Ставропольского краев, Астраханской, Пермской, Липецкой и Свердловской областей используется только категория "гражданин"; в Уставах Тульской области и Санкт-Петербурга - "человек". В Конституции Республики Тыва, наряду с обеспечением защиты прав и свобод человека и гражданина, особо выделена защита прав национальных меньшинств.

В большинстве законов субъектов Российской Федерации определены органы, действия которых в сфере защиты прав и свобод граждан должен контролировать уполномоченный. Это органы государственной власти (в некоторых субъектах - государственные органы), органы местного самоуправления, их должностные лица.

В некоторых субъектах РФ уполномоченный наделен одним из наиболее значимых инструментов деятельности - правом законодательной инициативы (конституции Республики Татарстан, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, уставы города Москвы, Пермского, Приморского и Алтайского краев, Московской, Калининградской, Архангельской, Нижегородской, Брянской, Самарской, Кемеровской, Тверской, Свердловской и Смоленской областей). По конституциям Республик Татарстан, Марий Эл и Республики Тыва уполномоченный может обращаться в конституционный суд республик с запросами о конституционности законов республик, нормативных правовых актов президента и иных органов государственной власти, уставов муниципальных образований.

В ряде законов субъектов имеется норма, предусматривающая административную ответственность за вмешательство в деятельность уполномоченного с целью повлиять на его решение, а также ответственность за неисполнение должностными лицами обязанностей, предусмотренных Законом об уполномоченном. Принятие таких норм, создание практики их применения позволяет повысить официальный статус запросов, ходатайств и решений уполномоченного, будет являться определенным дисциплинирующим фактором для должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления.X

Практика показывает, что успех деятельности омбудсмена во многом зависит именно от независимости и неподотчетности. Почти во всех рассматриваемых законах институт уполномоченного является отдельной структурой, имеющей свой аппарат сотрудников, счет и печать и финансируемой за счет специальной строки в бюджете.

Важным представляется также четкое отнесение должности Уполномоченного к высшим государственным должностям категории "А". Такая зафиксированная в законе позиция позволяет придать решениям и мнению уполномоченного высокий статус, закрепить его полномочия по отношению к большинству государственных и муниципальных служащих, определить высокую степень доверия как исполнительной, так и законодательной власти к лицу, чья деятельность направлена стратегически на защиту прав и свобод гражданина и человека.

Практически во всех субъектах, за исключением Тверской области, где уполномоченный избирается на четыре года, срок полномочий уполномоченного установлен в пять лет.

Во многих региональных законах закреплена также норма о том, что одно и то же лицо не может быть избрано (назначено) на должность уполномоченного более чем на два срока подряд.

В свою очередь, можно заметить меньшее делегирование полномочий региональным уполномоченным по сравнению с Уполномоченным по правам человека в РФ.

Не имеют законодательно закрепленного права "присутствовать на заседаниях коллегиальных органов государственной власти, управления и органов местного самоуправления" уполномоченные по правам человека в Республике Башкортостан, Амурской, Пермской, Свердловской, Смоленской областях.

Очень важным для эффективной работы правом уполномоченных по правам человека является проведение самостоятельной проверки деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. Вместе с тем уполномоченные по правам человека некоторых субъектов (Хабаровский край, Пермский край) могут делать проверку только совместно с другими государственными органами.

У уполномоченных ряда субъектов отсутствует возможность поручать государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку (Кемеровская, Московская, Свердловская и Смоленская области). В Астраханской области Уполномоченный обладает правом лишь рекомендовать провести подобную экспертизу.

Право безотлагательного приема Уполномоченного по правам человека руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти и управления не предусмотрено законами Республики Калмыкия, Амурской, Свердловской и Смоленской областей.

Практика деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации показывает, что отсутствие четкого закрепления на федеральном уровне компетенции региональных уполномоченных, определения их места среди органов государственной власти и местного самоуправления, форм и методов взаимодействия и сотрудничества с федеральными органами власти и управления существенным образом снижает эффективность их работы по предупреждению и восстановлению нарушенных прав граждан.

До вступления в действие 1 января 2003 г. гл. 48 Уголовно-процессуального кодекса РФ "Производство в надзорной инстанции" уполномоченные по правам человека в субъектах России практиковали направление ходатайств о пересмотре вступивших в законную силу приговоров, решений судов общей юрисдикции, часть которых разрешалась положительно. УПК РФ 2001 г., четко определив круг лиц, имеющих право на возбуждение ходатайства о пересмотре судебных решений в порядке надзора, не включил в их число уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. Аналогичная ситуация сложилась и с принятием Гражданского процессуального кодекса РФ.X

Действующим законодательством не предусмотрено и обращение регионального уполномоченного в суды общей юрисдикции с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления либо должностного лица.

После вступления в силу УПК РФ и ГПК РФ подобные заявления и ходатайства из омбудсменов России вправе подавать лишь осуществляющий свои полномочия на основе федерального конституционного закона Уполномоченный по правам человека в РФ.X

Представляется, что вариантом совершенствования правового регулирования статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации будет принятие Федерального закона "Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации". Этот Закон должен установить основы и гарантии деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, порядок их взаимоотношений с федеральными государственными органами, расположенными на территории субъекта, с государственными органами субъекта, с органами местного самоуправления. Принятие этого Закона устранит пробел в правовом регулировании государственно-правового института уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Принятие такого Закона будет способствовать совершенствованию деятельности государства по защите прав и свобод человека и гражданина. А пока, к сожалению, практика свидетельствует о том, что процесс становления и развития института уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации целиком зависит от воли и понимания сути института главами исполнительной и законодательной власти субъектов и возможности материально-финансового обеспечения его деятельности.

В настоящее время проходит стадию своего становления институт специализированного уполномоченного в России.

Создание института специализированных уполномоченных в различных сферах (например, по защите прав ребенка, прав военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, учреждений уголовно-исполнительной системы, по защите свободы слова и средств массовой информации) будет способствовать усилению гарантий государственной защиты прав и свобод граждан.

В настоящее время более чем в 20 субъектах РФ создан институт уполномоченного по правам ребенка. При этом они имеют различный статус.

В ряде субъектов специализированные уполномоченные по правам ребенка - самостоятельные и независимые должности (например, в Республике Саха (Якутия), Краснодарском крае).

В других - действуют в качестве подразделения в структуре Аппарата Уполномоченного по правам человека (или в качестве заместителя Уполномоченного) (например, Алтайский, Пермский и Красноярский края, Нижегородская область). В третьих - в структуре исполнительных органов (Республика Дагестан, Кемеровская область, г. Санкт-Петербург). Также учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка на уровне муниципальных образований.

В субъектах Российской Федерации существуют и другие специализированные уполномоченные. Например, в Саратовской области действуют уполномоченные учреждений уголовно-исполнительной системы, в Красноярском крае - Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов, в Республике Татарстан и Ростовской области - Уполномоченный по правам ребенка в общеобразовательных учреждениях. Активно развивается данный институт в системе высшего образования (вузовский омбудсмен). В Алтайском крае назначен Уполномоченный по правам ребенка.

Таким образом, главная особенность института омбудсмена и комиссий по правам человека состоит в том, что в механизме правозащиты они призваны обеспечивать специфическими методами и средствами защиту прав человека от злоупотреблений, от произвола должностных лиц, т.е. защищать даже такие права, которые еще не получили нормативного закрепления. При этом комиссии изначально являются многофункциональным коллегиальным органом, а омбудсмен как персонифицированный институт расследования жалоб формирует свой аппарат. Ни один из этих институтов не обладает полномочиями выносить обязательные для исполнения решения, обладающие юридической силой. Немаловажно, что институт комиссий по правам человека и институт омбудсмена являются более мобильными и "дешевыми" по сравнению с судебной формой защиты, зачастую позволяя в короткие сроки и без судебной волокиты восстанавливать нарушенные права.

Помимо сходства существуют определенные отличительные черты (по статусу, объему полномочий, по порядку осуществления полномочий, составу, доступности для граждан и др.) между данными институтами; в этой связи, на наш взгляд, функциональный подход к классификации национальных и региональных учреждений более целесообразен, чем их номинальное различие. В частности, уполномоченные по правам человека (омбудсмены) выбираются законодательными органами и работают в тесном контакте с ними. Комиссии же создаются при главах администраций и оказывают им помощь и содействие в соблюдении и защите основных прав и свобод граждан.

Поэтому в разных странах в силу существующей специфики интеграции новых несудебных институтов в традиционный механизм защиты прав и свобод человека, контроля за деятельностью государственного аппарата и должностных лиц, ситуации с соблюдением прав учреждается и обеспечивается одновременное функционирование омбудсмена и комиссий по правам человека.