Глава 3. Универсальная система защиты прав человека

§ 1. Защита прав человека в рамках системы оон.

Совет по правам человека

Особое место в системе ООН по защите прав человека занимала до ее расформирования (16 июня 2006 г.) Комиссия по правам человека.

Комиссия по правам человека (далее также Комиссия) была утверждена Экономическим и Социальным Советом ООН в 1946 г. Первоначально она состояла из 18 членов, затем была увеличена до 53 членов, назначаемых ЭКОСОС по правилам справедливого географического распределения, регулирующим избрание членов Совета на трехлетний срок. Она созывалась ежегодно в Женеве на шесть недель. Комиссия представляла собой форум, на котором государства, межправительственные и неправительственные организации обсуждали проблемы прав человека. Она была наделена правом выносить на обсуждение случаи нарушения прав человека в любой точке земного шара.

Комиссия была уполномочена представлять ЭКОСОС предложения, рекомендации и доклады по вопросам защиты прав человека. Государства, в которых имело место нарушение прав человека, отвечали на поставленные Комиссией вопросы. Чтобы дать квалифицированную оценку сложившейся ситуации, Комиссия была вправе приглашать группу специалистов или отдельных экспертов, организовывать внеплановые посещения этих стран, а затем проводить обсуждение проблемы и оказывать необходимую помощь государствам по вопросам защиты прав человека. Если отдельная ситуация признавалась весьма серьезной, Комиссия могла провести расследование с привлечением группы независимых экспертов, затем в соответствии с полученной информацией призывала это государство провести необходимые изменения законодательного и практического характера по защите прав человека.

За многие годы Комиссия создала многочисленные механизмы по установлению фактов в области прав человека: это утверждение тематических мандатов по разбору особо серьезных нарушений; назначение специальных докладчиков по негативным, с точки зрения соблюдения прав человека, последствиям; создание рабочих групп; обсуждение докладов и информации и т.д.

Большое количество вопросов, относящихся к правам человека при чрезвычайных ситуациях, положению коренных народов и меньшинств, современным формам рабства, вопросы справедливого судебного рассмотрения, содержания под стражей и т.д. обсуждались в Подкомиссии по поощрению и защите прав человека (далее также Подкомиссия).

Учрежденная в 1947 г. Подкомиссия по предотвращению дискриминации и защите меньшинств (первоначальное название, затем Подкомиссия по поощрению и защите прав человека) была наделена Комиссией ООН по правам человека следующими функциями:

- предпринимать исследования, особенно в свете Всеобщей декларации прав человека, и давать Комиссии по правам человека рекомендации, касающиеся предупреждения дискриминации любого рода и связанные с правами человека и основными свободами и с защитой расовых, национальных, религиозных и языковых меньшинств;X

- выполнять любые другие функции, которые могут быть возложены на нее Экономическим и Социальным Советом или Комиссией по правам человека.

Подкомиссия проводила свои сессии один раз в год и представляла доклад Комиссии. Члены Подкомиссии (вначале их было 12, затем 26) избирались Комиссией в их личном качестве - как эксперты, а не как представители государств. Тем не менее их кандидатуры должны были представляться правительствами, а их избрание регулировалось конкретными правилами справедливого географического распределения. Компетенция Подкомиссии постепенно расширялась, и к ней относились не только проблемы дискриминации и защита меньшинств, но и, по сути дела, вопросы защиты прав человека в целом.

В соответствии с Резолюцией 5/1 от 18 июня 2007 г. Совета ООН по правам человека Подкомиссия по поощрению и защите прав человека была преобразована в Консультативный комитет Совета по правам человека. Генеральная Ассамблея ООН Резолюцией 62/219 от 22 декабря 2007 г. утвердила данное решение Совета.

Комитет состоит из 18 экспертов, которые выступают в своем личном качестве. На первой сессии 4 августа 2008 г. представитель России профессор В.А. Карташкин избран членом Консультативного комитета.

В сентябре 2002 г. Генеральным секретарем ООН был подготовлен доклад под названием "Укрепление Организации Объединенных Наций: программа дальнейших преобразований". В этом докладе было отмечено, что Комиссия по правам человека является одной из важнейших составных частей Организации и народы всего мира ждут от нее защиты своих прав и помощи в улучшении условий жизни при большей свободе. Государства - члены Комиссии обязаны искать пути повышения эффективности ее работы. Задача ООН заключается в том, чтобы развивать достигнутые успехи и оказывать помощь в создании и укреплении в каждой стране национальной системы защиты прав человека <1>.

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН А/57/387. 2002. 9 сентября.

Развивая инициативу Генерального секретаря ООН, Комиссия по правам человека на своей сессии 2005 г. приняла постановление, в котором разрешила аккредитованным национальным правозащитным учреждениям выступать в рамках их мандатов в Комиссии по всем пунктам ее повестки дня. Это изменение имело большое значение, поскольку было сопряжено с укреплением статуса и повышением эффективности деятельности национальных правозащитных учреждений.

Значительным достижением в деятельности Комиссии по правам человека явилось принятие на 61-й сессии Основных принципов и руководящих положений, касающихся права на правовую защиту и возмещение ущерба для жертв грубых нарушений международных норм в области прав человека и серьезных нарушений международного гуманитарного права.X

В рамках подготовки к 60-летию ООН Генеральный секретарь ООН представил доклад о ходе осуществления Декларации тысячелетия. В этом всеобъемлющем документе под названием "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех" Генеральный секретарь отметил заслуги Комиссии по правам человека, указав, что Комиссия дала международному сообществу универсальную правозащитную базу, включающую Всеобщую декларацию прав человека, два международных пакта <1> и другие основные договоры по правам человека. Однако снижение авторитета и профессионализма Комиссии все больше подрывает ее способность выполнять важнейшие задачи в области защиты прав человека, поскольку государства - члены ООН стремятся быть членами Комиссии не для того, чтобы укреплять права человека, а для защиты себя от критики.

--------------------------------

<1> Пакт о гражданских и политических правах 1966; Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966.X

В связи с этим в докладе было предложено государствам - членам ООН принять решение о замене Комиссии по правам человека меньшим по составу постоянным Советом по правам человека в качестве одного из главных органов ООН наряду с Советом Безопасности и ЭКОСОС или в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН. Создание Совета, по мнению Генерального секретаря, придало бы правам человека большую значимость, соответствующую примату прав человека в Уставе ООН <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН A/59/2005. Доклад Генерального секретаря ООН "При большей свободе". 2005. Март.

Генеральная Ассамблея ООН 15 марта 2006 г. приняла резолюцию об учреждении в Женеве взамен Комиссии по правам человека Совета по правам человека в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи. Она определила полномочия Совета по правам человека и порядок его создания.

В соответствии с решением ГА ООН Совет отвечает за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод для всех без каких-либо различий на справедливой и равной основе.

Совет уполномочен рассматривать ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и выносить соответствующие рекомендации.

Совет в своей работе руководствуется принципами универсальности, беспристрастности, объективности и неизбирательности, конструктивного международного диалога и сотрудничества в целях содействия поощрению и защите всех прав человека - гражданских, политических, экономических, социальных и культурных, включая право на развитие.

В задачи Совета входит:

- содействовать просветительской и учебной деятельности в области прав человека, а также деятельности по оказанию консультационных услуг, предоставлению технической помощи и созданию потенциала, которая будет осуществляться во взаимодействии с заинтересованными государствами-членами и с их согласия;

- служить форумом для обсуждения тематических вопросов, связанных со всеми правами человека;

- выносить рекомендации Генеральной Ассамблеи в отношении дальнейшего развития международного права в области прав человека;

- содействовать полному выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами, и осуществлению контроля за достижением целей и выполнением обязательств, касающихся поощрения и защиты прав человека;

- на основе объективной и надежной информации проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека таким образом, который обеспечивает универсальность охвата и равное обращение со всеми государствами; процедура обзора должна строиться на всестороннем взаимодействии с соответствующей страной на основе интерактивного диалога и учете ее потребностей в создании потенциала; эта процедура должна дополнять, а не подменять собой работу договорных органов; в течение года после проведения своей первой сессии Совет обязан определить условия функционирования и необходимые временные рамки для универсального механизма проведения периодических обзоров;

- содействовать посредством диалога и сотрудничества предотвращению нарушений прав человека и своевременно реагировать на чрезвычайные ситуации в области прав человека;

- выполнять функции и задачи Комиссии по правам человека в связи с работой Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека в соответствии с решением Генеральной Ассамблеи, содержащимся в ее Резолюции 48/141 от 20 декабря 1993 г.;

- действовать в области прав человека в тесном сотрудничестве с правительствами, региональными организациями, национальными учреждениями по правам человека и гражданским обществом;

- выносить рекомендации в отношении поощрения и защиты прав человека;

- представлять ежегодный доклад Генеральной Ассамблее <1>.

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН A/60/L. 48, 2006. 24 февраля.

В течение года после проведения первой сессии Совет обязан пересматривать и совершенствовать функции и обязанности Комиссии по правам человека для сохранения системы специальных процедур, экспертных консультаций и процедур обжалования.

По постановлению Генеральной Ассамблеи ООН в состав Совета входит 47 государств-членов, каждое из которых избирается большинством членов Генеральной Ассамблеи путем прямого тайного голосования; члены Совета избираются на основе принципа справедливого географического распределения:

- группа африканских государств - 13 мест;

- группа азиатских государств - 13 мест;

- группа восточноевропейских государств - 6 мест;

- группа государств Латинской Америки и Карибского бассейна - 8 мест;

- группа западноевропейских и других государств - 7 мест.

Члены Совета исполняют свои полномочия в течение трех лет и не имеют права на немедленное переизбрание после двух следующих друг за другом сроков полномочий.

Членство в Совете открыто для всех государств - членов ООН. При выборе членов Совета принимается во внимание вклад кандидатов в дело содействия и защиты прав человека. Генеральная Ассамблея ООН большинством в две трети голосов присутствующих и участвующих в голосовании членов может приостановить членство в Совете какого-либо члена Совета, который совершает грубые и систематические нарушения прав человека.

В своей деятельности члены Совета обязаны поддерживать самые высокие стандарты поощрения и защиты прав человека. При этом они могут быть подвергнуты периодической проверке в течение срока их полномочий.

Предусмотрено, что Совет будет регулярно собираться на свои заседания в течение года и проводить не менее трех сессий в год. Общая продолжительность этих сессий должна составлять не менее 10 недель. При необходимости могут быть проведены специальные сессии по требованию одного из членов Совета при поддержке одной трети членов Совета.

9 мая 2006 г. в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке на сессии Генеральной Ассамблеи ООН состоялось избрание первого состава нового органа ООН - Совета по правам человека. За 47 мест боролись на конкурентной основе 63 государства. Голосование проходило в три тура. За Россию в первом же туре проголосовало 137 из 191 делегации государств - членов ООН.

Кроме России Европу представляли Польша, Чехия, Румыния, Венгрия, Украина, Азербайджан, Великобритания, Германия, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швейцария.

Первая сессия Совета состоялась 19 июня 2006 г. в Женеве. В церемонии начала работы Совета в зале Ассамблеи Дворца наций присутствовали делегации 107 стран. Первым председателем Совета по правам человека единогласно был избран мексиканский дипломат Луис Альфредо де Альба. Вице-председателями стали четыре представителя от остальных региональных групп. От восточноевропейских стран, куда входит и Россия, на этот пост был избран чех Томас Гусак.

К числу важных предпринятых Советом шагов относится принятие Международной конвенции о защите всех лиц от насильственных исчезновений и Декларации ООН о правах коренных народов <1>.X

--------------------------------

<1> Документ ООН A/RRC/i/L. 3. 2006. 3 июня.

В связи с началом работы нового органа ООН по правам человека Комиссия по правам человека завершила свою работу на 62-й сессии и расформировалась к 16 июня 2006 г.

Совет по правам человека должен отвечать за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод на справедливой и равной основе. Первоочередная задача Совета состоит в том, чтобы рассматривать ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и давать по ним свои рекомендации. Он должен также содействовать эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы Организации Объединенных Наций. О своей деятельности Совет по правам человека ежегодно представляет доклад Генеральной Ассамблее ООН.

12 мая 2009 г. Генеральная Ассамблея ООН избрала на трехгодичный период 18 новых членов Совета по правам человека. Россия вновь была избрана в состав Совета.

Как было ранее отмечено, особенность работы Совета заключается в том, что он периодически будет проводить обзор выполнения обязательств в области прав человека всеми странами с помощью механизма периодических обзоров с универсальным охватом.

Универсальный периодический обзор (УПО) в деятельности Совета по правам человека - это формализованная процедура оценки положений в области прав человека во всех государствах - членах ООН. Государства должны представить краткий типовой доклад о выполнении своих обязательств в области прав человека, закрепленных в универсальных международных договорах и нормах обычного права. Управление Верховного комиссара ООН по правам человека будет готовить сводки соответствующей информации из различных источников, которая также будет учитываться в процедуре обзора. Затем Совет будет рассматривать эти документы, задавать государству, проходящему процедуру обзора, дополнительные вопросы и формулировать рекомендации. Обзор должны проходить все государства - члены ООН <1>.

--------------------------------

<1> Более подробно об особенностях работы Совета по правам человека см.: Мальгинов О.С. Совет по правам человека - новый этап развития правозащитной системы ООН // Российский ежегодник международного права. СПб., 2009. С. 221 - 224.

Механизм универсального периодического обзора, в рамках которого к началу 2010 г. было изучено положение о соблюдении прав человека в 80 странах, более рельефно продемонстрировал важность осуществления Советом данного обзора <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Генерального секретаря о работе Организации. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты, 46-ая сессия. 2009 г.

За последнее время Советом было принято большое количество документов, что говорит об активной нормотворческой роли Совета по правам человека. Среди многочисленного перечня резолюций, решений, принятых Советом на 6-й, 7-й и 8-й сессиях, можно выделить следующие: резолюции о защите культурных прав и ценностей в ситуациях вооруженного конфликта; о правах человека и международной солидарности; о содействии осуществлению культурных прав каждого человека и уважении культурного разнообразия; о правах человека и односторонних принудительных мерах; Декларацию ООН об образовании и подготовке в области прав человека; Конвенцию о насильственных и недобровольных исчезновениях; Мандат Специального докладчика по вопросу о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии.

Новый орган ООН проводит заседания по мере необходимости в зависимости от появления новых прецедентов нарушения прав человека и контролирует соблюдение прав человека всеми членами ООН.