§ 4. Права меньшинств и коренных народов

Практика заключения международных соглашений для обеспечения за группой лиц на территории соответствующего государства определенных прав приходится на XVI в. Правовые нормы, закрепленные в этих международных соглашениях, предусматривали защиту прав религиозных меньшинств (см. Аугсбургский религиозный договор 1555 г.). В дальнейшем, особенно во второй половине XIX в., в международных соглашениях появились нормы, предусматривающие защиту наряду с религиозными меньшинствами и прав этнических, национальных и языковых меньшинств (см. Берлинский трактат 1878 г.). Однако эти международные соглашения имели эпизодический характер и касались ограниченного числа меньшинств и, соответственно, государств, на территории которых они проживали.

Впервые в истории международного права и международных отношений многосторонние правовые и организационные механизмы для защиты меньшинств, образовавшие "систему защиты прав меньшинств", были разработаны в рамках Лиги Наций. Данная система организационно имела более совершенный характер по сравнению с прежними международными соглашениями, предусматривающими защиту прав меньшинств. По неофициальным данным, система защиты прав меньшинств Лиги Наций распространялась приблизительно на 30 млн. человек, говоривших почти на 36 языках, населявших 16 государств и составлявших в общей сложности почти 25% населения Европы. События 20 - 30-х гг. XX в. отчетливо подтвердили истинную цель и назначение системы защиты прав меньшинств Лиги Наций: закрепление политических границ, установленных Версальским мирным договором от 28 июня 1919 г.X

В связи с прекращением деятельности Лиги Наций вопрос о юридической силе международных соглашений о правах меньшинств, заключенных в рамках Лиги Наций, обсуждался в различных органах ООН. В частности, ЭКОСОС обратился к Генеральному секретарю ООН с просьбой о проведении исследования по выяснению следующих вопросов: должны ли, и если да, то до какой степени, договоры и декларации о правах меньшинств, заключенные в рамках Лиги Наций, рассматриваться в качестве действующих, или по крайней мере влекут ли они какие-либо последствия для договаривающихся государств в отношении прав и обязательств и могут ли они рассматриваться действующими в условиях отсутствия гарантии Лиги Наций. Секретариат ООН, проводя соответствующее исследование, пришел к выводу, что система защиты прав меньшинств Лиги Наций может рассматриваться как прекратившая свое существование, поскольку она была частью системы международных отношений, установленных в 1919 г.

В Уставе ООН нашел закрепление принцип равенства и недискриминации. В нем отсутствует упоминание о меньшинствах. В ходе подготовки Всеобщей декларации прав человека несколько делегаций (например, СССР, Дании) пожелали включить в нее положения, касающиеся защиты меньшинств, однако им это не удалось. Тем не менее 10 декабря 1948 г. (день принятия Всеобщей декларации прав человека) ГА ООН приняла специальную Резолюцию "о судьбе меньшинств", в которой она заявила, что не может оставаться равнодушной к судьбе меньшинств и что трудно принять единообразное решение этого сложного и требующего осторожного к себе отношения вопроса, который в каждом государстве, где он возникает, имеет свои особые аспекты. Более того, за день до принятия этой Резолюции (т.е. 9 декабря 1948 г.) была принята Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, которая квалифицирует любое из действий, совершаемых с намерением уничтожить, полностью или частично, какую-либо национальную, этническую или религиозную группу как таковую, международным преступлением, преследуемым в уголовном порядке.X

На основании вышеупомянутой резолюции ГА ООН призвала ЭКОСОС поручить Комиссии по правам человека и Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (данная Подкомиссия была создана на основе резолюции ЭКОСОС, но была сформирована в 1947 г. Комиссией по правам человека. Подкомиссию в 1999 г. переименовали в Подкомиссию по поощрению и защите прав человека в составе 26 независимых экспертов, которая, в свою очередь, в 2008 г. была заменена Консультативным комитетом Совета по правам человека в составе 18 независимых экспертов) провести всестороннее исследование проблем меньшинств, чтобы ООН могла принять эффективные меры для защиты национальных, религиозных и языковых меньшинств.

Комиссия по правам человека активно занималась проблемами меньшинств при подготовке Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. В этом Пакте содержится специальная ст. 27, полностью посвященная меньшинствам. Она гласит: "В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком".X

В ст. 27 Пакта отсутствуют положения о дефиниции и критериях, на основании которых можно определить наличие в стране меньшинств. Такое положение дает возможность некоторым государствам - участникам Пакта отрицать, что на их территории живут меньшинства (например, Франция). В целом следует отметить, что ст. 27 Пакта оказалась не в состоянии разрешить все противоречия, возникающие при осуществлении прав меньшинств. К сожалению, за 30 лет с момента вступления в силу Пакта (1976 г.) не были даны официальные комментарии или толкования положениям ст. 27 Пакта, за исключением Общего замечания Комитета по правам человека (N 23) от 6 апреля 1994 г., который после обобщения опыта, полученного в результате рассмотрения докладов государств-участников по осуществлению ими обязательств по Пакту, включая ст. 27 Пакта, изложил свое мнение по характеру обязательств государств на основании ст. 27 Пакта. Основные положения этого Общего замечания Комитета по правам человека следующие:X

- статья 27 Пакта устанавливает и признает за лицами, принадлежащими к меньшинствам, права, которые являются ясно различимыми и предоставляются в дополнение ко всем другим правам, которыми эти лица вместе со всеми другими членами общества уже пользуются в соответствии с Пактом;X

- несмотря на то что ст. 27 Пакта сформулирована в отрицательной форме, в ней тем не менее признается существование такого права и содержится требование относительно того, что в таком праве не может быть отказано. Следовательно, государство-участник обязано не допускать отказа в обеспечении этого права или его нарушения. Более того, ст. 27 Пакта имеет отношение к правам, защита которых налагает конкретные обязательства на государство-участника. Защита этих прав направлена на обеспечение сохранения и непрерывного развития культурной, религиозной и национальной самобытности соответствующих меньшинств, обогащая тем самым такие общества в целом;X

- из формулировки ст. 27 Пакта следует, что к числу лиц, имеющих право на защиту, относятся лица, принадлежащие к той или иной группе и пользующиеся общей культурой, религией или языком. Эта формулировка также свидетельствует о том, что лица, имеющие право на защиту, необязательно должны быть гражданами государства-участника. В этой связи существенное значение имеют обязательства, вытекающие из ст. 2(1) Пакта, согласно которой государство-участник обязано обеспечивать всем лицам, находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией, закрепленные в Пакте права, за исключением тех прав, которые совершенно четко относятся к его гражданам (например, политические права по ст. 25 Пакта);X

- статья 27 Пакта предоставляет права лицам, принадлежащим к меньшинствам, которые существуют на территории государства-участника. Нет смысла определять, какая степень постоянного пребывания подразумевается под словом "существуют". Эти лица могут не являться не только гражданами, но и постоянными резидентами данной страны. Существование этнических, религиозных или языковых меньшинств на территории данного государства-участника не зависит от решения этого государства-участника, а должно учитываться на основе объективных критериев;X

- хотя права, закрепленные в ст. 27 Пакта, являются правами личности, они, в свою очередь, зависят от способности группы, относящейся к числу меньшинств, сохранять свою культуру, язык или религию. Соответственно эффективные меры со стороны государств могут быть необходимы также для сохранения самобытности какого-либо меньшинства и прав его членов пользоваться своей культурой и языком и развивать их, а также исповедовать свою религию совместно с другими членами группы;X

- специальные меры, нацеленные на исправление условий, которые препятствуют осуществлению прав, гарантированных в ст. 27 Пакта или умаляют их, могут представлять собой законную дифференциацию в соответствии с Пактом, при условии что в их основе лежат разумные и объективные критерии;X

- права, закрепленные в Пакте, должны осуществляться без ущерба для суверенитета и территориальной целостности государства-участника и не могут законным образом осуществляться каким-либо способом или в объеме, которые несовместимы с другими положениями Пакта.X

В начале 80-х годов XX в. в рамках рабочей группы открытого состава Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, созданной по инициативе Комиссии по правам человека, стали разрабатывать специальный международный документ о правах лиц, принадлежащих к меньшинствам. Результатом этих усилий стало принятие ГА ООН Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, от 18 декабря 1992 г.X

В преамбуле Декларации выражено намерение государств способствовать реализации принципов, закрепленных в международных соглашениях, заключенных на универсальном, региональном или двустороннем уровнях, относящихся к правам человека. К таким международным соглашениям, в частности, относятся: Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г., Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств 1992 г., Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 г., Конвенция СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, 1994 г., и др.X

В преамбуле Декларации подчеркивается важность положений ст. 27 Пакта, а также говорится о том, что постоянное поощрение и осуществление прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, в качестве неотъемлемой части развития общества в целом и в демократических рамках на основе верховенства закона способствовало бы укреплению дружбы и сотрудничества между народами и государствами.X

Согласно ст. 1 Декларации государства охраняют на своих территориях существования национальную или этническую, культурную, религиозную и языковую самобытность меньшинств и поощряют создание условий для развития этой самобытности. Государства принимают надлежащие законодательные и другие меры для достижения этих целей.X

На основании ст. 2 Декларации лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право: пользоваться достоянием своей культуры; исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды; использовать свой язык в частной жизни и публично, свободно и без вмешательства или дискриминации в какой бы то ни было форме; активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни; активно участвовать в принятии решений на национальном и, при необходимости, региональном уровнях, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают, в форме, не противоречащей национальному законодательству; создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование, устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные контакты с другими членами своей группы, с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, а также контакты через границы с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами.X

В соответствии со ст. 3 Декларации лица, принадлежащие к меньшинствам, могут осуществлять свои права как индивидуально, так и совместно с другими членами своей группы без какой бы то ни было дискриминации. На основе ст. 4 Декларации государства принимают, при необходимости, меры для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли: осуществлять все свои права человека и основные свободы в полной мере и эффективно без какой бы то ни было дискриминации и на основе полного равенства перед законом; выражать свои особенности и развивать свои культуру, язык, религию, традиции и обычаи, за исключением тех случаев, когда конкретная деятельность осуществляется в нарушение национального законодательства и противоречит международным нормам; иметь надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на своем родном языке. Государствам, при необходимости, следует принимать меры в области образования с целью стимулирования изучения истории, традиций, языка и культуры меньшинств, проживающих на их территории.X

Государствам следует рассмотреть вопрос о принятии надлежащих мер, с тем чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли участвовать в полной мере в обеспечении экономического прогресса и развития своей страны. Согласно ст. 5 Декларации национальная политика, программы сотрудничества и помощи между государствами планируются и осуществляются при должном учете законных интересов лиц, принадлежащих к меньшинствам. Статья 6 гласит: "Государствам следует сотрудничать в вопросах, касающихся лиц, принадлежащих к меньшинствам, включая обмен информацией и опытом, с целью поощрения взаимопонимания и доверия". Согласно ст. 6 Декларации государствам следует сотрудничать с целью поощрения уважения прав, изложенных в настоящей Декларации. Ничто в настоящей Декларации не препятствует выполнению государствами их международных обязательств в отношении лиц, принадлежащих к меньшинствам (п. 1 ст. 8). В частности, государствам следует добросовестно выполнять обязательства, которые они приняли на себя в соответствии с международными договорами, участниками которых они являются. Статья 9 Декларации призывает специализированные учреждения ООН внести свой вклад в дело реализации прав и принципов, установленных данной Декларацией.X

Среди существующих международно-правовых актов о правах меньшинств определение понятия "меньшинство" содержится лишь в Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, от 21 октября 1994 г. Статья 1 данной Конвенции гласит: "Для настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традиции отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны".X

В рамках ООН при отсутствии официального договорного определения понятия "меньшинство" часто обращаются к определению (в качестве рабочего определения) данному специальным докладчиком Подкомиссии Ф. Капоторти, который предложил определение, составленное исключительно с учетом применения ст. 27 Пакта. "Меньшинство" понимается как "меньшая по численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой - граждане этого государства - обладают с этнической, религиозной или языковой точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик основной части населения, и проявляют, пусть даже косвенное, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка".X

Одним из последних заметных усилий в рассматриваемой области следует назвать исследование, проведенное по поручению Подкомиссии по вопросу о возможных путях и средствах облегчения мирного и конструктивного разрешения ситуаций, связанных с расовыми, национальными, религиозными и языковыми меньшинствами (доклад профессора А. Эйде).

На данный момент проблемами меньшинств непосредственно занимается Форум по проблемам меньшинств, который заменил рабочую группу по проблемам меньшинств, функционировавшую в рамках Подкомиссии по поощрению и защите прав человека. Форум является платформой для поощрения диалога и сотрудничества по вопросам, связанным с принадлежностью людей к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, путем: обеспечения тематического вклада и экспертных знаний в работу Независимого эксперта по проблемам меньшинств; выявления и анализа передового опыта, проблем, возможностей и инициатив для дальнейшего осуществления Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Форум собирается в Женеве ежегодно на два рабочих дня для проведения тематических дискуссий, которые призваны вносить вклад в деятельность Верховного комиссара по правам человека по усилению взаимодействия между механизмами, органами, специализированными учреждениями, фондами и программами ООН в областях деятельности, связанных с поощрением и защитой прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, в том числе на региональном уровне.

Новым аспектом в деятельности ООН является введение в рамках специальных процедур Независимого эксперта по проблемам меньшинств.

В то время как председатель Форума (которого ежегодно назначает Президент Совета ООН по правам человека на основе региональной ротации) отвечает за подготовку резюме дискуссий на Форуме, Независимый эксперт по проблемам меньшинств определяет направление работы и осуществляет подготовку ежегодных заседаний. Независимого эксперта по проблемам меньшинств просят также включать в свой доклад тематические рекомендации Форума и рекомендации по тематике следующих заседаний для рассмотрения Советом по правам человека.

В рамках процесса СБСЕ - ОБСЕ на встрече в Хельсинки в 1992 г. был создан пост Верховного комиссара по национальным меньшинствам. Мандат Верховного комиссара содержится в принятом на этой встрече документе под названием "Вызов времени перемен". Согласно мандату Верховный комиссар действует под эгидой Руководящего совета ОБСЕ и его пост рассматривается в качестве механизма для предотвращения конфликта на его ранней стадии. Хотя Верховный комиссар проявлял активность применительно к проблемам русскоязычного населения Прибалтийских государств, однако имеется обоснованная претензия к нему в связи с неоправданным окончанием его миссии в этих государствах при сохранении прежних проблем русскоязычного населения. По мнению специалистов, последние инициативы Верховного комиссара, включая "Больцанские руководящие принципы", не внесут заметного улучшения в межгосударственные отношения, связанные с проблемами меньшинств.

Россия официально признает существование на своей территории меньшинств. Так, в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой в 1990 г., в п. 10 провозглашается: представителям наций и народностей, проживающим в РСФСР за пределами своих национально-государственных образований или не имеющим их на территории РФ, обеспечиваются их законные политические, экономические, этнические и культурные права. На основании п. 2 ст. 7 Конституции РСФСР 1978 г. в РФ обеспечиваются права и свободы всех этнических общностей, их национально-культурная автономия и право на самоуправление в составе РФ. В соответствии с п. "в" ст. 72 к ведению РФ относятся регулирование и защита прав национальных меньшинств. Защита прав национальных меньшинств на основании п. 1 пп. "б" ст. 72 относится также к совместному ведению РФ и субъектов РФ.X

Российская Федерация является участницей Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств 1992 г., Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 г. и Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, 1994 г., которые налагают на Россию определенные обязательства по поощрению и защите прав меньшинств на ее территории и под ее юрисдикцией.X

25 июня 1996 г. вступил в силу Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии". Согласно этому Закону национально-культурная автономия - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.X

Положения о правах меньшинств содержатся и в других законах РФ, а также в законодательстве субъектов РФ.

Коренные народы (населения) как определенные этносы со своей землей, культурой, традициями, обычаями, языками, другими особенностями существуют с незапамятных времен. В период колонизации многие коренные народы стали объектом дискриминации и уничтожения. По отношению к ним колониальными державами сочинялись различные концепции, рассматривающие их в качестве "отсталых" и "нуждающихся" в институционном развитии. Тем не менее в конце XIX в. осознается необходимость сохранения коренных народов. Например, при подготовке заключительного документа Берлинской конференции по Африке в 1885 г. было признано необходимым обеспечить сохранение аборигенов. Однако подобные заявления служили маскировкой дальнейшего завоевания территорий коренных народов. Более того, предпринимались огромные усилия с целью придания этим заявлениям "законного" характера с помощью следующих доктрин и концепций: "первооткрывательство", "папская дарственная", "эффективная оккупация", "ничейная земля" и т.д.

Отношение к проблемам коренных народов стало постепенно изменяться лишь с началом активных действий самих коренных народов по защите своих прав. Началом к этому движению послужил визит делегатов американских индейцев на Парижскую (Версальскую) мирную конференцию в 1919 г., когда они во всеуслышание заявили о себе всему миру.

Начиная с 1921 г. в рамках Международной организации труда (МОТ) проводились исследования по проблемам положения трудящихся коренного населения. Эти усилия привели, в частности, к заключению в рамках МОТ Конвенции о принудительном труде 1930 г., Конвенции о вербовке трудящихся из коренного населения 1936 г., Конвенции о трудовых договорах трудящихся (коренного населения) 1939 г.X

Первый всеобъемлющий международно-правовой акт был принят в рамках МОТ 5 июня 1957 г. в виде Конвенции о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах (Конвенция N 107), которая в 1989 г. была пересмотрена и на ее основе была принята Конвенция о коренных и ведущих племенной образ жизни народах в независимых странах (Конвенция N 169).X

В преамбуле Конвенции N 107 обращено внимание на положение групп населения, еще не интегрированных в соответствующие национальные общества, в которых они жили, и на социальные, экономические или культурные условия, которые не дают им полностью воспользоваться правами, которые имеют другие группы населения.X

В Конвенции N 107 употребляются два понятия: "защита" и "интеграция", дополняющие друг друга. Защита выражается в двух формах: постоянной и длительной.X

Первая форма защиты, ограниченная по времени, применяется в ситуациях, когда существует "необходимость в специальной защите".

Такая потребность существовала, когда соответствующие группы населения еще не достигли уровня интеграции, дающего им возможность пользоваться преимуществами общих законов общества, к которому они фактически принадлежат.

Длительная форма защиты связана с принципом недискриминации, который усиливает обязательство принять образовательные меры среди других групп национального сообщества с целью исключить неприязнь, которая может существовать в отношении этих групп населения.

За коренными народами признается право коллективной или индивидуальной собственности на находящиеся в их исконном владении земли. Однако коренные народы могут быть перемещены с земель, которые они занимают, если этого требуют соображения национальной безопасности или интересы национального экономического развития. При таком силовом перемещении должна производиться компенсация, т.е. коренным народам должны быть предоставлены другие земли, по качеству сравнимые с их исконными землями.

Конвенцией N 107 учитывается опасность, которую может представить переоценка ценностей и ломка институтов данного населения, если они не могут быть соответствующим образом заменены с согласия заинтересованных групп, коренным народам должно быть разрешено сохранять только те собственные обычаи и институты, которые не оказываются несовместимыми с общегосударственным правопорядком или целями интеграционных программ. Методы социального контроля, которые используют коренные народы, и обычаи, касающиеся наказания, должны использоваться соответственно властями и судами, но только "в пределах, совместимых с интересами общегосударственными" и "с правопорядком страны". "По мере возможности" должны приниматься меры для сохранения родного языка или местного языка, но необходимо предусмотреть постепенный переход от родного языка или местного наречия к национальному языку или к одному из официальных языков страны.X

Рекомендации, которые были приняты одновременно с Конвенцией N 107, содержат положения, касающиеся земельных вопросов. Они, в частности, предусматривают принятие законодательных или административных мер для урегулирования различных существующих de facto или de iure положений, на основании которых заинтересованное население пользуется землей. Эти меры должны ограничивать, прямо или косвенно, передачу в аренду земель, которыми владеют коренные народы, а также передачу в залог земель, находящихся во владении представителей коренных народов, лицам или органам, не принадлежащим к их числу или к их среде.X

Конвенция МОТ N 169 вступила в силу 5 сентября 1991 г. В связи с существованием двух конвенций МОТ - N 107 и N 169 - следует отметить, что государства, которые ратифицировали Конвенцию N 107, но не ратифицировали Конвенцию N 169, остаются участниками первой из них с вытекающими отсюда всеми правами и обязанностями.X

В преамбуле Конвенции N 169 указывается на необходимость принятия новых стандартов по данному вопросу, чтобы снять ассимиляционную окраску Конвенции N 107. Желание коренных народов осуществлять контроль над собственными институтами и сохранять и развивать свою самобытность, языки и религии также признается как законное, что сильно отличается от Конвенции N 107. Основными понятиями, которыми оперирует Конвенция N 169, являются "сохранение" и "участие", т.е. участие соответствующих народов в осуществлении политики и принятии решений, которые на них же оказывают воздействие.X

Как и Конвенция N 107, Конвенция N 169 применяется по отношению к двум категориям населения: "племенных" и "коренных" народов. Коренные народы в Конвенции N 169 определяются как "народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные, ввиду того что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна во времена ее завоевания или колонизации либо в момент установления государственных границ и которые, независимо от своего правового статуса, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты".X

Заметным изменением в пересмотренной Конвенции N 169 является то, что она применяется в отношении "народов", а не в отношении представителей племенных и полуплеменных групп населения, что, наверное, вытекает из отказа от целей ассимиляции.X

Раздел о земле в Конвенции N 169 значительно более подробно регламентирует вопрос, чем аналогичный раздел Конвенции N 107. Прежде всего значение территориальной основы для соответствующего народа общепризнано, что подразумевает коллективные аспекты взаимоотношений народов "с землями и территориями или того и другого, в зависимости от обстоятельств, которые занимают или иным образом используют эти народы". В Конвенции таким образом используются два разных термина: "земли" и "территории". Термин "земли" не определен, но Конвенция дает определение "территорий": это сферы районов, которые занимают или используют иным образом указанные народы.X

В Конвенции N 169 предусматривается, что коренные народы не могут быть выселены с занимаемых ими земель и территорий, кроме случаев, "когда перемещение этих народов считается необходимым в виде исключительной меры". Что является "исключительной мерой", самой Конвенцией не определено, что создает хорошую предпосылку для самоуправства со стороны правительств.X

Для защиты институтов, собственности, культуры и среды обитания коренных народов применяются специальные меры и меры, не противоречащие свободно выраженным желаниям соответствующих народов. Коренные народы имеют право на сохранение своих обычаев и общественных институтов. Эти права обусловлены совместимостью этих обычаев и общественных институтов с основополагающими правами человека.

Специалисты утверждают, что поставленная Конвенцией N 169 цель - сохранить и защитить коренные народы - оспорима, ибо предоставление коренным народам права сохранять свои отличия в сочетании с правами индивидуумов участвовать в общественной жизни, а иногда выступать стороной в консультациях для этого явно недостаточно. Дело в том, что Конвенция N 107 и Конвенция N 169 предусматривают, что характер и масштаб мер, которые следует проводить в целях применения Конвенции, определяются гибким образом, с учетом условий, присущих каждой стране.X

МОТ осуществляет контроль за выполнением государствами-участниками Конвенции N 169 путем двух процедур: представления государствами отчетов о применении ими Конвенции N 169 и рассмотрения жалоб.X

Что касается самой ООН, связанной с проблемами коренных народов, то следует отметить, что Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств с 1971 г. полностью стала заниматься этой проблемой, создав в ее рамках рабочую группу по коренным населениям. Эти усилия завершились принятием в 1992 г. ГА ООН Декларации о правах коренных народов.

В Декларации закреплено право коренных народов на самоопределение, однако анализ его положений показывает, что данное право ограничивается правом на автономию или самоуправление в рамках соответствующего государства.

Существенной новизной Декларации является то, что она на повестку дня ставит первостепенную необходимость обеспечить выживание коренных народов как народов: "Коренные народы имеют право на существование... в качестве отдельных народов на защиту от геноцида любого рода".

В том что касается вопроса о земле, ч. VI Декларации начинается с указания о праве коренных народов на "признание их особой и глубокой связи со своими землями и территориями". Выражение "земли и территории" используется для обозначения всех компонентов окружающей среды, включая земли, воздушное пространство, воды, морские районы, морские льды, флору и фауну и другие ресурсы, которые традиционно принадлежали коренным народам или которые иным образом занимались или использовались ими". В коллективное и индивидуальное право владеть, распоряжаться и пользоваться своими землями и территориями входит "право на полное признание их обычаев и законов, систем землевладения и институтов по использованию ресурсов, а также право на действенные меры со стороны государств по предотвращению любого посягательства на эти права или их ущемления".

Декларация наделяет коренные народы широкими возможностями контролировать свои исконные земли и территории, включая право на возвращение их земель и территорий, которые были конфискованы, заняты, а также право на восстановление и охрану окружающей среды и производственного потенциала их земель и территорий.

В ч. VII Декларации раскрывается степень автономии. В частности, "коренные народы имеют право на автономию и самоуправление в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, включая культуру, религию, образование, информацию, занятость, социальное обеспечение...". Также они имеют право определять структуру институтов своей автономии, устанавливать ответственность отдельных представителей своего сообщества, поскольку это не вступает в противоречие с универсально признанными правами человека и основными свободами. Устанавливается их право поддерживать и развивать отношения, контакты, сотрудничество с другими коренными народами за рубежом.

Декларация прав коренных народов 1992 г. примечательна и тем, что она предусматривает более широкий контроль, нежели конвенции N 107 и N 169. Во-первых, органы и спецучреждения системы ООН способствуют полной реализации положений Декларации, во-вторых, ООН контролирует осуществление данной Декларации посредством органа на самом высоком уровне, обладающего специальной компетенцией в этой области, и при непосредственном участии коренных народов.X

Что касается определения коренного народа, то следует отметить, что нет его общепризнанного конвенционного определения. И здесь мы имеем дело с рабочим определением, которое используется в рамках органов ООН, данным специальным докладчиком Подкомиссии М. Кобо: "Коренной народ состоит из нынешних потомков народов, которые проживали на нынешней территории всей или части какой-либо страны в момент, когда на нее прибыли из других частей мира лица другой культуры и этнического происхождения, которые покорили их и поставили в зависимое и колониальное положение путем завоевания, колонизации и других средств; в настоящее время эти народы живут более в соответствии с их особыми обычаями и социальными, экономическими и культурными традициями, чем с институтами страны, частью которой они являются, при государственной структуре, которая основывается главным образом на национальных, социальных и культурных особенностях других господствующих слоев населения".

Следует отметить, что Комиссия ООН по правам человека 3 марта 1995 г. учредила межсессионную рабочую группу открытого состава с целью разработать проект Декларации ООН о правах коренных народов.

Комиссия по правам человека с 1995 по 2006 гг. провела большую работу по подготовке проекта Декларации, и наконец вновь созданный в 2006 г. орган Генеральной Ассамблеи ООН - Совет по правам человека 21 июня 2006 г. принял текст Декларации ООН о правах коренных народов и рекомендовал его Генеральной Ассамблее ООН. В сентябре 2007 г. ГА ООН одобрила текст Декларации путем принятия резолюции. При голосовании за резолюцию ряд государств выступили против, опасаясь неправильной трактовки соответствующих положений Декларации, касающихся прав коренных народов на самоопределение.

Декларация состоит из 45 статей. В ней подробно рассматриваются права коренных народов на полное и эффективное осуществление всех прав человека и основных свобод, признанных в Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека и в нормах международного права, касающихся прав человека <1>.X

--------------------------------

<1> Подробнее о Декларации см.: Генеральная Ассамблея. Совет по правам человека. А/HRC/i/L. 2006. 3, 21 июня.

Коренные народы убеждены, что Декларация послужит гарантией обеспечения выживания, уважения достоинства и благосостояния коренных народов мира.

В рамках правозащитных механизмов ООН функционирует Экспертный механизм по правам коренных народов, который являлся преемником Рабочей группы по правам коренного населения, а ныне представляет собой вспомогательный орган Совета ООН по правам человека. Экспертный механизм обеспечивает тематическую поддержку по вопросам прав коренных народов таким образом и в такой форме, в какой она будет востребована Советом по правам человека, а также ежегодно отчитывается перед Советом, уделяя особое внимание исследованиям и научно обоснованным консультациям, и может в рамках своей работы вносить предложения Совету по правам человека для рассмотрения и одобрения. Экспертный механизм состоит из пяти независимых экспертов, которые избираются на три года и могут быть переизбраны на дополнительный срок.

В Российской Федерации права коренных народов закреплены в ряде документов.

Согласно ст. 69 Конституции РФ 1993 г. права коренных и малочисленных народов гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.X

Важным актом являются Основы законодательства Российской Федерации о коренных малочисленных народах 1993 г. Социально-экономические права коренных малочисленных народов закреплены также в многочисленных законах РФ и в законодательстве субъектов РФ.

В России создана и успешно функционирует Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Данная Ассоциация принимает активное участие в работе Постоянного форума Экономического и Социального Совета, Конференции сторон Конвенции о биоразнообразии и Арктического совета.