Глава 2. Защита прав человека и гражданина в деятельности

ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ, АДВОКАТУРЫ И В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ РФ

§ 1. Механизм защиты прав и свобод человека и гражданина

в системе органов прокуратуры РФ

Сущность, предмет и цели прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Статья 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.X

Функция надзора за исполнением законов вызвана объективной необходимостью и поэтому присуща всем современным государствам, заинтересованным в нормальном развитии. Исторически сложилось так, что в России с 12 января 1722 г. специфическая функция надзора за исполнением законов возложена на прокуратуру. За 288 лет своего существования прокуратура России прошла большой путь, познала взлеты и падения, но доказала, что Российское государство, все народы многонациональной страны, ее граждане и жители нуждаются в сильной, независимой и эффективно работающей прокуратуре. Доказывать это в последние годы приходится постоянно, ежедневно нелегким трудом, так как попытки ликвидировать или свести полномочия прокуратуры к минимуму продолжаются. Цели и задачи прокурорского надзора, несмотря на огромные исторические перемены, остаются неизменными, хотя смещаются акценты, меняются формы и методы работы. В условиях современной России эффективно действующий государственный надзор является важным средством обеспечения в первую очередь защиты прав и свобод человека и гражданина.

С учетом международных обязательств Российской Федерации, принципиальных положений Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, деятельность всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной - должна быть направлена на соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Но это возможно лишь в условиях эффективно работающей системы надзора и контроля.X

Особой и наиболее эффективной формой надзора и контроля является прокурорский надзор, поскольку органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, а прокурорские работники не могут принимать участие в деятельности общественных объединений, преследующих политические цели, и сама деятельность таких объединений в органах и учреждениях прокуратуры не допускается. Судебная защита прав и свобод вовсе не означает, что должна ограничиваться прокурорская форма защиты этих прав и свобод. Прокурорский надзор за счет таких преимуществ, как оперативность разрешения обращений граждан, инициативность, доступность для населения и бесплатность юридической помощи, компенсирует ряд уязвимых мест правосудия.

Целями деятельности прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций является в соответствии со ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" самостоятельным и одним из важнейших направлений деятельности прокуратуры.X

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является предметом и других направлений прокурорского надзора и уголовного преследования, участия в рассмотрении дел судами. Можно утверждать, что защита прав и свобод человека пронизывает всю многогранную деятельность прокуратуры. Какие бы действия ни совершали прокурор или следователь прокуратуры, реализуя предоставленные им законом полномочия, вопрос о соблюдении прав человека является первоочередным. Поэтому гл. 2 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", непосредственно посвященная рассматриваемому направлению надзора, предполагает обеспечение только тех прав и свобод, которые не связаны с уголовным преследованием, а также надзором за оперативно-розыскной деятельностью, дознанием и следствием, исполнением наказаний.X

Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с федеральных министерств. Закон не содержит каких-либо ограничений на этот счет.X

Таким образом, при сообщении о нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор имеет право и обязан провести проверку в любом органе, учреждении, организации, на любом предприятии, так как обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией РФ на все без исключения органы и организации.X

Главной целью прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является реальное их обеспечение в деятельности всех органов и должностных лиц, достижение уверенности людей в том, что их права и свободы надежно защищены, а в случае их нарушения они могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и прокуратуры.

О том, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является приоритетным, говорится и в Приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина". Особое внимание, как отмечается в Приказе, должно уделяться трудовым, имущественным, жилищным, экологическим, избирательным и иным политическим правам и свободам. Деятельность прокуроров по надзору за соблюдением прав и свобод оценивается Генеральным прокурором исходя из своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности. Предметом особого внимания прокуроров является соблюдение прав и свобод слабо защищенных категорий населения - детей, инвалидов, престарелых.X

В настоящее время Генеральным прокурором Российской Федерации правозащитная деятельность прокуратуры выделена на первое место. "Есть серьезные проблемы с доступностью юридической помощи. В этих условиях органы прокуратуры должны стать тем инструментом, с чьей помощью простой человек может отстоять свои законные права", - подчеркнул Ю.Я. Чайка в выступлении на Совете Федерации при утверждении его на пост Генерального прокурора. Следует отметить, что и другие приоритетные направления деятельности прокуратуры, такие как сопровождение реализации национальных проектов, повышение координации правоохранительных органов, борьба с коррупцией, углубление "прозрачности" и открытости самой прокуратуры, также имеют непосредственное отношение к реальному обеспечению прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время работа органов прокуратуры перестраивается с учетом указанных приоритетов.

Необходимо отметить, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Но их деятельность требует надзора прокуратуры, так как от нее во многом зависит реальное обеспечение этих прав и свобод. При этом прокуроры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов и лиц. Говоря о надзоре за соблюдением прав и свобод, следует обратить внимание и на то, что проводимая работа касается как отдельного человека, так и защиты общественных и публичных интересов, за которыми стоят права и свободы всех или отдельных групп граждан.

Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определены ст. ст. 22, 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". К ним относятся:X

- рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

- разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод;

- принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Прокурор вправе:

- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выявления возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Статья 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" гласит, что в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Порядок и сроки рассмотрения обращений определены федеральным законодательством. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение прокурором должен быть мотивирован. В случае отказа в удовлетворении заявления или жалобы обратившемуся лицу должно быть разъяснено право обжалования принятого решения. Закон категорически запрещает передачу жалобы в орган или лицу, решения либо действия которых обжалуются. Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры утверждена Приказом Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2007 г. N 200. В Приказе, в частности, отмечается, что работа по рассмотрению и разрешению обращений и заявлений граждан подчинена решению задачи по охране прав и свобод человека и гражданина и что любое обращение должно получить объективное и окончательное разрешение в соответствующей прокуратуре. Не реже одного раза в полугодие должен проводиться комплексный анализ обращений граждан, практики их разрешения, а итоги анализа используются для прогнозирования и планирования надзорной деятельности.X

Жалобы, заявления и обращения могут быть поданы гражданами России, лицами без гражданства, должностными и другими лицами о нарушении их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации. Подлежат рассмотрению как письменные, так и устные обращения.

Заявления и сообщения о совершенном или готовящемся преступлении рассматриваются в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством (ст. 141 УПК РФ).X

Обращения, в которых заявители выражают несогласие с принятыми решениями и в связи с этим ставят вопрос о привлечении судей, прокуроров, следователей, дознавателей или других лиц к ответственности, высказывая предположение о возможном совершении ими должностного преступления, при отсутствии в них конкретных данных о признаках преступления не требуют проверки в порядке, предусмотренном ст. ст. 144 и 145 УПК РФ. Об этом заявители уведомляются начальником структурного подразделения (прокурором) с разъяснением права и порядка обжалования. В части рассмотрения доводов о несогласии с принятыми решениями такие обращения передаются на разрешение в соответствующее подразделение (прокуратуру).X

Жалобы на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателей, следователей, руководителей следственных органов Следственного комитета при Прокуратуре РФ и прокуроров, связанные с расследованием уголовных дел, а также на приговоры, решения, определения и постановления судов проверяются в порядке и в пределах полномочий, предусмотренных процессуальным законодательством.

В связи с тем что многие граждане имеют слабое представление о порядке защиты своих прав и свобод, прокуроры при личном приеме граждан, во время встреч с людьми, через средства массовой информации разъясняют им, какими правами и свободами они обладают, как их можно защищать в случае нарушения, в том числе в судебном порядке. В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться с заявлением в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в случае, если последний по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам этого сделать. Существенно, что при этом прокурор и, естественно, гражданин освобождаются от обязанности по уплате судебных расходов. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту и неопределенного круга лиц, если нарушены права и законные интересы.X

По основаниям, установленным законом, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении (ст. 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной, установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона (ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), приносит протест на противоречащий закону акт (ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"), вносит в орган или должностному лицу представление об устранении нарушений закона (ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").X

Таким образом, прокуроры наделены полномочиями, позволяющими эффективно отстаивать права и свободы человека и гражданина. Особенностью прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является наиболее полное воплощение в жизнь принципа гласности, поскольку он, как правило, не связан с охраняемыми законом тайнами.

Более того, деятельность прокуратуры в этом направлении более всего заинтересована в широкой огласке за счет общего профилактического эффекта проверок. Нельзя не отметить и то, что сведения средств массовой информации служат основанием для производства прокурорских проверок.

Приоритетными направлениями прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются соблюдение прав и свобод граждан, не способных самостоятельно в полной мере защищать свои права. Это больные, недееспособные и ограниченно дееспособные лица, инвалиды, престарелые, дети, оставшиеся без попечения родителей, беженцы и вынужденные переселенцы, жертвы катастроф и преступлений. Для военных прокуроров актуальным является соблюдение прав и свобод военнослужащих срочной службы и военнослужащих, участвующих в боевых операциях.

Особой работой прокуроров является соблюдение прав лиц, отбывающих наказание по приговору суда, а также задержанных и заключенных под стражу. В центре внимания прокуроров находятся также вопросы соблюдения законодательства о материнстве и детстве, о ветеранах, о занятости населения, о труде, об охране окружающей среды, о медицине, о борьбе с наркоманией.

Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является составной частью организации работы прокуратуры в целом и предполагает меры по подбору, расстановке кадров, регулированию их деятельности, обеспечению необходимыми средствами, сбору и анализу информации, планированию и оценке работы.

Непосредственно надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в районных и специализированных прокуратурах закреплен за конкретными работниками приказом прокурора. В республиканских, краевых, областных прокуратурах эта работа осуществляется управлениями и отделами.

Независимо от того, как распределены обязанности в прокуратурах, прокуроры и их заместители участвуют в организации и осуществлении прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, направляют и контролируют работу своих подчиненных в этой области.

Конкретные мероприятия по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина отражаются в текущих и перспективных планах прокуратур всех уровней и по всем направлениям деятельности. При организации работы важно обладать достоверной и полной информацией о состоянии законности, наиболее распространенных нарушениях прав и свобод граждан, требующих вмешательства со стороны как прокуратуры, так и других государственных органов представительной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, судов, других правоохранительных органов, органов контроля.

Планирование и координация работы позволяют наиболее эффективно использовать возможности прокуратуры и других государственных органов. Разумеется, план не догма, а лишь руководство к действию. И конечно же планирование предполагает повседневную работу по защите прав и свобод конкретного человека.

Средства прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина. Установив нарушение прав и свобод человека и гражданина, обстоятельства, приведшие к этому, прокурор принимает предусмотренные законом меры к их устранению, недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для эффективного осуществления определенных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" функций прокуратура обладает достаточным арсеналом средств, т.е. письменных или устных актов прокурорского надзора. Акт прокурорского надзора - это специфический правовой акт государственного лица, осуществляющего надзор. Прокурор не обладает административной властью и не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Он не вправе непосредственно отменить незаконный правовой акт, привлечь виновное лицо к административной или иной ответственности. Посредством актов прокурорского реагирования прокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности конкретных виновных лиц. Исключением являются лишь акты прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания.X

Принятие мер прокурорского реагирования - это не столько право, сколько обязанность прокурора. Выявив нарушения закона, обстоятельства его совершения, прокурор обязан реагировать в предусмотренном законом порядке, не забывая о том, что перед законом все равны.

Акты прокурорского реагирования - это индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с нарушениями законов. Они обязывают другой орган, их должностных лиц, руководителей коммерческой и некоммерческой организации отреагировать в предусмотренном законом порядке, т.е. рассмотреть, принять меры и сообщить о них прокурору. Выбор средств реагирования зависит от характера и степени нарушения закона, его причин, распространенности, вредных последствий, степени вины правонарушителей. Средства реагирования должны быть своевременными, законными и обоснованными.

В случае выявления правовых актов, противоречащих закону и нарушающих права и свободы граждан, прокурор приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали их, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством (ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ, ст. 25.11 КоАП РФ). Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа - на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста прокурору сообщается незамедлительно в письменной форме. Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор от имени государства указывает, в чем выражено нарушение закона, требует его отменить или привести в соответствие с законом, восстановить нарушенные права и свободы граждан.X

Представление является наиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. Оно вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Представление вносится на основе объективно и полно проведенной прокурорской проверки и анализа нарушения прав и свобод и способствующих им обстоятельств.

В целях предупреждения нарушений прав и свобод человека и гражданина и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор направляет в письменной форме должностным и иным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона и предупреждает о возможных для них последствиях, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).

В случаях необходимости привлечения виновных в нарушении законов к административной ответственности прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении и ставит перед компетентным органом вопрос об ответственности.

В случаях обнаружения в ходе осуществления надзора признаков уголовно наказуемого нарушения прав и свобод человека и гражданина прокурор выносит в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или в орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.X

При обнаружении в ходе проверки лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или аресту несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению.

В своей деятельности по соблюдению прав и свобод человека и гражданина прокуратура взаимодействует с Уполномоченным по правам человека, правозащитными организациями, средствами массовой информации.