§ 5. Механизм защиты прав человека

в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ)

Создание Содружества Независимых Государств на рубеже 1991 - 1992 гг. явилось ответом стран, образовавшихся на территории бывшего Союза ССР, на проблемы продолжения взаимного сотрудничества в условиях, когда внешне явно доминировали тенденции к распаду.

К числу достижений Содружества следует отнести то, что за прошедшие годы в его рамках создана солидная договорно-правовая база, действует ряд фундаментальных многосторонних соглашений, в том числе в сфере прав человека. Наряду с соглашениями, имеющими общий характер (Устав СНГ, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека), заключено значительное число договоров, касающихся отдельных аспектов защиты прав и свобод человека. Для России принципиальное значение имеют, например, договоренности, касающиеся прав беженцев и временных переселенцев, трудящихся-мигрантов, статуса военнослужащих, пенсионного обеспечения, культурного и информационного обмена. Многосторонние международные обязательства в рамках СНГ дополняются двусторонними договорами, связывающими Российскую Федерацию с ее партнерами по Содружеству и имеющими более конкретизированный характер. Это, в частности, договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, соглашения по консульско-визовым и социально-экономическим вопросам (многие из них содержат, в частности, положения, касающиеся прав в сфере собственности, социальных гарантий), в области обмена информацией.X

В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом Российской Федерации, то применяются правила международного договора. Таким образом, все положения концепций и соглашений по правам человека в рамках СНГ, участником которых является Россия, непосредственно применяются на ее территории.X

Основополагающие документы СНГ. Основополагающие документы Содружества, пятистороннего механизма сотрудничества и Союза Беларуси и России содержат ссылки на общепризнанные принципы гражданских прав и свобод, а также гарантируют их соблюдение этими интеграционными объединениями.

В преамбуле Устава Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. подчеркивается стремление государств, добровольно объединившихся в Содружество, обеспечить общими усилиями экономический и социальный прогресс своих народов, развивать сотрудничество в целях гражданского мира и межнационального согласия, создавать условия для сохранения и развития культур всех народов государств - членов СНГ.X

Согласно ст. ст. 2 и 3 Устава целями Содружества являются обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного договора и документами СБСЕ - ОБСЕ для всех, вне зависимости от расы, этнической принадлежности, языка, религии, политических или иных убеждений, содействие гражданам государств - членов СНГ в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве, взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений.X

Обеспечение прав и основных свобод человека рассматривается как одна из основных областей совместной деятельности государств - членов СНГ, осуществляемой через общие координирующие институты. Статья 33 Устава предусматривает создание Комиссии по правам человека со штаб-квартирой в Минске в качестве консультативного органа Содружества, наблюдающего за выполнением обязательств по правам человека, взятых на себя государствами-членами в рамках Содружества.X

Уставом (ст. 20) предусматривается сотрудничество государств-членов в области права, в частности, путем заключения многосторонних и двусторонних договоров об оказании правовой помощи, а также сближение их национального законодательства. В случае противоречий между нормами национального законодательства должны проводиться консультации и переговоры с целью выработки предложений для устранения этих противоречий.X

В соответствии со ст. 2 Договора между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. к основным целям интеграции относятся последовательное улучшение условий жизни, защита прав и свобод личности, достижение социального прогресса, обеспечение устойчивого демократического развития государств, разработка минимальных стандартов социальной защиты граждан, создание равных возможностей получения образования и доступа к достижениям науки и культуры, гармонизация законодательства.X

В Договоре предусматриваются и конкретные меры, направленные на обеспечение прав и свобод, в том числе в социально-экономической сфере. Гарантируется равное право на приобретение имущества в собственность, владение, пользование и распоряжение им на территории любого из этих государств в соответствии с их национальным законодательством. Статья 10 Договора гласит, что Стороны проводят согласованную социальную политику, гармонизируют национальные системы социальной защиты, поэтапно выравнивают уровни пенсионного обеспечения, пособий и льгот ветеранам войны и труда, инвалидам и малообеспеченным семьям. Обеспечивается упрощенный порядок приобретения гражданства гражданами Сторон. К сожалению, ряд из этих положений носит сугубо декларативную окраску, и для того чтобы они применялись на практике, необходимо заключение дополнительных конкретизирующих соглашений и соответствующее изменение национального законодательства.X

Двусторонние рамочные договоры Российской Федерации с государствами - участниками СНГ. Имеющие много общих черт рамочные двусторонние договоры (о дружбе, партнерстве и т.п.), связывающие Российскую Федерацию со многими ее партнерами по СНГ, также содержат основополагающие нормы по правам и свободам человека, в большинстве случаев подлежащие конкретизации в последующих соглашениях по специальным вопросам.

В ст. 8 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Арменией от 29 августа 1997 г. говорится, что каждая Высокая Договаривающаяся Сторона будет обеспечивать гражданам другой Высокой Договаривающейся Стороны права и свободы личности, не допускать любые формы дискриминации по национальному признаку или признакам пола, языка, религии, по политическим или иным убеждениям в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Будут обеспечены свобода передвижения этих граждан и их право проживать, получать работу, приобретать недвижимость в обоих государствах. В целях обеспечения и защиты прав граждан России и Армении, постоянно проживающих на территории другой стороны, будут заключены отдельные соглашения.X

В Договоре специально закреплены положения о национальных языках Сторон, что мотивировано особым значением этого вопроса с точки зрения обеспечения гуманитарных прав. С учетом исторически сложившейся роли русского языка во взаимоотношениях российского и армянского народов армянская Сторона будет создавать условия для углубленного изучения русского языка в системе образования Республики Армения. Российская Сторона будет создавать условия для удовлетворения потребности в изучении армянского языка на территории Российской Федерации.X

Аналогичные или сходные нормы содержатся, в частности, в Договоре об основах межгосударственных отношений, дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан от 30 мая 1992 г. (ст. ст. 6, 16), в Договоре о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Туркменистаном от 31 июля 1992 г. (ст. ст. 9, 21), в Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан от 25 мая 1993 г. (ст. ст. 9, 21).X

Упомянутые договоры содержат также специальные нормы, касающиеся защиты прав национальных меньшинств. Так, в Договоре с Республикой Узбекистан (ст. 7) подтверждается, что уважение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам как части общепризнанных прав человека, является существенным фактором мира, справедливости, стабильности и демократии в Российской Федерации и Республике Узбекистан. Гарантируется право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, полностью и эффективно осуществлять права человека и основные свободы, пользоваться ими без какой-либо дискриминации в условиях полного равенства перед законом, свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность.X

Относительно недавно Российской Федерацией был ратифицирован и вступил в силу Договор о дружбе, добрососедстве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 г. В ст. 10 Договора сказано, что каждая из Договаривающихся Сторон гарантирует гражданам другой Стороны права и свободы на тех же основаниях и в таком же объеме, как и своим собственным гражданам, кроме случаев, установленных национальным законодательством Сторон или их международными договорами. В ч. 2 ст. 10 оговорены те нормативно-правовые акты, которыми Стороны будут руководствоваться при защите прав граждан, - это документы ОБСЕ, общепризнанные принципы и нормы международного права, договоренности в рамках СНГ, участниками которых они являются.

Одной из важнейших гарантий вышеуказанного положения является норма ст. 11 Договора о том, что для предотвращения и пресечения любых действий, представляющих собой подстрекательство к насилию или насилие против отдельных лиц или групп граждан, основанное на национальной, расовой, этнической или религиозной нетерпимости, Стороны должны принимать на своей территории необходимые меры, включая разработку соответствующих законодательных актов.

Более того, Стороны признают необходимость обеспечивать защиту этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории и создают условия для поощрения этой самобытности (ст. 12 Договора). Каждая из Сторон гарантирует право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, индивидуально или совместно с другими лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность и поддерживать и развивать свою культуру, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки их воле. В том числе Стороны гарантируют право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, полностью и эффективно осуществлять свои права и основные свободы и пользоваться ими без какой-либо дискриминации и в условиях полного равенства перед законом. Россия и Украина будут содействовать созданию равных возможностей и условий для изучения русского языка в Украине и украинского языка в Российской Федерации, подготовке педагогических кадров для преподавания на этих языках в образовательных учреждениях, оказывать в этих целях равноценную государственную поддержку. По этим вопросам предусмотрено заключение отдельных соглашений.

В ст. 23 Договора закреплено общее положение о том, что Стороны сотрудничают в области образования, науки и техники, в развитии исследовательской деятельности, поощряя прямые связи между их научно-исследовательскими организациями и осуществление совместных программ и разработок, в особенности в области передовых технологий. Вопросы использования результатов совместных исследований, полученных в ходе сотрудничества, будут согласовываться в каждом конкретном случае путем заключения отдельных соглашений. Стороны взаимодействуют также в сфере подготовки кадров, поощряют обмен специалистами, учеными, аспирантами, стажерами и студентами.

Взаимно признаются документы об образовании, ученых степенях и ученых званиях, по этому вопросу заключается отдельное соглашение. Кроме того, Стороны осуществляют обмен научно-технической информацией, а также сотрудничают по вопросам защиты авторских и смежных прав, других видов интеллектуальной собственности в соответствии с национальным законодательством и международными обязательствами своих стран в этой области.

На базе этого Договора Стороны развивают сотрудничество в области культуры, литературы, искусства, средств массовой информации, туризма и спорта, в области сохранения, реставрации и использования их историко-культурного наследия.

Для реализации целей сотрудничества в этой области Стороны всемерно содействуют укреплению и расширению творческого обмена и взаимодействия между коллективами, организациями и объединениями деятелей литературы и искусства, кинематографии, книгоиздательской сферы, архивного дела своих стран, проведению традиционных дней национальных культур, художественных фестивалей и выставок, гастролей творческих коллективов и солистов, обмена делегациями деятелей культуры и специалистов на государственном, региональном и местном уровнях, организации национальных культурных центров на территории своих государств.

Стороны оказывают государственную поддержку в разработке и реализации совместных программ возрождения и развития индустрии туризма, освоения новых, перспективных рекреационных зон, сохранения, реставрации и эффективного использования культурноисторических и религиозных памятников и объектов. Всемерно поощряются укрепление контактов между спортивными организациями и клубами, совместное проведение межгосударственных спортивных мероприятий.

Стороны будут содействовать развитию контактов между людьми, политическими партиями и общественными движениями, профсоюзами, религиозными организациями и объединениями, оздоровительными, спортивными, туристическими и другими объединениями и союзами. Все эти вопросы являются предметом отдельных соглашений.

Данным Договором установлена также общая норма в области социальной защиты, включая социальное обеспечение граждан.

В ст. 27 сказано, что должны быть заключены специальные соглашения с целью решения вопросов трудовых отношений, трудоустройства, социальной защиты, возмещения ущерба, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с несчастными случаями на производстве, социального обеспечения граждан одной Стороны, осуществляющих трудовую деятельность или приобретших трудовой стаж на территории другой Стороны, и по другим вопросам в этой области, требующим согласованных решений. Именно соглашения такого рода должны создать правовую базу для решения практических проблем граждан Украины и России в этой области.

Очень важное значение имеет также положение о том, что Стороны обеспечат свободный и своевременный перевод пенсий, пособий, алиментов, средств по возмещению вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, и других социально значимых платежей гражданам одной из Сторон, постоянно проживающим или временно пребывающим на территории другой Стороны.

В ст. 28 Договора сказано, что Россия и Украина будут сотрудничать по вопросам восстановления прав депортированных народов в соответствии с договоренностями в рамках СНГ на двусторонней и многосторонней основе.

Статья 3 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Грузия о сотрудничестве в области культуры, науки и образования от 3 февраля 1994 г. гарантирует свободное и равноправное развитие культур национальных меньшинств России, проживающих на территории Республики Грузия, и национальных меньшинств Грузии, проживающих на территории Российской Федерации. Каждая из Сторон (ст. 17) обеспечивает гражданам другой Стороны, проживающим на ее территории, равные со своими гражданами права на образование, его доступность и равноправие всех образовательных учреждений независимо от языка обучения.X

Подобные же соглашения в области культуры, науки, образования подписаны Российской Федерацией с Арменией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном.

Многосторонние документы СНГ по вопросам прав человека. К особой категории относятся многосторонние документы СНГ, фиксирующие по примеру документов ООН, Совета Европы и ОБСЕ основные права и свободы человека, а также предусматривающие механизмы контроля за их реализацией.

26 мая 1995 г. государства - участники СНГ приняли Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека. В Конвенции, построенной на основе положений, включенных в Декларацию глав государств - участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод от 24 сентября 1993 г., закреплен практически весь перечень как гражданских и политических, так и социально-экономических прав, перечисленных во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и в международных пактах о правах человека 1966 г. Вместе с тем нормы Конвенции имеют и определенную специфику, связанную с учетом особых условий СНГ: прежде всего это касается гарантий прав женщин, прав на социальное и медицинское обеспечение.X

В соответствии с п. 2 ст. 2 Конвенции гарантия права на жизнь дополняется нормой, согласно которой смертный приговор, как правило, не может быть вынесен женщинам. Смертный приговор не может быть вынесен женщинам, находящимся в момент вынесения приговора в состоянии беременности, и смертный приговор не может быть исполнен в отношении женщин, находящихся в состоянии беременности к моменту исполнения приговора.X

Статья 4 Конвенции, запрещающая принудительный или обязательный труд, предусматривает исключение из этой категории выполнение обязанностей родителями по созданию необходимых условий для ребенка и совершеннолетними детьми по содержанию нетрудоспособных, нуждающихся в помощи родителей (подп. "д" п. 3).X

Статья 14 Конвенции о праве на труд и на защиту от безработицы дополнена положениями, касающимися эффективного осуществления прав работающих женщин. Они включают обязательства:X

- предоставлять оплачиваемый отпуск, достаточное пособие по социальному обеспечению или пособие из общественных фондов для женщин, которые берут отпуск до и после родов сроком, предусмотренным национальным законодательством;

- считать незаконным, если предприниматель уведомляет какую-либо женщину об увольнении во время ее отсутствия в связи с отпуском по беременности или уведомляет ее об увольнении с работы в такое время, когда срок уведомления истекает во время ее отсутствия;

- обеспечить, чтобы матери, кормящие своих грудных детей, имели достаточное свободное время для этой цели;

- регулировать прием на работу женщин для работы в ночную смену в промышленности;

- регулировать прием на работу женщин на подземных горнорудных работах и, соответственно, на других видах работ, которые не подходят для них по причине опасности, вредности для здоровья или тяжести.

Право на охрану здоровья, гарантированное ст. 15 Конвенции, предусматривает введение сторонами мер, направленных на устранение причин ухудшения здоровья, в частности по обеспечению соответствующих санитарно-гигиенических условий. В целях эффективного осуществления права на социальную и медицинскую помощь Стороны обязуются обеспечить, чтобы любое лицо, которое не имеет достаточных средств и которое не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности за счет льгот в системе социального обеспечения, получало необходимую помощь, а в случае болезни - уход, необходимый в его состоянии (ч. 2 ст. 16).X

Статьей 17 предусматривается, что каждый несовершеннолетний имеет право на особые меры защиты, требуемые его положением, со стороны семьи, общества и государства.X

Особо оговариваются права физически и умственно нетрудоспособных лиц на восстановление трудоспособности, профессиональную подготовку и возвращение к общественной жизни (ст. ст. 18, 28).X

Согласно ст. 33 ничто в Конвенции не может истолковываться как ограничение или ущемление любых из прав человека и основных свобод, которые признаются и гарантируются согласно законодательству соответствующей Стороны, а также основополагающим международным документом в области прав человека, участником которой она является.X

Создан специальный орган по наблюдению за выполнением Конвенции - Комиссия по правам человека Содружества Независимых Государств. Положение о Комиссии по правам человека от 24 сентября 1993 г. является неотъемлемой частью Конвенции.X

В состав Комиссии в соответствии с п. 1 ч. 1 Положения входят лица, являющиеся гражданами Сторон, обладающие высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека. Каждая из Сторон определяет своего представителя и заместителя представителя в состав Комиссии.X

Рабочим языком Комиссии является русский. Она проводит, как правило, закрытые заседания, за исключением специально оговоренных случаев. Комиссия может, но не обязана заслушивать на своих сессиях заявителей, обращения которых рассматриваются. Решения Комиссии фиксируются в виде договоренностей, заключений и рекомендаций в соответствующих документах, заверенные копии которых передаются Исполнительным секретариатом Содружества каждой из Сторон. Такие документы носят открытый характер, за исключением случаев, когда принято иное решение.

Комиссия рассматривает как запросы государств - участников Конвенции, так и индивидуальные и коллективные обращения любых лиц и неправительственных организаций по вопросам, связанным с нарушением прав человека любой из Сторон в соответствии со своими правилами процедуры.X

Пункт 2 ч. 3 Положения устанавливает критерии приемлемости жалоб, по существу аналогичные правилам Европейского суда по правам человека: поставленный в обращении вопрос не должен рассматриваться в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования; заявитель должен был исчерпать все доступные внутригосударственные средства правовой защиты, и с этого момента не должно пройти более шести месяцев.X

Местопребывание Комиссии по правам человека СНГ - г. Минск.

Вопросы прав человека в договорах СНГ, относящихся к различным сферам сотрудничества. Ряд норм, непосредственно затрагивающих права человека в странах СНГ, закреплен в многосторонних договорах о специализированных сферах сотрудничества. Следует отметить, однако, что целый ряд из них носит чрезмерно общий, декларативный характер, и, таким образом, реализация соответствующих прав требует заключения отдельных двусторонних соглашений с государствами СНГ.

Соглашение о сотрудничестве в области образования от 15 мая 1992 г. гарантирует всем лицам, проживающим на территориях государств - участников СНГ, равные права на образование и его доступность независимо от национальной принадлежности или иных различий. Лица, постоянно проживающие на территории одного из государств-участников и имеющие гражданство другого государства-участника, получают образование на всех уровнях, а также ученые степени и звания на условиях, установленных для граждан государства-участника, на территории которого они постоянно проживают.X

Согласно ст. 2 Соглашения обеспечивается равноправие всех образовательных учреждений, входящих в национальные системы образования, независимо от языка обучения. Государства-участники должны содействовать удовлетворению образовательных потребностей населения, принадлежащего к национальным меньшинствам и самобытным этническим группам, в том числе путем создания условий для получения образования на родном языке, оказания взаимной помощи в подготовке и переподготовке педагогических кадров для национальных меньшинств и этнических групп (ст. 3).X

В соответствии со ст. 2 Соглашения о сотрудничестве в области культуры от 15 мая 1992 г. Стороны будут содействовать созданию и деятельности национальных культурных центров и других общественных организаций народов и народностей, не имеющих или проживающих вне своих национально-государственных образований, оказывать им методическую, консультативную помощь и практическую поддержку.X

Статья 3 Соглашения гарантирует доступность сложившихся собраний, коллекций и других культурных ценностей, образующих библиотечный, музейный и архивный фонды независимых государств, для граждан государств - участников Соглашения в равной степени и на тех же условиях, как и для своих граждан.X

В целях проведения государствами - участниками СНГ скоординированной политики в области культуры и совершенствования взаимодействия в этой области, обеспечения прав граждан создан Совет по культурному сотрудничеству государств - участников Содружества Независимых Государств (Соглашение от 26 мая 1995 г.).X

Согласно ст. 3 Соглашения о сотрудничестве в области охраны здоровья населения от 26 июня 1992 г. Стороны, руководствуясь принципами гуманизма, обязуются оказывать экстренную и неотложную медицинскую помощь гражданам государств - участников Содружества без взаимных компенсаций затрат, из общегуманных принципов охраны здоровья населения.X

На основе Соглашения о статусе Экономического суда Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 г. создан судебный орган СНГ, обладающий, в частности, компетенцией разрешать споры о соответствии нормативных и других актов государств - участников Содружества, принятых по экономическим вопросам, соглашениям и иным актам Содружества. Хотя граждане государств - участников СНГ не пользуются правом подачи индивидуальных жалоб в этот орган, споры с участием физических лиц могут быть отнесены к его ведению на основе двусторонних соглашений государств-участников.X

Соглашение о совместной деятельности по розыску и освобождению граждан бывшего Союза ССР, попавших в плен и пропавших без вести в период войны в Афганистане и военных конфликтов в других странах от 28 апреля 1993 г., предусматривает создание совместной рабочей группы из полномочных представителей государств-участников и представителя Комитета по делам воинов-интернационалистов для выработки и согласования совместных мероприятий, направленных на розыск и освобождение военнопленных.X