§ 2. Защита прав человека и гражданина в Европейском союзе

Европейский союз (ЕС) - крупнейшее субрегиональное объединение европейских государств, сложное по своему составу и юридической природе. ЕС открыт для участия только европейским государствам; его внутренняя структура многосложна и включает как традиционные межправительственные формы сотрудничества <1>, так и наднациональные межгосударственные механизмы <2>, что позволяет утверждать, что ЕС объединяет в себе черты межправительственной и наднациональной международной организации, а также содержит элементы нового объединения, включающего не только государства, но и народы (согласно ст. 1 Договора о ЕС он знаменует собой новый этап в процессе создания все более сплоченного союза народов Европы).X

--------------------------------

<1> Под таковыми понимаются сотрудничество в сфере общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ).

<2> До 2002 г. в составе Союза было три Сообщества. Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) прекратило свое существование в 2002 г. в связи с истечением срока действия Учредительного договора. Положения о наднациональном регулировании включены в настоящее время в Договор о функционировании Европейского союза 2007 г.X

Основные цели ЕС согласно Лиссабонскому договору 2007 г. <1> состоят в том, чтобы содействовать миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов. Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением. Союз создает внутренний рынок. Он старается обеспечить устойчивое развитие Европы на основе сбалансированного экономического роста и стабильности цен, наличие в высокой степени конкурентоспособной социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу, а также высокий уровень охраны и улучшения качества окружающей среды. Он способствует научно-техническому прогрессу. Он борется с социальной маргинализацией и с дискриминацией, содействует социальной справедливости и социальной защите, равенству мужчин и женщин, солидарности поколений и охране прав ребенка. Он содействует экономическому, социальному и территориальному сплочению и солидарности государств-членов. Он уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия и заботится о сохранении и развитии европейского культурного наследия. Союз создает экономический и валютный союз, денежной единицей которого является евро. В своих отношениях с остальным миром Союз утверждает и продвигает свои ценности и интересы и содействует защите своих граждан. Он способствует миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, искоренению бедности и защите прав человека, в том числе прав ребенка, а также неукоснительному соблюдению и развитию международного права, особенно соблюдению принципов Устава ООН.X

--------------------------------

<1> Статья 3 Договора о Европейском союзе. См.: Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2008. С. 171 - 172.X

Союз согласно ст. 6 Договора о ЕС признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии основных прав Европейского союза от 7 декабря 2000 г., адаптированной 12 декабря 2007 г., которая имеет такую же юридическую силу, как и договоры. Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих для государств-членов конституционных традиций, входят в содержание права Союза в качестве общих принципов.X

Европейский союз основан на демократических принципах, изложенных в разд. II Договора о ЕС. Прежде всего в своей деятельности Союз соблюдает принцип равенства своих граждан, которые пользуются одинаковым вниманием со стороны его институтов, органов и учреждений. Функционирование Союза основано на представительной демократии (ст. ст. 9 - 10).X

Итак, наиболее важные характеристики ЕС, указанные в двух первых разделах одного из двух учредительных договоров, показывают, что это межгосударственное объединение создано для того, чтобы быть максимально приближенным к своим гражданам (ст. 1). Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются общими для государств-членов в рамках общества, характеризующегося плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством женщин и мужчин (ст. 2). Более последовательного международно-правового документа, так настойчиво утверждающего защиту прав гражданина и человека, сегодня трудно себе представить.X

История становления принципа защиты прав человека в Европейских сообществах и Европейском союзе. Сразу стоит заметить, что внимательное отношение к проблеме прав человека не всегда было характерно для европейской интеграции, процессы которой стали развиваться с начала и середины 50-х годов XX в. Первоначальные учредительные договоры Европейских сообществ (Парижский договор 1951 г. об учреждении ЕОУС и Римские договоры 1957 г. об учреждении ЕЭС и Евратома) не содержали каких-либо развернутых положений о создании специальной системы защиты прав человека в рамках этих международных организаций. Нельзя было найти в них даже какой-либо ссылки на необходимость защиты основных прав человека и других аналогичных ценностей в ходе функционирования Европейских сообществ, если не принимать во внимание отдельные положения о недопустимости дискриминации по признаку гражданства, об обеспечении равноправия мужчин и женщин и т.д.

В литературе обычно указывается на две основные группы причин подобного юридического парадокса. Первая группа - это исторические причины, состоящие в том, что в период создания Европейских сообществ их государства-учредители вынашивали более амбициозные планы создания политического объединения европейских государств, учредительные документы которого должны были, по идее его сторонников, включать соответствующие положения о защите прав и свобод человека. Вторая группа - это функциональные причины, заключающиеся в том, что первоначально государства-учредители предполагали основной задачей Европейских сообществ исключительно содействие становлению и развитию экономической интеграции государств-членов, а политико-идеологические вопросы, к которым, несомненно, относится защита прав человека, предполагалось решать в рамках других международных организаций <1>. Чистота функциональной теории международных организаций определяется, как известно, высокой степенью четкости разделения функций между различными видами международных межправительственных организаций. Иными словами, международные политические организации должны заниматься только политическими вопросами и не влиять на решение экономических и иных специальных вопросов, и, наоборот, международные организации, предназначенные для решения экономических проблем, не должны вмешиваться в решение политических проблем. Жизнь как будто специально опровергает самые правильные и логично выверенные теории, так произошло и на этот раз. Сама жизнь убедила европейцев в необходимости поиска адекватных международно-правовых механизмов защиты прав человека от новой, нарождавшейся бюрократии - наднациональной, получившей достаточно широкие полномочия в рамках исключительной компетенции Европейских сообществ. И поиск этот пошел сразу по ряду направлений.

--------------------------------

<1> См.: Craig P. De Burca G. EU Law. Text, Cases and Materials. 3-rd ed. Oxford, 2003. P. 318.

Вначале стали предприниматься попытки исправить досадную оплошность, допущенную в период зарождения концепции международной организации интеграции, и внести соответствующие поправки в право сообщества <1>, и прежде всего в учредительные акты европейских организаций интеграции. Так, в ходе последующего развития договорного процесса западноевропейской интеграции этот досадный пробел был восполнен, в частности, путем включения в преамбулу Единого европейского акта 1986 г., который предусматривал учреждение в будущем Европейского союза, указания на решимость государств-членов совместными усилиями развивать демократию, опирающуюся на основные права, признанные конституциями и законами государств-членов, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и Европейской социальной хартией. Позднее в ст. 6 Маастрихтского договора 1992 г., учредившего Европейский союз (ЕС), было включено положение о том, что Союз основан на принципе уважения прав человека и основных свобод. Амстердамский договор 1997 г., внесший изменения в учредительный договор ЕС 1992 г., оставил это положение без существенных изменений. Как было отмечено выше, измененная редакция этого положения, определившая основные ценности Союза, содержала также указание на соблюдение им прав человека, была включена в ст. 2 Договора о Европейском союзе 2007 г.X

--------------------------------

<1> Право сообщества (коммунитарное право, от англ. Community Law или франц. Droit Communautaire) - специальный термин, обозначающий совокупность правовых норм, договорных и принятых институтами Европейских сообществ для реализации целей интеграции, сформулированных в учредительных договорах Сообществ.

Помимо этого процесс позитивного нормативного закрепления идеи защиты основных прав человека в процессе экономической интеграции осуществлялся в рамках ЕС его институтами путем формирования "мягкого права" в этой сфере интересов и сотрудничества. Так, совместными усилиями институтов ЕС был принят ряд международных актов, в которых провозглашались отдельные права и свободы личности, или объявлялись неприемлемыми различные виды дискриминации и иные, несовместимые с правами человека действия (совместные декларации Европейского парламента, Совета и Комиссии 1977 и 1986 гг., декларации о недопустимости расизма и ксенофобии Европейского совета, Декларация основных прав и свобод 1989 г. Европейского парламента, Хартия основных социальных прав Сообществ 1989 г. и т.д.). Нисколько не умаляя их практического и политического значения, отметим одну любопытную особенность указанных документов: все они без исключения не носили юридически обязательного характера и их уверенно можно отнести к категории актов "мягкого права" Европейских сообществ, т.е. рекомендательных, а не юридически обязательных норм права.X

Принятие на основе консенсуса специально созданным органом - Конвентом Хартии основных прав ЕС в 2000 г. и ее торжественное провозглашение Европейском советом на встрече в Ницце в декабре 2000 г. явилось крупным шагом на пути дальнейшего нормативного признания значимости проблемы защиты прав человека в ЕС, но в юридическом плане это событие ситуацию по существу не изменило, так как усилия по кодификации норм о защите основных прав и свобод проводились в том же русле, что и прежде. Хартия основных прав ЕС 2000 г. демонстрирует не только высокий уровень, но и блестящий стиль юридической техники, хотя в момент ее принятия с юридической точки зрения ее можно было расценить как совместное заявление основных политических институтов ЕС, т.е. как типичный акт "мягкого права", а не как юридически обязательный для государств-членов документ. Следующий шаг в юридической истории нормативно-правового развития защиты прав человека в ЕС был сделан в 2004 г., когда текст Хартии основных прав ЕС был включен в качестве второй части в договор о Конституции для Европы. Неудача с принятием этого договора отложила вопрос о придании обязательного характера Хартии до лучших времен. В Лиссабонском договоре этот вопрос был решен, поэтому после вступления в силу в 2009 г. этого Договора положения Хартии ЕС, согласно ст. 6 Договора о ЕС, приобретают такую же юридическую силу, как и учредительные договоры ЕС, а следовательно, они станут обязательными для государств - членов Союза. В январе 2008 г. Суд Европейских сообществ в одном из своих решений сослался на целый ряд статей Хартии, которые подчеркивают необходимость обеспечения справедливого баланса между различными основными правами, защищаемыми в коммунитарном правопорядке. Наконец, на основе регламента Совета (СЕ/168/2007) от 15 февраля 2007 г. было учреждено Агентство по основным правам Европейского союза, основной задачей которого было признано предоставление помощи ЕС и его государствам-членам через наделение его компетенцией по вопросам обеспечения основных прав в процессе осуществления коммунитарного права.X

Наконец, еще одним средством преодоления "первоначального малодушия" в вопросе защиты прав человека явилось использование международной судебной процедуры, принятой в Европейских сообществах и ЕС. Исторически сложилось так, что указанный выше существенный пробел в международно-правовом регулировании защиты прав человека в Европейских сообществах, а затем и в ЕС был восполнен деятельностью Суда Европейских сообществ. Суд Европейских сообществ (сегодня - Суд Европейского союза) в ходе рассмотрения конкретных дел, связанных с применением права сообщества, был вынужден отвечать на поставленные сторонами или национальными судами вопросы о возможности использования концепции прав человека в ходе рассмотрения споров о применении права Сообщества с участием граждан государств-членов или их хозяйствующих субъектов.

Защита прав и основных свобод в практике Суда Европейского союза.

Отношение Суда Европейского союза к проблематике защиты прав и основных свобод в каком-то смысле отразило противоречивый характер политики европейских организаций интеграции в этом вопросе. В самом деле, в начале своей деятельности (конец 50-х - начало 60-х гг. XX в.) позиция Суда Европейского союза определялась влиянием господствовавших тогда функционалистских подходов к механизмам и принципам правового регулирования экономической интеграции, исключавших какую-либо возможность вмешательства в решение политических проблем государств-членов. Это выразилось в том, что в целом ряде своих решений, принятых на первом этапе его деятельности (50 - 60-е гг. XX в.), Суд Европейского союза начисто исключал саму возможность признания основных прав и свобод человека в качестве действующей правовой нормы права Сообщества (решения по делам "Stork", "Geitling", "Sgarlata"), основываясь при этом на положениях позитивного права, т.е. на нормах учредительных договоров Европейских сообществ. Однако в дальнейшем его позиция претерпела значительную эволюцию.

Начиная с решения по делу "Stauder", принятого в 1969 г., Суд Европейского союза постепенно начинает признавать право сторон ссылаться на основные права человека в своих исках или жалобах как на основание для выдвижения правовых требований. Более того, в дальнейшем он разработал ряд судебных доктрин и принципов, обосновывающих обязательность соблюдения прав человека в процессе реализации норм права Сообщества, опираясь на которые он стал разрешать споры и выносить иные решения. Таким образом, в праве Европейских сообществ сформировались правовые стандарты защиты основных прав человека, что произошло не столько благодаря позитивному праву, созданному государствами - членами Европейских сообществ или их институтами, осуществляющими правотворческую функцию, сколько в результате правоприменения и толкования Судом Европейского союза конкретных норм права сообщества. Заслуга Суда Европейского союза, таким образом, состоит в том, что он при рассмотрении конкретных дел критически оценивал уровень развития права Сообщества, а не слепо применял позитивные нормы, выработанные государствами-членами или институтами Сообществ.

Следует отметить в этой связи, что учредительные договоры Европейских сообществ наделяют судебный орган Сообществ достаточно широкой компетенцией.

В частности, согласно ст. 220 Договора об учреждении Европейского сообщества Суд Европейских сообществ обеспечивает соблюдение права при толковании и применении учредительного договора (это более точный и юридически более корректный перевод соответствующего положения ст. 220 по сравнению с тем, что дается в иных неофициальных переводах, опубликованных в России) <1>. В этой фразе право понимается в самом широком, по всей видимости, естественноправовом смысле - не только как совокупность правовых норм (в данном случае норм Сообществ), но и как правовая система, включающая как нормы позитивного права, так и неписаные нормы, а также иные правовые ценности.X

--------------------------------

<1> См., например: Договоры, учреждающие Европейские сообщества. М., 1994. С. 213 (ср.: Суд обеспечивает сохранение единообразия права Сообщества при толковании и применении настоящего Договора; текст ст. 20 на английском языке - The Court of Justice shall ensure that in the interpretation and application of this Treaty the law is observed).

Такая формулировка компетенции международного судебного органа радикально отличается от узкопозитивистских формулировок компетенции других международных судебных учреждений. Например, согласно ст. 1 Факультативного протокола об обязательном разрешении споров от 18 апреля 1961 г. к Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. споры по толкованию или применению данной Конвенции подлежат обязательной юрисдикции Международного суда.X

Таким образом, в процессе толкования и применения учредительных договоров Сообществ Суд Европейских сообществ обязан был обеспечивать соблюдение не только норм, закрепленных в самих учредительных договорах и в актах институтов Сообществ, но и иных норм права, формирующих правопорядок Сообществ. Он должен обеспечить верховенство права в этом правопорядке в целом, а не ограничиваться исключительно соблюдением каких-то конкретных договорных предписаний. Следовательно, судебное усмотрение Суда Европейских сообществ в процессе формирования его прецедентного права было небезгранично. Его пределы очерчены понятием права в его широком смысле (писаные нормы, неписаные нормы, правовые ценности), верховенство которого он призван обеспечить в процессе толкования и применения конкретных норм права Сообщества.

Поскольку в учредительных договорах Сообществ не было конкретных норм, обязывающих государства-члены и институты Сообществ принимать во внимание права и основные свободы в процессе правового регулирования экономической интеграции, постольку Суд Европейских сообществ должен был обращаться к тем международно-правовым документам, в которых права и свободы личности закреплялись. Проблема заключалась в том, что все известные международные договоры в области прав человека (от Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. до Пактов о правах человека ООН 1966 г.) <1> не имели обязательной силы для Европейских сообществ, поскольку они не участвовали в них, а следовательно, их институты (в том числе Суд) не несли обязанности уважать содержащиеся в них международно-правовые обязательства.X

--------------------------------

<1> Вступление в силу Протокола N 14 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Лиссабонского договора меняет эту ситуацию коренным образом, поскольку согласно ст. 6 Договора о ЕС он присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а положения Протокола N 14 допускают участие Союза в Конвенции в качестве самостоятельного участника наряду с его государствами-членами (новая редакция § 2 ст. 59 Конвенции).X

Суд Европейских сообществ должен был найти такую правовую конструкцию, которая оправдывала бы его обращение к указанным источникам, и он это сделал.

В целом ряде дел он обосновал свое право ссылаться на права человека и основные свободы, используя для этого два метода.

Первый метод - это отсылка к конституционным традициям, общим для всех государств-членов. Так, в деле 4/73 "Nold v. Commission" истец утверждал, что Комиссия вынесла против него дискриминационное решение и тем самым нарушила его основные права. Суд Европейских сообществ согласился с тем, что основные права составляют неотъемлемую часть общих принципов права, соблюдение которых он гарантирует. Далее он подчеркнул, что для обеспечения защиты этих основных прав Суд должен опираться на конституционные традиции, общие для всех государств-членов. Таким образом, он признал, что не может поддержать меры, принятые Комиссией, которые являются несовместимыми с основными правами, признаваемыми и защищаемыми конституциями государств - членов Сообществ. Логика Суда Европейских сообществ в данном случае вполне безупречна, поскольку в тот период Суд исходил из того, что правопорядок Сообществ не может быть в принципе несовместимым с конституционным порядком государств-членов.

Второй метод - это ссылка на международные договоры, которые являются обязательными для всех государств - членов Сообществ, следовательно, они могут применяться на территории государств-членов ко всем субъектам внутреннего права. В силу этого обстоятельства Суд Европейских сообществ имеет право ссылаться на положения данных международных договоров при рассмотрении споров граждан с государствами-членами, поскольку подобные нормы являются для указанных государств обязательными в силу внутреннего права.

В том же самом деле "Nold" Суд Европейских сообществ установил, что точно так же, как и конституционная традиция, международные соглашения о защите прав человека, в которых государства-члены участвуют или которые они подписали, могут обеспечивать руководящие принципы, которым необходимо следовать в рамках права Сообщества. В другом деле, "Rutili", рассмотренном в 1975 г., он пошел еще дальше в своих выводах. Даже если различные права, на которые ссылается истец, содержались в нормах вторичного права Сообщества <1>, Суд Европейских сообществ тем не менее оценивает эти нормы как специфические проявления более общих норм - основных принципов права Сообщества, которые могут быть выведены путем толкования других международно-правовых актов. При этом он сослался на ряд положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ратифицированной всеми государствами - членами Сообществ, и на положения Протокола N 4 к той же самой Конвенции, подписанного 16 сентября 1963 г.X

--------------------------------

<1> Суд Европейских сообществ, как и европейская правовая доктрина, различает первичное право Сообщества - нормы учредительных договоров Сообществ и общие принципы права и вторичное право сообщества - нормы актов институтов и международных соглашений, в которых участвуют Сообщества.

Подобным образом Суд Европейских сообществ подчеркнул связь между основными нормами права Сообщества и правом Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, указав при этом, что содержание некоторых актов вторичного права Сообщества было обусловлено международно признанными принципами в области прав человека, как это ранее подчеркивалось им в деле "Nold".

Такого рода ссылка Суда Европейских сообществ на Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод вызвала в то время многочисленные комментарии, в которых дебатировался вопрос о том, можно ли считать, что тем самым данная Конвенция была включена в правовую систему Сообщества как формальный и непосредственно действующий источник права Сообществ. Однако в одном из последующих дел ("Watson and Belmann"), в котором речь шла о праве на частную жизнь, признанном в ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, генеральный адвокат Трабучи (Trabucchi) опроверг столь поспешные выводы, указав, что подобные комментарии неправильно истолковали намерение Суда ЕС, который не собирался вторгаться в сферу суверенных полномочий государств - членов Сообществ.X

В целом анализ обширного прецедентного права Суда Европейских сообществ позволяет заключить, что для обоснования своего права ссылаться на необходимость соблюдения прав человека и основных свобод в процессе применения норм права Сообщества Суд вынужден был разработать ряд доктрин, имеющих целью определить правовые основания подобного поведения при рассмотрении конкретных споров.

Во-первых, это доктрина общих принципов права Сообщества, которая позволяет Суду в каждом конкретном случае решать вопрос о возможности использования положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (решение по делу "Nold") или других международно-правовых актов о правах и свободах человека. Нормы указанной Конвенции и других международно-правовых актов из данной сферы международного права признаются в качестве общих принципов права, подлежащих применению Судом Европейских сообществ. Концепция общих принципов права получила широкое распространение в практике Суда Европейских сообществ. Она позволяет Суду решать сложные вопросы правовой интеграционной политики и поддерживать устойчивость правопорядка Сообществ.X

Во-вторых, Суд, опираясь на анализ отдельных положений актов Сообществ, выдвинул доктрину "источников вдохновения" права Сообщества, указав, что ряд таких положений имел своим неформальным источником принципы, сформулированные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (решение по делу "Nold"). Согласно этой доктрине международные конвенции, особенно Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, содержат некоторые руководящие принципы, обязательные для применения Судом Европейских сообществ. Указанная доктрина, как отмечал генеральный адвокат Трабучи, не включает Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод в число формальных источников правовой системы Европейских сообществ, поскольку в противном случае Суд Европейских сообществ можно было бы обвинить в покушении на суверенные права государств - членов ЕС, так как перечень формальных правовых источников права Сообщества определяется государствами-членами в учредительных договорах Сообществ. По мнению европейских юристов, принципы и нормы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод составляют общий европейский правопорядок, обязательный и для государств - членов Европейских сообществ, которые при выработке конкретных норм интеграционного права могут руководствоваться ("вдохновляться") этими принципами и нормами.X

В-третьих, в ряде последующих решений Суд Европейских сообществ вынужден был оценивать внутреннее право государств-членов в свете соответствующих принципов Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, рассматривая ее положения как общепринятые стандарты в области прав человека (например, решение по делу "Johnston"). Однако в решении по делу "Johnston" указанная доктрина стандартов в области прав человека использовалась Судом как вспомогательное, а не как основное средство при толковании положений права Сообщества.

В последующем, однако, Суд Европейских сообществ пошел дальше и выдвинул доктрину "обязательства государств-членов проводить политику Сообществ в соответствии с положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод" (доктрина поведения государства-члена, выступающего в качестве агента Сообществ при осуществлении им совместно с другими государствами-членами политики Сообществ). Суть ее состояла в том, что государства-члены в процессе имплементации актов Сообществ должны вести себя таким образом, словно они выступают от имени Сообществ, внося необходимые изменения в свою политику имплементации права Сообщества, если это требуется для соблюдения положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (решение по делу "Kent Kirk").X

Наконец, пятая доктрина, разработанная Судом Европейских сообществ в этой сфере, устанавливает обязательство государств-членов уважать основные права и свободы человека в тех случаях, когда они действуют в сфере, регулируемой правом Сообщества. Вначале в решениях по делам "Cinetheque" и "Demirel" Суд проявил осторожный подход и отказался требовать от государств-членов уважения основных прав человека, поскольку в этих делах речь шла о совместимости национальных законодательных актов и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, сославшись на то, что эти вопросы относятся к компетенции национальных законодательных органов.

Однако позднее, в 1991 г., в решении по делу "ERT" он резко изменил свою предыдущую позицию. Суд Европейских сообществ счел для себя возможным толкование соответствующих актов государств-членов, опирающихся на положения учредительных договоров Сообществ, в свете общих принципов права и, в частности, основных прав человека. Таким образом, Суд Европейских сообществ пошел на значительное расширение своей юрисдикции, причем не только за счет юрисдикции национальных судов государств-членов, но, что более значимо, за счет покушения на юрисдикцию Европейского суда по правам человека, призванного согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод оберегать основные права человека, закрепленные в этой Конвенции, от неправомерных действий государств - участников Конвенции.X

Понятие и виды прав человека, подлежащих защите в Европейском союзе. Вопрос о том, какие виды прав человека подлежали защите в Европейском союзе, не относится к числу легких, поскольку учредительные договоры Сообществ не содержали соответствующих процессуальных гарантий, а Суд Европейских сообществ принимал решение об использовании ссылок на конкретные права индивида лишь при рассмотрении конкретного дела, руководствуясь при этом принципами толкования права Сообщества. Такой подход содержит весьма противоречивые моменты, поскольку Суд Европейских сообществ не создавал стройной системы прав, подлежащих защите, а решал вопрос о признании или непризнании каких-либо конкретных прав в каждом конкретном случае, что, несомненно, усложняет задачу классификации основных прав, признаваемых в праве Сообщества. Однако практическое значение подобной классификации столь очевидно, что не нуждается в дополнительной аргументации.

Итак, какие виды прав и свобод человека подлежали защите в Европейских сообществах, и сохранило ли значение подобное разделение в настоящее время, после вступления Лиссабонского договора в силу? В европейской юридической литературе в этом отношении сложился следующий подход. Принимая во внимание, что учредительные договоры Европейских сообществ в явно выраженной форме не закрепляли основных прав и свобод человека и, следовательно, не содержали положений о нормативных и процессуальных механизмах обеспечения этих прав и свобод, то в европейской литературе было выдвинуто предположение о том, что правовая система Сообществ характеризуется многообразием правового статуса защищаемых в Суде прав. В этих условиях предпочтительнее говорить не о разновидностях прав человека, а о различиях в их существенном содержании. Отсюда можно различать три группы прав человека в зависимости от их существенного содержания.

Первая из них включает так называемые функциональные права, т.е. права человека, содержание которых вытекает из ряда положений учредительных договоров Европейских сообществ. Иными словами, это те права личности, которые применимы и признаны в процессе правового регулирования интеграционного процесса. Ранее было отмечено, что учредительные договоры Сообществ не полностью игнорировали тематику защиты основных прав человека, поскольку некоторые из прав человека получили в них явное признание. Например, общепризнано, что принцип равенства и недискриминации позволяет обеспечить действие целого ряда основных прав человека, как это установлено в ст. 12 Договора об учреждении Европейского сообщества (запрещена дискриминация при обеспечении условий свободного передвижения трудящихся, а также равенство между трудящимися государств-членов в отношении условий труда) и в ст. 49 (запрет ограничений на свободное предоставление услуг). Сюда же относится ст. 141, положения которой обеспечивают соблюдение принципа равной оплаты для женщин и мужчин за равный или равноценный труд.X

Эти нормы учредительных договоров Сообществ были дополнены большим количеством актов институтов Сообществ, в которых нормы первичного права получили дальнейшее развитие. Кроме того, концепция функциональных прав человека была развита в судебной практике Судом Европейских сообществ. В защиту данной группы прав человека было принято немало решений, например, по делам "Rutili", "Watson & Belmann", "Boucherau", "Levin", "Unectef v.Heylens", "Ruckdeschel", "Defrenne" и др. Однако проблема состоит в том, что эти права могут поддерживаться и защищаться Судом Европейских сообществ только в определенных случаях, а именно если на них ссылаются при применении конкретных норм материального права Сообщества. При этом сфера применения материального права Сообщества должна соответствовать принципу распределения компетенции между государствами-членами и Сообществами, иными словами, функциональные права человека подлежат защите в Суде Европейских сообществ только в тех случаях, когда ясно доказано, что Сообщество располагает конкретной предметной компетенцией в спорном вопросе. Данное условие, само собой разумеется, серьезно ограничивает возможности Суда Европейских сообществ по защите функциональных прав человека, необходимых для реализации экономической интеграции.

Эти права, получившие отражение в первичных нормах права Сообщества, имеют приоритетный, если так можно выразиться, правовой статус в правовой системе ЕС. Юридически они были сформулированы в учредительных договорах Сообществ, что позволило им занять высшее место в нормативной иерархии правовой системы ЕС и обеспечило признание за ними примата в правовых системах государств-членов, что делает маловероятной возможность их нарушения во внутреннем праве государств-членов. Они создают субъективные права, на которые можно ссылаться в судебных органах, они обязывают правотворческие институты Сообществ как в негативном смысле (поскольку делают недействительными любые иные противоречащие им акты институтов Сообществ), так и в позитивном смысле (обязанность принимать в целях развития их содержания новые акты институтов Сообществ). Наконец, в любом случае их соблюдение всеми субъектами права Сообщества гарантируется как Судом Европейского сообщества, так и национальными судебными органами, когда они применяют право Сообщества. Единственное ограничение, которое можно указать в этом смысле, касается гарантий частных лиц, потому что до настоящего времени доступ частных лиц к судебной защите в Сообществах признается несколько ограниченным и малоудовлетворительным.

В Маастрихтском договоре 1992 г. о функционировании Европейского союза эти положения сохранены в п. 2 ст. 45 (отмена любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда), положения ст. ст. 49 и 141 Договора о Европейском сообществе воспроизведены практически без изменений в ст. ст. 56 и 157 Маастрихтского договора о функционировании ЕС.X

Вторая группа прав человека порождена юридической новеллой, включенной в правопорядок Европейского союза Маастрихтским договором 1992 г., когда в учредительный договор Европейского сообщества была внесена новая вторая часть (ст. ст. 17 - 22), касающаяся введения института гражданства ЕС. Это вызвало необходимость обеспечения соблюдения основных прав граждан Союза. Речь в данном случае идет о дискуссионном, но на практике проводимом разделении прав человека на права человека, присущие человеческой личности от рождения (именуемые иногда как естественные права человека), и права человека, порождаемые фактом наличия особой правовой связи индивида со своим государством, именуемой гражданством (права гражданина). В данном случае роль государства выполняет ЕС, в котором введен институт гражданства.X

Эту группу прав принято именовать специальными гражданскими правами. Учредительный договор Европейского сообщества признает за гражданами Союза право на свободное передвижение и местожительство, участие в выборах в органы местного самоуправления и в Европейский парламент, дипломатическую и консульскую защиту за рубежом, право на направление петиций в Европейский парламент, обращение к омбудсмену и право на письменные запросы во все институты ЕС.X

В связи с этой группой прав можно предположить, что, как и в случае функциональных прав, сам факт их включения в Договор об учреждении Европейского сообщества дает им возможность пользоваться моделью правовой защиты со стороны Сообществ. Однако часть из них, такие как свобода передвижения и места жительства, в силу их тесной связи с функционированием единого рынка дает возможность их судебной защиты в Суде Европейских сообществ, в то время как защита других гражданских прав предполагает либо использование внутригосударственных административных процедур, либо обращение к средствам защиты, предусмотренным в части второй Договора об учреждении Европейского сообщества, таким как учреждение поста омбудсмена (народного защитника) и предоставление права подачи петиций в Европейский парламент. В Договоре о функционировании ЕС 2007 г. изменено название части второй, и она стала именоваться "Недискриминация и гражданство Союза", что говорит о том, что в этом вопросе ЕС следует уже сложившейся правовой традиции.X

Третья группа прав получила название общих, или основных, прав и свобод личности в общеупотребительном (узком) значении этого выражения. В судебной практике Суда Европейских сообществ получили закрепление многие основные права и свободы человека. В частности, в судебных решениях были признаны в качестве основных такие права, как право собственности (решение по делу "Hauer"), право на свободное осуществление экономической деятельности (решение по делам "Hauer", "Keller", "Kuhn"), право на уважение частной и семейной жизни, право на неприкосновенность жилища и корреспонденции (решение по делу "National Panasonic"), право на свободу выражения мнения (решение по делу "Oyowe & Traore v. Commission"), право на защиту (решение по делу "Hoffmann-La Roche v. Commission"), право на свободу вероисповедания (решение по делу "Prais"), право на судебную защиту (решения по делам "Unectef v. Heylens" и "Johnston") и право на непридание обратной силы уголовно-правовым нормам (решение по делу "Regina").

Следует иметь в виду, что данная модель прав человека в условиях функционирования Европейского союза имеет ряд существенных ограничений.

В этом смысле возникают проблемы: а) в определении указанных прав; б) в стандарте их защиты; в) в определении формальной сферы их защиты.

А. В связи с первой из указанных проблем можно отметить следующее. Определение прав, подлежащих защите в Суде Европейских сообществ, идентификация их существенного содержания, которое подлежит защите и рассматривается в качестве основных прав человека, путем ссылок на внутреннее конституционное законодательство не является особенно проблематичным, если не принимать во внимание существующие различия между правовыми системами государств-членов. Хотя в большинстве случаев подобные различия носят скорее технический, чем концептуальный характер, однако можно столкнуться с фактами, когда эти различия встречаются и они в состоянии привести к ситуациям относительной юридической неопределенности.

В таких случаях сам Суд Европейских сообществ решает данные вопросы по существу, с тем чтобы установить стабильную судебную практику по этому вопросу.

В любом случае, как утверждал генеральный адвокат Ремер (Roemer) в решении по делу "Zuckerfabrik" (от 02.12.1971 N 5/71), для идентификации основных принципов, общих для внутренних правопорядков государств-членов, право сообщества не может принимать во внимание только те нормы, которые существуют во всех государствах-членах, если не сложился общий определенный минимальный уровень правового содержания таких принципов, который является определяющим. Следует в действительности (как это происходит каждый раз, когда необходимо определить право, прибегая к общим принципам) вести себя критично и иметь в виду специфические задачи учредительного договора, а также особенности структуры Сообщества.

В деле "Werhahn" (от 13.11.1973 N 63-69/72) генеральный адвокат уточнил свою позицию, утверждая, что следует иметь в виду своеобразную структуру права Сообщества, когда собираешься использовать результаты анализа сравнительного конституционного права для признания каких-либо общих норм основными правами и для их включения в право Сообщества для дальнейшего применения в судебной практике.

Это позволяет в очередной раз подчеркнуть важную роль, которую играет Суд Европейских сообществ, в том числе и в деле усиления юридической защиты основных прав человека в Сообществах. Сомнения и опасения европейских юристов становятся понятными, когда принимаешь во внимание процесс расширения состава Европейского союза, создающего угрозу того, что каждое новое государство-член будет требовать приведения содержания основных прав человека в соответствие со сложившейся в нем конституционной практикой. В этой связи высказывается мнение, что формулирование Судом Европейских сообществ общих принципов, на основе которых раскрывается содержание основных прав человека, не может опираться на метод констатации их признания в большинстве конституций государств-членов. Скорее наоборот, важнейшие принципы права Сообщества, такие как принцип примата норм права Сообщества и обязательного принятия "наследия Сообщества (acquis communautaire)" присоединяющимися государствами-членами, предполагают предварительное признание каждым новым государством-членом судебных конструкций Суда Европейских сообществ, касающихся основных прав человека.

Б. Что касается стандарта защиты основных прав человека, то его определению поможет анализ решения Суда Европейских сообществ по делу "Nold". В этом решении, как указывалось выше, Суд согласился учитывать конституционные традиции, общие для государств-членов, при определении прав человека, подлежащих судебной защите, а также согласился соблюдать обязательство о недопущении принятия мер, несовместимых с основными правами, признанными и гарантированными конституциями государств-членов. Подобные формулировки наводят на мысль о том, что Суд Европейских сообществ в своей практике придерживается максимально возможного стандарта защиты прав человека, встречающегося в конституционном праве государств-членов. Однако вопрос стандарта защиты прав человека выглядит проблематичным и не дает повода для ожидания легких решений.

Отправным пунктом в анализе этого вопроса следует признать решение Суда по делу "Hoetsch". В этом деле Суд Европейских сообществ оценил многочисленные различия, существующие в национальных правовых системах государств-членов, в отношении рассматриваемого им вопроса о неприкосновенности помещений предприятия, используемых в коммерческих целях. Суд Европейских сообществ установил, что ограничения на реализацию права на частную жизнь могут устанавливаться только внутренним законом государств-членов, и это было признано общим определенным минимумом, присущим всем национальным правовым системам государств-членов, что в свою очередь позволяло считать подобные нормы общим принципом и составной частью права Сообщества. Но, столкнувшись с необходимостью решения вопроса об определении характера и уровня защиты данного права, Суд не нашел ничего лучшего, как отослать к нормам национального права каждого из государств-членов для определения конкретных процедур защиты этого права. Подобный подход влечет риск того, что, столкнувшись с наличием серьезных различий в степени обеспечения защиты прав человека, Суд Европейских сообществ будет рекомендовать сторонам обращаться для их защиты к внутренним конституционным процедурам, вместо того чтобы установить своим решением более высокий стандарт защиты права Сообщества.

В том, что касается объема содержания признаваемых Судом Европейских сообществ прав человека, то он сам установил, что основные права, признанные Судом, не предоставляют кому-либо абсолютных прерогатив, наоборот, они должны приниматься во внимание с учетом выполняемой ими в обществе функции.

Следовательно, на осуществление указанных прав могут устанавливаться ограничения, при условии что отмеченные ограничения действительно отвечают обеспечению общего интереса Сообщества и не представляют собой чрезмерного и нетерпимого вмешательства, которое наносит ущерб самой сути этих прав. Указанные требования обязательны равным образом и для государств-членов, когда они применяют нормы права Сообщества в своем внутреннем праве (решения по делам "Wachauf" от 13.07.1989 и "X" от 05.10.1994).

В. На третьем месте стоит не менее важная проблема определения уровня предоставления гарантий в правовой системе Сообщества, или, иными словами, определения формальной сферы защиты прав человека. Позиция, которую занимает Суд Европейских сообществ в отношении осуществления функции обеспечения уважения прав человека в сфере права Сообщества, сама по себе является абсолютно корректной. На самом деле это так и происходит, когда речь идет об осуществлении этой функции как в негативном смысле (т.е. указанная функция может быть оценена только на основе права Сообщества), так и в ее позитивном проявлении (т.е. указанная функция продолжает осуществляться до тех пределов, в которых прямо или косвенно действует правопорядок Сообществ).

В отношении негативного смысла следует отметить, что Суд Европейских сообществ с самых первых своих решений (решение по делу "Hayer", решение по делу "Nold") установил, что оценка возможного нарушения основных прав человека в сфере действия права Сообщества должна проводиться только в рамках правовой системы Сообществ и должна исключать какое-либо иное вмешательство. Однако проблемы возникают тогда, когда по вопросу применимого права для обеспечения прав человека происходят столкновения между внутренними конституционными правопорядками государств-членов и правопорядком Сообществ, т.е. когда содержание прав человека по-разному оценивается конституциями государств-членов и правом Сообщества. Подобные противоречия, с которыми первоначально столкнулись конституционные суды ФРГ и Италии, развивались на протяжении последних десятилетий XX в. В основном суть указанных противоречий заключалась в том, что конституционные суды ряда государств-членов ставили в зависимость от своего усмотрения действительность и примат норм права Сообщества (именно в вопросах защиты основных прав человека) при установлении различий в уровнях защиты прав человека в конституционных правопорядках соответствующих государств и в праве Сообщества.

По мнению авторитетных европейских юристов, несмотря на усилия, предпринятые с обеих сторон (стали чаще проводиться совместные встречи и конференции судей Суда Европейских сообществ и председателей высших судов государств-членов), и сегодня правовая защита, гарантированная Судом Европейских сообществ и правопорядком Сообщества, продолжает оставаться окончательно неурегулированной конфликтной сферой отношений между правопорядком Сообществ и национальными правопорядками государств-членов.

Позитивный смысл осуществления функции защиты прав человека, равно как и его негативный смысл, находит свое выражение в определении пределов ее действия и связанных с ней проблем. Судебная практика, постепенно нарабатываемая Судом Европейских сообществ, распространяется не только на акты, принимаемые институтами Сообщества, но также и на акты государств-членов, принимаемые во исполнение норм права сообщества. Таким образом, на практике происходит определение сферы применения права Сообщества, которая представляет собой именно ту сферу, в которой Суд Европейских сообществ должен обеспечивать уважение основных прав человека. Показательными в этом отношении представляются решения Суда по делам "ERT" и "Bostock".

Базовым понятием в этом смысле, если использовать это выражение из решения по делу "Bostock", является требование обеспечения обязательной защиты основных прав человека в правопорядке Сообществ. Из этого следует, что государства-члены, когда они применяют нормы права Сообщества, обязаны, по возможности, применять указанные нормы таким образом, чтобы не наносить ущерба указанному требованию. В решении по делу "ERT" Суд Европейских сообществ отметил, что в связи с рассмотрением вопроса о применении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. он не может рассматривать национальную правовую норму какого-либо государства-члена, которая противоречит правопорядку Сообщества. Напротив, с того момента, как такая норма входит в сферу действия права Сообщества, Суд Европейских сообществ может брать инициативу на себя. В частности, если он рассматривает поставленный перед ним вопрос в преюдициальном порядке, он должен пропорционально использовать все элементы толкования, необходимые для ее оценки национальным судебным органом, с тем чтобы решить вопрос о соответствии указанной национальной правовой нормы основным правам человека, соблюдение которых гарантирует сам Суд.X

Анализ прецедентного права Суда Европейского союза, касающегося проблем определения прав человека, подлежащих защите в ЕС, стандарта предоставляемой защиты, а также уровня гарантий их защиты, позволяет заключить, что проделанная им работа имела важное значение для становления системы правовой защиты прав человека в рамках ЕС, и сделать вывод о том, что последняя реформа учредительных договоров ЕС пока еще не привела к радикальному изменению системы защиты прав человека, что дает основание полагать, что приведенная классификация сохраняет свое значение.

Правовой статус гражданина Европейского союза. Хотя теоретики европейской интеграции объясняли ее как процесс экономического сближения и объединения, проходящий через несколько этапов (зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, экономический и валютный союз), они не задумывались всерьез о политических формах интеграции, откладывая решение этих вопросов на отдаленное будущее. Создание общего рынка представлялось им более реалистичной задачей, которая достигалась за счет введения четырех основных свобод, которыми граждане и иные хозяйствующие субъекты государств-членов (трудящиеся, предприниматели, работники сферы услуг и т.д.) пользовались в своих собственных интересах и в интересах всех Сообществ. Рыночными свободами они могли пользоваться только в экономической сфере, поскольку признание подобных свобод обусловливалось потребностями экономической деятельности. Участники рыночных отношений никогда не определяются в качестве граждан, скорее, их можно называть предпринимателями, трудящимися, пользователями, потребителями. В практике институтов Сообществ, включая практику Суда Европейских сообществ, использовалось выражение "экономические операторы".

В этом была своя логика, потому что общий рынок виделся многим не только средством интеграции, но и целью данного процесса, а следовательно, институт гражданства выглядел излишним и даже странным. Трудно себе представить, чтобы кто-либо захотел считаться гражданином большого рынка. Отсюда следует, что целая группа социально-экономических прав, признанная учредительными договорами Сообществ и получившая развитие в актах институтов Сообществ, которые мы определили выше как функциональные права человека, вне всякого сомнения, создавалась в пользу граждан государств - членов Сообществ, которыми последние могли свободно пользоваться на территории других государств-членов, потому что только подобное отношение позволяло функционировать общему рынку. И только в связи с созданием политического объединения - Европейского союза - было принято решение ввести институт гражданства как таковой, с наделением граждан всего Союза такими особыми правами, которые были способны обеспечить их участие в политических и муниципальных интеграционных процессах.

Первые попытки разработки современной концепции союзного гражданства относятся к 1984 г. Они были предприняты в рамках разработки концепции нового этапа интеграции - создания Европейского союза, в проект договора о создании которого и было включено предложение о введении института гражданства Союза. Заслуга в этом начинании принадлежала всецело Европейскому парламенту. И хотя упомянутый проект не был окончательно утвержден, сама идея прочно вошла в сознание европейской общественности, поэтому, когда принимался Единый европейский акт, а позднее и Учредительный договор ЕС, институт гражданства вошел в них в качестве важной составной части <1>.

--------------------------------

<1> Точнее говоря, институт гражданства был включен во вторую часть учредительного договора Европейского сообщества, интегрированного в текст Договора о Европейском союзе.X

Гражданство занимает выдающееся место в тексте Учредительного договора о Союзе. Уже в преамбуле государства-члены демонстрируют "решимость учредить гражданство, общее для граждан своих стран, а в ст. 2 Договора о Европейском союзе в числе целей, которые ставит перед собой Союз, устанавливается задача "усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов посредством введения гражданства Союза". Многие европейцы увидели в этом нововведении символический смысл. Если на первых этапах интеграция в основном решала экономические и социальные задачи, то с введением института гражданства совершился решающий поворот в философии интеграции. Не граждане существуют для Союза, а, наоборот, Союз и вытекающие из него права гражданина этого Союза ставятся на службу каждого гражданина, потому что одной из основных задач европейской интеграции является создание "как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором решения принимаются как можно более открыто и максимально приближенно к гражданину" (ст. 1 Договора об учреждении Европейского союза). Институт гражданства Союза был включен в текст Договора о Европейском сообществе (ч. 2 ст. 17 - ст. 22). Обращает на себя внимание то, что положения о гражданстве в Учредительном договоре Европейского сообщества следуют сразу же после принципов этого Сообщества, что, по всей видимости, свидетельствует о том, что авторы Договора о ЕС придали союзному гражданству стратегическое значение. Таким образом, можно заметить, что впервые за 40 лет развития интеграционного процесса в Европе в учредительном договоре о Европейском сообществе появляется термин "гражданин".X

Определение гражданства Союза сегодня дается в ст. 20 Договора о функционировании ЕС. В ней говорится, что в Договоре устанавливается гражданство Союза. Каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена, является гражданином Союза. Таким образом, все граждане государств-членов будут пользоваться общей юридической связью, которая их объединяет с ЕС. Институт союзного гражданства дополняет собой национальное гражданство и не подменяет его <1>. Из этого можно заключить, что новый институт права ЕС не устраняет и не заменяет классический институт гражданства отдельного государства. Во всяком случае внятных предложений о "едином европейском" или "общем для Союза" гражданстве пока еще не выдвигалось на официальном уровне. Гражданство Союза является новым институтом права ЕС и международного права, обретение которого предполагает наличие гражданства государства - члена ЕС. Этот институт мирно сосуществует с гражданством в традиционном смысле этого слова.

--------------------------------

<1> Текст ст. 17 Договора о Европейском сообществе приводится по: Договор о Европейском союзе. Консолидированная версия. М., 2001.X

Привлекает внимание и то обстоятельство, что по сути дела устанавливается неразрывная связь между гражданством каждого из государств-членов и гражданством Союза. Обладание гражданством государства-члена является условием sine qua non, для того чтобы пользоваться качеством гражданина Союза. И наоборот, если по каким-либо причинам утрачивается гражданство государства-члена, то с ним автоматически утрачивается и гражданство Союза.

В этой связи закономерно встает вопрос: кого следует считать гражданином государства - члена ЕС? Как известно, учредительные договоры ЕС и Сообществ не решают этого вопроса, что означает, что решение этого вопроса остается за государствами-членами, которые самостоятельно в своем национальном законодательстве по-прежнему определяют условия и процедуру получения своего гражданства. В декларации, приложенной к договору о ЕС, которая касается вопросов гражданства государств-членов, четко устанавливается, что вопрос о том, является ли какое-либо лицо гражданином какого-либо из государств-членов, может решаться исключительно путем обращения к национальному праву соответствующего государства-члена.

Введение союзного гражданства не направлено на умаление или ограничение каких-либо прав граждан государств-членов, установленных, если так можно выразиться, во внутригосударственной сфере. Наоборот, этот институт призван интегрировать в большей степени народы государств-членов путем наделения их дополнительными правами, уравнивающими граждан государств-членов в тех ситуациях, когда они находятся за пределами государства своего гражданства.

Следует признать, что с момента создания Европейского союза граждане его государств-членов пользовались различными экономическими и социальными правами, которыми они наделялись в соответствии с правом Сообщества, при этом они имели возможность требовать от других частных лиц, а также от государственных органов других государств-членов их соблюдения и уважения.

Еще более эта исключительность стала утрачиваться после официального закрепления института гражданства в учредительном договоре ЕС. Сейчас можно утверждать, что гражданство Союза означает наличие двойной политической связи жителей стран ЕС: с государством своего гражданства и собственно с ЕС. В связи с этим можно предположить, что граждане государств - членов ЕС испытывают двойное чувство принадлежности, лояльности и ответственности (по отношению к Союзу и к государству гражданства).

В итоге можно считать, что упомянутая выше исключительность отношений, которые гражданин поддерживает с государством своего гражданства, утрачивается окончательно. Наличие двойного гражданства в государствах - членах ЕС (союзного, имеющего международно-правовую природу, и государственного, носящего внутригосударственный характер) сегодня является политической и юридической реальностью.

Как следствие существования двух политических сфер (государственной и союзной), гражданин Союза пользуется достаточно компактным стандартом прав человека, общим и равным для всех без исключения граждан государств - членов ЕС, независимо от места их проживания и безотносительно к виду деятельности (экономической или неэкономической), осуществляемой ими на территории других государств-членов. В результате этого можно отметить, что общий стандарт прав человека, новая общая юридическая связь граждан государств-членов между собой и Европейским союзом опирается на вполне реальную юридическую идентичность (гражданскую принадлежность к ЕС).

Указанная юридическая связь или идентичность, общая для народов государств - членов ЕС, сформирована не на пустом месте и не только волевым усилием правительств, установивших ее путем заключения международного договора. Она опирается на твердые основы исторического, политического, социального и культурного порядка, характеризующие ЕС сегодня. Более того, введение союзного гражданства не привело к ликвидации государственного суверенитета, поскольку компромисс с европейскими странами был найден в создании новой международной организации - Европейского союза. Разумеется, главными условиями юридической идентичности народов, объединившихся в Европейский союз, явились общее культурное наследие, относительно однородное политико-правовое мышление, общие юридические корни, гуманистическая традиция, позволившие преодолеть политические и идеологические разногласия и сформировать реальный межгосударственный союз, основанный на общих культурных, политических, социальных и правовых принципах.

Правовой статус гражданина ЕС и соответствующий ему стандарт прав человека подразумевают наделение граждан Союза двумя видами прав. Первая группа прав - это те социально-экономические права (функциональные права), которые были юридически закреплены еще в учредительных договорах Сообществ и были подтверждены и развиты в ходе судебной практики Суда Европейских сообществ.

Многие из них в основном носили и продолжают носить социально-экономический характер (свободное передвижение и проживание, равенство правового положения и т.д.), хотя после придания им статуса гражданских прав они приобрели некий политический подтекст. Данная группа прав следующим образом упоминается в ст. 17 Договора о Европейском сообществе: "граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности в соответствии с настоящим договором", т.е. в этой статье ссылка делается не только на права и обязанности, установленные в части второй учредительного договора, но и на права и обязанности, закрепленные в учредительном договоре Европейского сообщества в целом.X

Кроме того, граждане Союза наделяются правами, а возможно, и обязанностями, которые можно назвать специальными правами и обязанностями, предусмотренными во второй части учредительного договора Европейского сообщества. Логично предположить, что поскольку речь идет об институте гражданства, то из общих принципов гражданства вытекают и иные права, характеризующие правовой статус граждан в различных правовых системах, например принцип равенства правового режима граждан или право пользования взаимосвязанной системой основных прав личности. То же относится и к принципу запрета дискриминации по признаку гражданской принадлежности, который формально не был закреплен в части второй учредительного договора среди прав гражданина, однако сегодня он приобрел значение основного принципа правовой системы ЕС (ст. 18 Договора о функционировании ЕС), поэтому он также имеет прямое отношение к статусу гражданина Союза.X

Следует подчеркнуть, что ни Амстердамский, ни Ниццкий договоры не внесли каких-либо изменений в концепцию института гражданства Европейского союза. От них выгодно отличается Хартия основных прав ЕС, принятая в Ницце 17 декабря 2000 г., которая признает и регулирует права граждан ЕС, хотя, разумеется, Хартия преследует более широкую цель - урегулировать совокупность прав любого индивида, находящегося в ЕС. Права гражданина Союза, защищаемые Хартией, не могут каким-либо образом повлиять на правовой режим союзного гражданства, установленный учредительными договорами. Поэтому она не содержит значительных новелл и не вводит существенно новых прав в сфере гражданства. Можно заметить, что права граждан Союза, провозглашенные в Хартии в главе V, посвященной гражданству (ст. ст. 39 - 46), не ограничиваются положениями только этой главы. В тексте Хартии можно встретить и другие права, которыми пользуются граждане ЕС, например: право на труд и свобода осуществления поиска работы (п. 2 ст. 15), свобода заниматься предпринимательством или предоставлять услуги во всех государствах-членах (п. 2 ст. 15), равенство в доступе к получению пособий по социальному обеспечению и социальной помощи в других государствах-членах (п. 2 ст. 34). Ряд предусмотренных Хартией прав распространяются как на граждан ЕС, так и на иных физических лиц, проживающих в ЕС. Это право на доступ к документам институтов ЕС (ст. 42), право обращения к омбудсмену (ст. 43) и т.д. Кроме того, Хартия предусматривает возможность распространения определенных прав граждан ЕС на граждан третьих стран, которые законно проживают на территории государства-члена, например на свободу передвижения и выбор места жительства (п. 2 ст. 45). Лиссабонская реформа 2007 г. не внесла принципиальных изменений в структуру правового статуса гражданина Союза.X

В части второй Договора о функционировании ЕС установлены следующие права граждан Союза:

- право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов (ст. 21);

- право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает (ст. 22);

- право на защиту со стороны дипломатических или консульских представительств любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане этого государства, на территории третьей страны, где нет представительства государства-члена, гражданином которого он является (ст. 23);

- право обращаться с петициями в Европейский парламент, обращаться к омбудсмену, а также право письменно обращаться в любой из институтов или органов ЕС на любом из официальных языков и право получить ответ на том же языке.

В п. 1 ст. 21 Договора о функционировании ЕС признается, что "каждый гражданин Союза имеет право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов". Указанное право, как известно, не было совершенно новым для ЕС, так как этот принцип был установлен уже в Договоре об ЕОУС 1951 г., а с 1957 г. - в Римских договорах о ЕЭС и Евратоме. Это право рассматривалось как существенное условие для достижения одной из целей интеграции - установления общего рынка.X

Проживание в каком-либо из государств-членов для осуществления экономической деятельности независимо от гражданства лица <1> стало реальностью с середины 70-х гг. XX в. В силу очевидной логики оно распространялось и на членов семей граждан государств-членов, что получило юридическое закрепление в ряде актов вторичного права

--------------------------------

<1> Предусмотрено в учредительных актах Сообществ: в ст. 39 - для трудящихся, в ст. 49 - для лиц, предоставляющих услуги, в ст. 43 - для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

ЕС (Регламент Совета от 15.10.1968 1612/68; Регламент Совета от 29.06.1970 1251/70) и в решениях Суда Европейских сообществ (от 30.09.1975 N 32/75; от 15.01.1986 N 41/84). Таким образом, право на свободное передвижение и проживание постепенно распространилось достаточно широко на социальную сферу (членов семьи граждан), однако оно не имело универсального значения, так как до 1992 г. не затрагивало общество в целом.

После вступления в силу Единого европейского акта в 1987 г., поставившего задачу окончательного создания общего рынка, по-настоящему внутреннего и единого, в 1990 г. Совет принял три директивы, касающиеся широких слоев населения государств-членов (так называемых пассивных работников, т.е. рантье, пенсионеров и студентов), которые также получили право осуществлять свободное передвижение в рамках единого рынка.

Таким образом, до 1992 г. юридической основой реализации этого права был принцип недискриминации, закрепленный во всех учредительных договорах Европейских сообществ. С включением в Договор о Европейском сообществе ст. 18 стало ясно, что юридическая основа данного права приобрела "конституционный уровень" и самостоятельный характер, потому что правом на свободное передвижение и проживание получил возможность пользоваться любой гражданин Союза независимо от его отношения к экономической деятельности.X

Следовательно, сегодня все граждане Союза пользуются правом на проживание. Судебная практика по этому вопросу подтвердила, что после принятия Советом трех директив, охвативших почти всю социальную сферу, остались только две категории лиц, лишенные права на свободное проживание: это граждане Союза, которые не имеют достаточных экономических средств для существования, и лица, права которых ограничиваются по причинам публичного порядка, безопасности или публичного здравоохранения.

Что касается реального значения этого права, закрепленного в учредительных договорах ЕС и Сообществ, то нужно отметить, что им воспользовалась незначительная доля от общего числа граждан Союза. Так, по некоторым подсчетам, до последнего расширения Союза в 2004 г. менее 2% граждан Союза пользовались правом на работу и проживание в другом государстве-члене.

Следующим важным правом граждан Союза является возможность участия в политической жизни в том месте, где они проживают. В п. 1 ст. 22 Договора о функционировании ЕС предусмотрено право каждого гражданина Союза, который проживает в государстве-члене, гражданином которого он не является, "участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает".

Основу этого права можно усмотреть в праве свободного передвижения и проживания. Как указывалось в докладе Комиссии в 1986 г., граждане Союза составляют неотъемлемую часть жизни их муниципальных образований как в экономическом, так и в культурном плане, поэтому решения, принимаемые в муниципалитетах, затрагивают непосредственно всех резидентов независимо от их гражданства.

Действительно, до введения союзного гражданства лица, осуществлявшие право на свободное передвижение и проживание в другом государстве-члене, в большинстве случаев имели право участвовать в голосовании на муниципальных выборах только в своей собственной стране (за исключением того, что им разрешалось голосовать по почте или в консульствах и посольствах на территории соответствующих государств). Как общее правило, за ними не признавалась возможность осуществления этого права в стране проживания, за исключением Ирландии (с 1973 г. признавшей активное и пассивное право участия в муниципальных выборах за всеми негражданами, проживающими на ее территории), Дании (признавшей только активное право участия в муниципальных выборах с 1981 г. при выполнении некоторых условий за той же категорией лиц) и Голландии (с 1983 г.). Поэтому принятие Маастрихтского договора об учреждении ЕС в 1992 г., признавшего право всех граждан Союза участвовать в голосовании на муниципальных выборах в других государствах-членах, создало конституционные проблемы для некоторых государств - членов ЕС (Испания и Франция), побудив их внести соответствующие изменения в свои конституции до ратификации Маастрихтского договора.X

В соответствии с положениями п. 1 ст. 19 Договора о Европейском сообществе Совет по предложению Европейской комиссии и после предварительной консультации с ЕП единогласно принял Директиву от 19 декабря 1994 г. 94/80 об особенностях реализации этого права. Срок для ее имплементации и вступления в силу во внутреннем праве государств-членов истекал 1 января 1996 г.X

Договор и указанная директива устанавливают равенство условий осуществления права активного и пассивного участия в муниципальных выборах как для граждан государства-члена, на территории которого проводятся выборы, так и для граждан Союза. Эти условия устанавливаются в отношении минимального возраста как для участия в выборах, так и для реализации права быть избранным, финансирования выборов, проведения выборной кампании и т.д. Директива предусматривает, что если в силу решения национального гражданского или уголовного суда граждане этого государства лишаются этого права, то подобная мера будет применяться к остальным гражданам других государств-членов.

Так как речь идет о наделении дополнительным правом, которое не запрещает участвовать в муниципальных выборах в своем государстве, гражданин Союза должен предварительно продемонстрировать свою волю и желание осуществить свое право участия в муниципальных выборах в государстве своего проживания, гражданином которого он не является. В этих целях предусматривается предварительная регистрация в избирательной комиссии. В соответствии с учредительным договором директива устанавливает различные исключения, которые могут применяться в целях ограничения этого права (ст. 12 Директивы, например, предусматривает максимально допустимый предел участия в выборах неграждан данного государства в 20% от списка избирателей).

В п. 2 ст. 22 Договора о функционировании ЕС за каждым гражданином Союза, проживающим в государстве-члене, гражданином которого он не является, признается право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства.

До принятия Маастрихтского договора о ЕС в 1992 г. за гражданами государств - членов Сообществ признавалось избирательное право по выборам Европейского парламента исключительно в государстве, гражданином которого они были, что и было продемонстрировано на прошедших в тот период выборах (в 1979 г., в 1984 г. и в 1989 г.).X

Исключение составляло предоставление возможности голосовать по почте (законодательство Испании), или голосовать в посольстве или консульстве своей страны (законодательство Италии), или, наконец, специально приезжать в свою страну с этой целью. Поэтому некоторые комментаторы рассматривают признание права участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата в любом государстве-члене как необходимое дополнение к праву на свободу передвижения и проживания в государствах - членах Сообщества.

В соответствии с п. 2 ст. 19 Договора о Европейском сообществе, обязывающим Совет устанавливать особенности осуществления этого права, последней в 1993 г. была издана Директива 93/109. Гражданам предоставляется право выбора места голосования: либо в государстве, гражданином которого он является, либо в государстве его проживания. Если он выбирает государство проживания, то предварительно должен зарегистрироваться в избирательном Совете, что позволит ему пользоваться этим правом на тех же условиях, что и граждане данного государства. Эти условия касаются длительности и доказательств срока проживания в этом государстве, или, в исключительных случаях, право участия в выборах в Европейский парламент может быть установлено в судебном решении по гражданскому или уголовному делу. Первые выборы в Европейский парламент, которые проходили на основании новых правил, состоялись в июне 1994 г.X

Наконец, по всей видимости, в качестве дополнительных прав неотъемлемого основного права граждан ЕС на участие в политической жизни государств-членов следует принять во внимание права на политическое объединение и свободное выражение мнения, которые косвенно признаны в Договоре о Европейском сообществе в ст. 191, касающейся роли политических партий в ЕС. Там говорится, что политические партии на европейском уровне "содействуют формированию европейского самосознания и выражению политической воли граждан Союза".X

Следующее право, касающееся защиты граждан Союза за пределами его территории, преследовало цель постепенно сформировать новое понимание взаимоотношений между Европейским союзом как целым и европейскими гражданами как носителями прав, вытекающих из их status civitatis в ЕС.

В ст. 23 Договора о функционировании ЕС признается право гражданина Союза на территории третьей страны, где нет представительства государства-члена, гражданином которого он является, получать защиту со стороны дипломатических или консульских представительств любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане этого государства. В этом положении проявляется солидарность Союза и его государств-членов с гражданами в тех случаях, когда гражданин какого-либо государства - члена ЕС, находящийся за пределами Союза и нуждающийся в содействии и защите, не может их получить, вследствие того что государство его гражданства не имеет консульских и дипломатических отношений с государством его пребывания. В подобных случаях они получают такую помощь от посольств и консульств других государств - членов ЕС на тех же условиях, что и граждане этого государства.

Известно, что при разработке данного права его авторы приняли во внимание опыт, приобретенный в ходе первых месяцев войны между Ираком и Кувейтом (август 1990 г.), когда дипломатические и консульские представительства европейских государств предоставили защиту от военных действий гражданам различных государств - членов ЕС. Правда, следует иметь в виду, что гарантированная ст. 20 Договора о Европейском сообществе защита граждан ЕС, обычно предоставляемая посольствами и консульствами, безусловно, отличается от права убежища, предоставляемого в исключительных ситуациях и заключающегося в обеспечении неприкосновенности протежируемых лиц, которая не связана с гражданством протежируемого лица. Кроме того, статус беженцев оговаривается в специальных международных соглашениях. Следует также иметь в виду, что дипломатическая и консульская защита, о которой говорится в ст. 23 Договора о функционировании ЕС, не является дипломатической защитой stricto sensu, т.е. формальным выдвижением претензий к другим государствам в связи с международно-противоправным деянием, направленным против его граждан. В данном случае речь идет о защите в более широком смысле, объединяющем обычные хлопоты, связанные с обращением своих граждан, и различного рода дипломатические или консульские меры, принимаемые для обеспечения прав граждан (например, выдача копий или дубликатов документов, рассмотрение просьб о выдаче визы и т.д.).X

Данное право было уточнено в решении 95/353 представителей государств-членов, собравшихся в рамках Совета 19 декабря 1995 г. В нем предусматривается оказание консульского содействия гражданам ЕС в традиционном смысле этого слова. Иными словами, консульские службы оказывают помощь в случае смерти, инцидентов или тяжелых заболеваний, в случае ареста или задержания, помощь жертвам актов насилия и похищений и репатриации граждан Союза в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Кроме того, согласно решению 96/409 ОВПБ от 25 июня 1996 г. государства-члены могут выдавать гражданам Союза проездной документ ограниченного действия с целью оказания содействия в их возвращении в страну своего происхождения. В дополнение к решению 1995 г. решением представителей правительств государств-членов, собравшихся в рамках Совета, 25 июня 1996 г. был утвержден бланк временного проездного документа, который выдается гражданам Союза в третьих странах в случаях утраты или кражи их документов. Он сохраняет свое действие до возвращения в государство происхождения или постоянного проживания гражданина ЕС.

За гражданами ЕС признается право обращаться с запросами в институты и иные органы Европейского союза и Сообществ, которые упомянуты в учредительных договорах, причем запросы могут осуществляться на любом из официальных языков ЕС. Амстердамский договор 1997 г. добавил к праву петиции в Европейский парламент и омбудсмену право каждого гражданина письменно обращаться в любой институт или орган Сообщества на любом из официальных языков ЕС и признал, что институты обязаны ответить обратившемуся гражданину на том же языке, на котором была составлена петиция. К Ниццкому договору была приложена декларация, которая призвала институты и органы, упомянутые в п. 3 ст. 21 (ст. 24 Договора о функционировании ЕС), гарантировать, чтобы ответ на любой письменный запрос гражданина Союза направлялся ему в разумный период времени <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Декларация о третьем абзаце статьи 21 Договора, учреждающего Европейское сообщество // Ниццкий договор и Хартия основных прав Европейского союза. М., 2003. С. 119.

Следует признать абз. 4 ст. 24 Договора о функционировании ЕС недостаточно ясным, поскольку в нем речь идет об общем праве доступа к любому из институтов или органов ЕС, но не определяются ни предмет обращения, ни сроки его рассмотрения или основания отказа в рассмотрении. Конечно, по сравнению с предыдущей редакцией Договора это право уже не ограничивается только правом на обращение к Европейскому парламенту или к омбудсмену, что получило четкое закрепление в ст. 24 Договора о функционировании ЕС. Цена дополнения, внесенного Амстердамским договором 1997 г., возможно, определяется расширением адресатов этого права (любой институт или орган ЕС) и в установлении обязанности адресатов дать ответ на подобный запрос на языке заявителя. Хартия основных прав ЕС несколько уточняет содержание этого права в п. 4 ст. 41, установив, что каждый человек (а не только гражданин ЕС) "должен получить ответ" (в отличие от ст. 24 Договора о функционировании ЕС, в которой говорится, что гражданин "получает ответ"). Тем самым подчеркивается обязанность институтов или органов ЕС давать ответы на поступающие обращения.X

Предоставление данного права, судя по всему, диктуется необходимостью приблизить институты к гражданам Союза и сделать их доступными для их обращений и инициатив. Реализация этого права позволяет институтам, в свою очередь, получать непосредственно от граждан информацию об их ожиданиях или о мнении о работе ЕС или его отдельных органов. По сути дела, речь идет об обеспечении транспарентности в деятельности ЕС и его приближении к нуждам и заботам граждан, кроме того, это право в каком-то смысле облегчает доступ граждан к информации о решениях, принимаемых институтами ЕС. Нельзя не признать и тонкое политико-психологическое значение этого права, потому что непосредственное обращение гражданина к институтам ЕС не только означает возможность гражданина изложить свое понимание различных фактов из деятельности ЕС, но одновременно это совершенно очевидно демонстрирует высокую степень доверия граждан к институтам ЕС. Следует подчеркнуть также, что это право является единственным правом, которое осуществляется гражданами в отношении именно ЕС, а не в отношении государств-членов, отличных от их государства гражданства.

Любопытно отметить, что в ст. 24 Договора о функционировании ЕС не получило отражения уже существующее право граждан государств-членов обращаться в Комиссию с жалобой на нарушения права Сообщества. Хотя право на жалобу или разоблачения в Комиссии не было предусмотрено в учредительных договорах Сообществ, на практике с достаточно давних пор сложилось убеждение, что граждане государств-членов могут обращаться в Комиссию с сообщениями о предполагаемых нарушениях норм учредительных договоров Сообществ, совершенных государствами-членами. Комиссия часто критиковалась за то, что она в подобных случаях ограничивается ответом с уведомлением о получении обращения. Эта практика продолжалась до 2002 г., сейчас же она должна дать мотивированный ответ заявителю, касающийся наличия или отсутствия, по ее мнению, заявленного нарушения, а также о действиях, которые она предполагает совершить для прекращения подобных нарушений.

После публикации исследования ее практики в этом вопросе, проведенного европейским омбудсменом, Комиссия согласилась информировать заявителей о принимаемых ею решениях по заявлению и опубликовать свои внутренние процедурные правила, применяемые к ее отношениям с заявителями.

Под заявлением понимается любой письменный документ, представленный в Комиссию, в котором указаны средства (законные, регламентирующие или административные) или практики, противоречащие праву Сообщества, которые вменяются государству-члену. Представление заявления осуществляется бесплатно путем направления письма, телекса или электронной почты; равным образом их можно направлять в представительства Комиссии в государствах-членах. Заявитель не должен демонстрировать какой-либо интерес к возможному нарушению, невзирая на то, затрагивает ли оно его в основном или непосредственно. Заявитель должен идентифицировать себя, указав имя, фамилию и адрес; он должен указать государство-член, действия которого обжалуются. Не принимаются заявления против лиц или частных предприятий, за исключением тех, которые разоблачают участие властей государств-членов в совершении правонарушений или их пассивность по пресечению подобных нарушений. Жалобы должны касаться сферы применения права Сообщества. Принятое письменное заявление регистрируется в центральном регистре заявлений, который ведет Генеральный секретарь Комиссии.

Комиссия отвечает заявителю уведомлением о получении в течение 15 дней после получения заявления и дополнительным уведомлением о его регистрации, сообщая при этом номер заведенного дела. Если собирается достаточно заявлений, основанных на одном и том же факте, Комиссия может отвечать заявителям публикацией уведомления о получении заявления в "Официальной газете" и в вестнике "Европа".

Если документ не принимается, Комиссия должна ответить, назвав причины отказа, и, возможно, указать, куда следует обращаться: в институты ЕС или в суды государств-членов и т.д. Если заявление приводит к открытию процедуры нарушения, Комиссия обязана информировать заявителя о каждом своем решении (направление требования, мотивированное решение, иск в Суд Европейских сообществ, отправка в архив и т.д.) письмом или в случае аккумулированных заявлений путем публикации в "Официальной газете" и в вестнике "Европа". Если заявитель посчитает, что со стороны Комиссии было допущено плохое управление, он может обратиться с жалобой на ее действия к европейскому омбудсмену.

В абз. 2 ст. 24 Договора о функционировании ЕС за каждым гражданином Союза признается право обращаться с петициями в Европейский парламент. Следует отметить, что еще до принятия Маастрихтского договора о ЕС это право уже было признано самим Европейским парламентом за гражданами Сообщества (выступающими индивидуально или коллективно) в его внутреннем регламенте. Оно широко осуществлялось гражданами государств-членов на практике, которые направляли свои жалобы или просьбы в Европейский парламент. Петиции регистрировались (этот регистр был доступен публике), и, если их принимали к производству, передавали компетентной парламентской комиссии, которая их изучала, находила необходимые доказательства и готовила доклад, на основе которого могла быть принята резолюция Европейского парламента. Петиция могла подаваться в индивидуальной форме или посредством письменных документов, под которыми собираются подписи сотен или даже тысяч граждан Союза.

Маастрихтский договор о ЕС создал посредством ст. 21 Договора о Европейском сообществе юридическую основу для реализации права на обращение в Европейский парламент. Он не только признал это право за гражданами Союза, но и распространил его на других лиц, которых нельзя рассматривать как граждан ЕС. Действительно, в ст. 194 Договора о Европейском сообществе уточняется, что любой гражданин Союза и любое физическое или юридическое лицо, проживающее или имеющее зарегистрированный офис в каком-либо из государств-членов, имеет право обращаться индивидуально или совместно с другими гражданами или лицами с петицией в Европейский парламент. Петиция должна касаться вопросов применения права Сообщества, которые непосредственно затрагивают заявителя.X

Действующий внутренний регламент Европейского парламента уточняет это право, предусматривая, что в петиции должны быть указаны все данные каждого лица, ее подписавшего, на любом из официальных языков ЕС. Петиции, которые признаются необоснованными, передаются в архив, а заявителям сообщается о принятом Европейским парламентом решении и его мотивах. Если петиция признается обоснованной, она передается на изучение в специальную парламентскую комиссию о петициях, которая вправе проводить встречи или совершать визиты на места, получать документы, информацию, иметь доступ к службам Комиссии. Ее мнение передается компетентному институту ЕС, а на пленарном заседании парламента сообщается о мерах, принятых Комиссией или Советом в связи с полученными петициями.

В абз. 3 ст. 24 Договора о функционировании ЕС за гражданами Союза также признается право обращаться к европейскому омбудсмену. Согласно ст. 228 Договора о функционировании ЕС европейский омбудсмен имеет право получать жалобы от любого гражданина Союза, от любого физического или юридического лица, проживающего или имеющего зарегистрированный офис в каком-либо государстве-члене, касающиеся случаев плохой организации деятельности институтов и органов Союза, за исключением Суда Европейского союза, осуществляющего судебные функции.

Омбудсмен уполномочен выполнять функции посредника между гражданином и органами управления Союза. В этих целях он проводит расследования, для которых находит основания либо в получаемых им жалобах, либо по собственной инициативе, за исключением случаев, которые являются или уже были предметом судебного разбирательства. В договоре не уточняется форма подачи жалобы, часто бывает достаточно направления простого письма, хотя на сайте омбудсмена в сети Интернет имеется подготовленный его служащими формуляр. Обращение к омбудсмену может подаваться на любом из официальных языков ЕС в срок, не превышающий два года, начиная с даты, когда заявителю стало известно о сообщаемых им фактах. Не принимаются анонимные жалобы.

Если омбудсмен устанавливает факт плохого управления, он направляет дело в заинтересованное учреждение, которое может в течение трех месяцев сообщить ему свою точку зрения. В этом случае омбудсмен будет стараться найти дружественное разрешение проблемы. После этого он направляет сообщение в Европейский парламент и в заинтересованное учреждение. Лицо, подавшее жалобу, должно быть информировано о результатах такого расследования. Кроме того, омбудсмен готовит ежегодный доклад о своей деятельности и полученных результатах, который представляет для обсуждения в Европейский парламент. Он может направлять свои рекомендации в институты и органы ЕС, и если он узнает о существенных фактах правонарушения, то сообщает о них компетентным властям государств-членов.

Как известно, в ст. 41 Хартии основных прав ЕС включено право на надлежащее управление, которое заключается в том, что каждый человек (а не только гражданин ЕС, хотя ст. 41 расположена в части V Хартии - "Гражданство") имеет право на беспристрастное, справедливое рассмотрение его дела в разумный срок институтами и органами ЕС.X

Проблемы, связанные с реализацией этого права, рассматриваются омбудсменом.

В офисе омбудсмена под ненадлежащим управлением понимается любая деятельность институтов и органов ЕС, означающая недостаточные меры, которые следуют из ненадлежащего применения нормы права Сообщества, такие как отсутствие административного регулирования, упущения, злоупотребление властью, небрежность, незаконные процедуры, сопоставимый ущерб, некомпетентность, дискриминация, неоправданные задержки, отсутствие информации или отказ в предоставлении информации. Чаще всего обоснованные жалобы, касающиеся ненадлежащего управления, направляются против Комиссии (в 2001 г. 77 из 100 проведенных расследований были направлены в адрес Комиссии).

Благодаря инициативам омбудсмена в ЕС культивируется идея формирования "административной культуры", ориентированной на службу гражданам Союза. Эти инициативы получили поддержку со стороны Европейского парламента, который 6 сентября 2001 г. принял Европейский кодекс надлежащего административного поведения в форме резолюции. Равным образом этот документ был одобрен Советом ЕС, который принял Кодекс решением своего Генерального секретаря в том же 2001 г.

Амстердамским договором в ст. 255 договора о Европейском сообществе было включено право каждого гражданина ЕС получать доступ к документам институтов и органов ЕС. Хотя сейчас это право не фигурирует в части второй Договора о функционировании ЕС, посвященной гражданству ЕС, его значение не стоит преуменьшать. Следует также подчеркнуть, что это право ранее было признано в целом ряде актов институтов ЕС, принятых в период с 1993 по 1997 гг. Со своей стороны омбудсмен ЕС очень внимательно относился к защите этого права с самого начала своей деятельности в 1995 г. В ряде случаев он обращался к институтам и к вспомогательным органам с просьбой разъяснить их поведение в отношении публичного доступа к их документам. В течение 1996 г. он оказывал давление на институты и органы ЕС, с тем чтобы установить условия этого доступа, о чем он подготовил специальный доклад Европейскому парламенту.X

Статья 255 Договора о Европейском сообществе обязывала Совет и Европейский парламент разработать общие принципы и ограничения в осуществлении этого права, однако каждый институт в свою очередь должен принять специальные положения в этом отношении. Главное, что все указанные акты закрепляют общий принцип: граждане имеют право на возможно больший доступ к документам, которыми располагают Комиссия и Совет.X

Положения ст. 255 Договора о ЕС были уточнены и развиты в регламенте, принятом 30 мая 2002 г., который регулирует доступ к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии.X

Данное право получило закрепление в ст. 42 Хартии основных прав ЕС.X

Подводя итоги рассмотрению прав граждан ЕС, следует отметить, что государства - члены ЕС отдают себе отчет в тех трудностях, которые влечет за собой применение положений о гражданстве, закрепленных в учредительных договорах и Хартии основных прав ЕС. Поэтому они обратились к Комиссии с просьбой, чтобы она готовила периодические доклады о положении дел с реализацией этих прав в свете развития Союза в целом. При этом была предусмотрена возможность признать другие права для обслуживания новых потребностей.X

Таким образом, правовой статус гражданина ЕС нельзя считать разновидностью какого-либо закрытого статуса, не подверженного дальнейшему развитию. Скорее наоборот, развитие права ЕС за последние 10 лет показало, что в нем есть необходимые правовые возможности для дальнейшего развития правового статуса гражданина ЕС, например, путем проведения реформ учредительных актов или иным, приемлемым для государств-членов способом.

Хартия основных прав Европейского союза. Хартия основных прав ЕС 2000 г. явилась логическим продолжением идеи, неоднократно высказывавшейся в европейской международно-правовой доктрине, о том, что Европейскому союзу, с учетом его специфики, необходим собственный документ, содержащий наиболее полный каталог прав человека, отвечающий политико-правовым реалиям современной Европы. С учетом того что все государства - члены ЕС являются участниками Европейской конвенции 1950 г. о защите прав человека и основных свобод, в ст. 6 Договора о ЕС 2007 г. включено положение о том, что Союз также присоединяется к этой Конвенции, что становится возможным благодаря Протоколу N 14, дополняющему Конвенцию, который был принят 13 мая 2004 г. и вступил в силу в 2010 г. После его вступления в силу состав участников Конвенции может быть расширен за счет международной организации, потому что ст. 17 Протокола N 14 предусматривает возможность присоединения к Европейской конвенции Европейского союза.X

Политическая инициатива о выработке Хартии исходила от Европейского совета, в рамках которого в ходе саммита государств - членов ЕС и Председателя Комиссии ЕС, который проходил 3 - 4 июня 1999 г. в Кельне (Германия), и было принято решение о разработке специального документа о правах человека. Итоговый документ саммита признал, что на текущем этапе развития Союза необходимо разработать хартию основных прав, с тем чтобы закрепить в ясной для граждан Союза форме исключительное значение этих прав и сферу их действия. Выработкой проекта занялся специальный орган, получивший название "Конвент". В его состав вошло 62 человека, среди которых около 3/4 составляли депутаты, представляющие народы государств-членов или ЕС в целом.X

Проект Хартии был подготовлен Конвентом менее чем за год продолжительных и интенсивных дискуссий. Сама Хартия была торжественно провозглашена Европейской комиссией, Европейским парламентом и Советом и получила политическую поддержку государств-членов в ходе саммита Европейского совета в Ницце (Франция) 7 декабря 2000 г.X

Хотя Хартия проектировалась как "если бы она имела полный правовой эффект" (коммюнике Комиссии ЕС о правовой природе Хартии), в то же время вопрос о ее правовом статусе и возможном включении в учредительные договоры ЕС и Сообществ при ее принятии был отложен, а в декларациях, принятых на саммитах в Ницце и Лейкене, он был включен в политическую повестку для последующего решения на Межправительственной конференции в 2004 г., которой предстояло принять договор о Конституции для Европы. Как известно, Хартия включена в окончательный текст указанного договора, что означает, что после его вступления в силу ее положения будут юридически обязательными для государств-членов.X

Следует отметить, что, хотя Европейский совет поручил Конвенту, разрабатывавшему проект Хартии, консолидировать и сделать ясным действующее в ЕС обязательство уважать основные права, а не создавать какие-либо новые права (иначе говоря, предложил провести кодификацию, а не прогрессивное развитие соответствующих норм международного права) и хотя в этом поручении на самом деле были указаны источники, которые должен был использовать Конвент (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, общие конституционные традиции государств-членов, а также положения Европейской социальной хартии и Хартии Сообщества об основных социальных правах рабочих) <1>, в Хартии тем не менее встречается как ряд новелл, так и заметных упущений. К числу нововведений можно отнести запрещение репродуктивного клонирования в качестве способа размножения человеческих существ (п. 2 ст. 3), а досадным пробелом воспринимается полное молчание о защите прав меньшинств, хотя сегодня эта проблема является одной из наиболее острых в странах ЕС.X

--------------------------------

<1> Однако в преамбуле Хартии этот перечень был расширен за счет юриспруденции Суда Европейских сообществ и Европейского суда по правам человека.X

Хартия состоит из преамбулы, семи глав и 54 статей.X

Преамбула составлена в возвышенном стиле от имени "народов Европы". В ней устанавливается, что Союз базируется на всеобщих и нераздельных ценностях - человеческом достоинстве, свободе, равенстве и солидарности, что он опирается на принцип демократии и принцип верховенства права. Союз вносит свой вклад в сохранение и развитие данных общих ценностей, уважая при этом разнообразие культур и традиций народов Европы, а также национальную индивидуальность государств-членов. В свете эволюции общества, социального прогресса, результатов научного и технологического развития признается необходимым усилить защиту основных прав, обеспечив посредством Хартии более ясное их выражение. Последняя фраза преамбулы показывает, что положения Хартии адресуются прежде всего Союзу, поскольку именно он признает излагаемые в ней права, свободы и принципы.X

Первые шесть глав Хартии устанавливают разнообразные индивидуальные и коллективные права, седьмая глава содержит заключительные положения (сфера применения, пределы осуществления гарантированных прав и т.д.). Шесть первых глав озаглавлены следующим образом: гл. 1 - "Достоинство", гл. 2 - "Свободы", гл. 3 - "Равенство", гл. 4 - "Солидарность", гл. 5 - "Гражданство", гл. 6 - "Правосудие".X

В гл. 1 излагаются такие права, как право на человеческое достоинство, право на жизнь и целостность личности, запрещение пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания, а также запрещение рабства и принудительного труда. Некоторые комментаторы посчитали излишним включение в эту главу таких основных прав личности, как право на жизнь и целостность личности и запрещение пыток, поскольку Европейский союз в силу присущей ему компетенции вряд ли сможет нарушать подобные права. Однако следует признать, что развитие его полномочий в сфере общей внешней политики и политики безопасности, в сфере сотрудничества полицейских служб и сотрудничества по уголовному праву, а также в области антитеррористической деятельности повышает практическую значимость обязательства ЕС уважать подобные права человека.X

В гл. 2 основное внимание уделяется основным гражданским и политическим свободам, которые уже получили закрепление в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и в других международно-правовых документах. В их числе можно указать право на уважение частной и семейной жизни, свободу и личную неприкосновенность, свободу выражения мнений и свободу информации, свободу собраний и объединений, право частной собственности. Вместе с тем в данную главу включен ряд социальных прав, таких как право на образование, свобода профессиональной деятельности и право на труд, право на убежище, которое можно расценить как традиционно политическое право, а также ряд положений, имеющих особое значение в контексте ЕС, таких как право на защиту данных личного характера и свободу предпринимательства.X

Глава 3 содержит перечисление основных юридических гарантий равенства (равенство перед законом, равенство мужчин и женщин), а также в ней встречается положение (ст. 21 - недопустимость дискриминации), которое очень похоже на норму, содержащуюся в ст. 13 Договора о Европейском сообществе (право институтов принимать меры по борьбе с дискриминацией по различным причинам), хотя их содержание нельзя признать идентичным, кроме того, ст. 21 Хартии носит более общий характер. В этой же главе признается право на культурное, религиозное и языковое разнообразие, перечисляются основные права ребенка, права пожилых лиц и права инвалидов.X

Глава 4 посвящена правам солидарности и содержит ряд трудовых и смежных с ними прав, отражая некоторые положения Европейской социальной хартии, которые уже были интегрированы в правовую систему ЕС. Следует отметить, что здесь закреплены такие социальные права, которые можно определить как основные, например запрет детского труда (ст. 32) и право на благоприятные и справедливые условия труда (ст. 31), а также ряд иных социальных прав, которые, по мнению некоторых юристов, являются не столь фундаментальными, чтобы возникла потребность включать их в текст Хартии, как, например, право на доступ к услугам общеэкономического значения (ст. 36). Критику вызывала и неудачная формулировка некоторых статей, например ст. 37 (защита окружающей среды) и ст. 38 (защита потребителей), которые вообще были изложены не как права и свободы, а, скорее, как торжественные декларации-констатации или декларации-цели ЕС в соответствующих сферах деятельности Союза. Не вызвала энтузиазма и формулировка некоторых статей, в которых соответствующие права или свободы следовало осуществлять "в соответствии с правом Сообщества, национальным законодательством и практикой" (ст. ст. 27, 28, 30, 34), или, хуже того, ряд прав предлагается осуществлять просто на условиях, "предусмотренных национальным законодательством и практикой" (ст. ст. 35 и 36). Ясно, что подобные формулировки ставили под сомнение возможность существования юридических гарантий самого Европейского союза.X

В гл. 5 установлен ряд прав, вытекающих из гражданства Союза, многие из которых не имеют универсального характера, а, наоборот, могут быть гарантированы только гражданам ЕС. В принципе, права, перечисленные в данной главе, воспроизводят в более расширенном виде перечень прав, изложенных в части второй Договора о Европейском сообществе (ст. ст. 18 - 22). Так, сюда включен ряд новых прав, таких как право на хорошее управление (ст. 41) и право на доступ к документам (ст. 42).X

Глава 6 включает права на юридическую защиту, такие как право на эффективное обжалование и на доступ к беспристрастному суду (ст. 47), презумпция невиновности (ст. 48), принципы законности и пропорциональности при определении преступлений и наказаний, право не подвергаться судебному преследованию и уголовному наказанию дважды за одно и то же преступление (ст. 50).X

Несмотря на ограниченный характер юридической обязательности Хартии, за время после ее принятия к ней неоднократно обращалась Комиссия ЕС, которая рассматривает любое предложение о разработке вторичного права Сообщества под углом зрения совместимости правотворческой инициативы с положениями Хартии.X

Хартия часто упоминается в выступлениях и годовых отчетах омбудсмена ЕС. Кроме того, впервые она была упомянута в судебном решении суда первой инстанции Европейских сообществ по делу T-54/99 "max.mobil Telekommunikation Service Gmbh v. Commission" в 2002 г., а также в решении того же суда по делу Т-177/01 "Jego-Quere et Cie SA v. Commission". Все это свидетельствует о серьезном юридическом потенциале данного документа в правоприменительной практике ЕС и его институтов.X

Таким образом, можно заключить, что если вначале Хартия основных прав ЕС главным образом предназначалась для применения в деятельности институтов ЕС (п. 1 ст. 51 Хартии), то после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. государства-члены также обязаны применять ее положения, как это следует из ст. 6 Договора о ЕС 2007 г. Следовательно, нормы Хартии имеют сферой своего применения правоотношения, возникающие в процессе применения права ЕС как его институтами и органами, так и государствами-членами.X