§ 7. Защита прав людей с ограниченными возможностями

По данным ООН, на современном этапе насчитывается более 650 млн. человек, имеющих ограниченные возможности, что составляет около 10% населения в мире <1>. Они представляют собой самую многочисленную группу меньшинств.

--------------------------------

<1> Фактологический бюллетень по вопросам инвалидов: Общая информация // Официальный сайт ООН (http://www.un.org/russian/disabilities/defauIt.asp?navid=30&pid=1186).

На различных этапах развития человеческого общества человеку с ограниченными возможностями отводилось особое место в социальном пространстве.

Отношение членов общества к людям с ограниченными возможностями кардинально менялось по мере развития общественных отношений: недоброжелательное, нетерпимое отношение к калекам и болезненным людям было распространено в дохристианскую эпоху; милосердие и призрение убогих и людей с физическими и психическими недостатками было характерно для периода распространения христианства; идеология фашизма в начале XX в., не признававшая права человека и ценность человеческой жизни, преследовала всех, кто не отвечал их идеологическим стандартам, в том числе людей с ограниченными возможностями, которые вообще не вписывались в нацистскую теорию "улучшения немецкой расы". В 1935 г. в Германии был принят закон, который признавал нормой принудительный аборт матерей, признанных инвалидами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Малофеев Н.Н. Специальное образование в меняющемся мире. Европа: Учеб. пособие для студентов пед. вузов. М., 2009. С. 236.

По завершении Второй мировой войны началась новая эпоха развития истории человечества, когда жизнь и достоинство каждой личности становятся главными и безусловными ценностями. Новый мировой правопорядок повлиял на формирование международной политики в сфере защиты прав людей с ограниченными возможностями.

Первоначально проблемы людей с ограниченными возможностями рассматривались международным сообществом в части решения вопросов социальной помощи, создания условий для реабилитации, предоставления медицинской помощи этой категории населения. Инвалидность в большинстве случаев обсуждалась с точки зрения медицинской проблемы, а вопросы прав людей с ограниченными возможностями - в контексте осуществления ими права на социальное обеспечение. Усилия общества на тот момент были направлены на то, чтобы люди с ограниченными возможностями приспосабливались к окружающим условиям (социальная реадаптация).

К концу XX в. направление деятельности государств и международных организаций сосредоточено на борьбе с дискриминацией и создании равных возможностей для людей с ограниченными возможностями, на предупреждении инвалидности и создании условий реабилитации людей с ограниченными возможностями.

С конца XX - начала XXI в. формируется новый подход к общественному устройству, к проблемам людей с ограниченными возможностями. Проблематика инвалидности начинает рассматриваться с позиции осуществления прав человека. В рамках этого подхода реализуется политика выравнивания возможностей для людей с инвалидностью, поддерживаемая ООН и другими международными организациями. В этот период инвалидность признается в качестве социального, формируемого обществом явления.

Рассматриваемая концепция заключается в том, что людям с ограниченными возможностями принадлежат все права человека, провозглашенные в Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека и других международных документах по правам человека. В силу наличия некоторых особенностей организма людям с инвалидностью затруднительно осуществлять все права человека, поэтому они находятся в более уязвимом положении, чем здоровые граждане. В процессе реализации прав люди с ограниченными возможностями сталкиваются с многочисленными социальными барьерами, которые препятствуют их равному участию в общественной жизни и приводят к дискриминации. Поэтому государствам следует принимать необходимые меры с целью ликвидации дискриминации по признаку инвалидности, а также оказать этой категории населения содействие и помощь в реализации прав. Государственная политика должна быть направлена на создание людям с инвалидностью равных возможностей реализации гарантированных прав человека.X

В правозащитном подходе воплощается провозглашенная в резолюциях ООН цель создания "общества для всех", суть которой - в достижении такого общества, где каждому индивиду отводится активная роль. Концепция создания "общества для всех" учитывает своеобразие и индивидуальные особенности каждого человека. Люди с ограниченными возможностями не рассматриваются как уязвимая группа населения, а являются естественной и неотъемлемой частью общества. Инвалидом по той или иной причине может стать любой человек на любом этапе жизненного цикла. "Ни одна социальная группа по своему существу не является уязвимой. Вместе с тем все группы в том или ином отношении уязвимы, главным образом в силу существования экономических, социальных и культурных барьеров, которые ограничивают возможности социальной интеграции и участия в жизни общества членов этих групп или же препятствуют этому" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Синявская О., Васин С. Социальная интеграция молодых людей с инвалидностью / Независимый ин-т соц. политики. Доклад подготовлен для семинара ООН "Социальная интеграция молодых людей с инвалидностью". Санкт-Петербург, 22 - 24 декабря 2003 г. С. 2.

Основные принципы подхода к улучшению положения людей с ограниченными возможностями с позиции осуществления прав человека были закреплены в международных актах. Особая роль в этом процессе принадлежит ООН, которая, содействуя "повышению уровня жизни, полной занятости населения и условиям экономического и социального прогресса и развития" (ст. 55 Устава ООН), проводит мероприятия в сфере улучшения положения людей с ограниченными возможностями в контексте развития.X

Основными международными документами, обеспечивающими права людей с ограниченными возможностями, являются Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.X

Провозглашенные во Всеобщей декларации прав человека принципы в равной мере направлены на защиту прав людей с ограниченными возможностями. В Декларации провозглашается общий принцип равенства в пользовании правами человека и основными свободами и запрещается какая бы то ни было дискриминация (ст. ст. 1, 2, 7). Как закреплено во Всеобщей декларации, каждый человек должен обладать всеми правами и свободами, провозглашенными данной Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения (ст. 2).X

Далее в статьях Декларации последовательно применяются выражения: "каждый человек имеет право...", "никто не должен...". Использование данных формулировок еще раз подтверждает, что Декларация защищает людей с ограниченными возможностями в равной степени с другими людьми.X

Единственной статьей Декларации, которая упоминает инвалидность, является ст. 25, устанавливающая, что каждый человек имеет "право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам".X

Хотя Декларация содержит всего лишь одно положение, касающееся инвалидности, этот документ имеет основополагающее значение для поощрения и защиты прав людей с ограниченными возможностями, поскольку речь идет о людях, равных в своем достоинстве и правах с остальными людьми. Более того, Всеобщая декларация послужила основой и отправной точкой для разработки многих других международных документов по данному вопросу.X

Провозглашенные во Всеобщей декларации принципы получили свое развитие и дополнение в двух международных договорах, принятых в рамках ООН, - Международном пакте о гражданских и политических правах (далее - МПГПП) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (далее - МПЭСКП) (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2200 (XXI) от 16 декабря 1966 г.).X

Пакты также не содержат специальных положений, направленных на защиту прав людей с ограниченными возможностями. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, в период разработки пактов проблема обеспечения и защиты прав людей с ограниченными возможностями не стояла остро. "Отсутствие в Пакте четкого, связанного с инвалидностью положения можно объяснить недостаточной осведомленностью о важности, этой проблемы во время разработки Пакта более четверти века назад", - отметил Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам <1>. Считалось, что в условиях эффективного осуществления норм о запрете дискриминации не требуется вводить специальные положения для защиты прав людей с ограниченными возможностями. Признак инвалидности не расценивался на тот момент как возможное основание для дискриминации или нарушения прав человека. Во-вторых, в этот период проблемы людей с ограниченными возможностями чаще рассматривались с точки зрения вопросов медицинского обслуживания и профессиональной реабилитации, получения социальных пособий, социального обеспечения, предоставления различного вида субсидий или льгот. Вопрос о необходимости рассмотрения проблем, с которыми сталкиваются люди с ограниченными возможностями, с точки зрения соблюдения прав человека не являлся актуальным. Люди с ограниченными возможностями не признавались в качестве носителей прав.

--------------------------------

<1> Комитет по экономическим, социальным и культурным правам: Замечание общего порядка. N 5 (1994 г.): лица с какой-либо формой инвалидности, п. 6.

Несмотря на то что разработчики пактов не включили специальные нормы, направленные на защиту прав людей с ограниченными возможностями, гарантии, закрепленные в данных международных документах, играют огромную роль в обеспечении прав людей с ограниченными возможностями. Являясь универсальными международными актами, пакты признают за лицами с ограниченными возможностями все права человека наравне с лицами, не имеющими нарушения здоровья. Государства, принимая на себя обязательства в соответствии с данными международными договорами, должны принять необходимые меры, чтобы создать равные условия для беспрепятственного осуществления лицами с ограниченными возможностями признаваемых социальных, экономических, культурных, гражданских и политических прав.

Отдельные гарантии прав детей с ограниченными возможностями зафиксированы также в ст. 23 Конвенции о правах ребенка 1989 г.X

По оценкам ВОЗ, в настоящее время в мире насчитывается около 200 млн. детей, имеющих физические, сенсорные или умственные нарушения <1>. Более 80% из них проживает в развивающихся странах, в которых доступ к услугам реабилитации отсутствует или существенно ограничен. В развивающихся странах большинство детей с инвалидностью не получают образование и остаются неграмотными.

--------------------------------

<1> Promoting the Rights of Children with Disabilities: Innocenti Digest No 13. UNISEF Innocenti Research Center: N.Y., 2007. P. 3.

В Замечаниях общего порядка N 5 "Лица с какой-либо формой инвалидности" Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам обратил внимание на то, что дети с ограниченными возможностями особенно уязвимы для эксплуатации, злоупотреблений и пренебрежения, и они имеют право на особые меры охраны (п. 32).

Конвенция о правах ребенка впервые прямо закрепляет запрет дискриминации по признаку инвалидности. Согласно ч. 1 ст. 2 Конвенции государства-участники обязаны уважать и обеспечивать все права, предусмотренные данной Конвенцией, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации, независимо от состояния здоровья (irrespective of a disability) <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Права человека: Сборник международных документов. Варшава: Хельсинский фонд по правам человека, 2001. С. 158.

Важнейшей статьей, касающейся защиты прав детей, имеющих инвалидность, является ст. 23 Конвенции о правах ребенка, устанавливающая, что неполноценный в умственном или физическом отношении ребенок должен вести полноценную и достойную жизнь в условиях, которые обеспечивают его достоинство, способствуют его уверенности в себе и облегчают его активное участие в жизни общества.X

В 1969 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила Декларацию социального прогресса и развития (Резолюция 2542 (XXIV) от 11 декабря 1969 г.), в которой нашли подтверждение провозглашенные в Уставе ООН принципы уважения достоинства и ценности человеческой личности, социальной справедливости.X

В соответствии с Декларацией социальный прогресс не будет достигнут, если не обеспечить предоставление всестороннего социального обеспечения и услуг социального попечительства, создание и улучшение системы социального обеспечения и страхования для всех лиц, которые ввиду болезни, нетрудоспособности временно или постоянно не могут зарабатывать на жизнь (ст. 11(a)). Для достижения этой цели государствам необходимо принять надлежащие меры по восстановлению трудоспособности лиц с умственными или физическими недостатками, особенно детей и молодежи, с тем чтобы помочь им в полной мере стать полезными членами общества (ст. 19(d)).X

Большим достижением Декларации социального прогресса и развития является то, что в ней впервые признается проблема дискриминации по признаку инвалидности. В ст. 19(d) Декларации провозглашается, что принимаемые государствами меры должны включать предоставление лечения и технических приспособлений, возможностей образования, профессиональной и социальной ориентации, обучения и льгот при трудоустройстве, а также предоставление других видов необходимой помощи, создание социальных условий, в которых нетрудоспособные лица не подвергались бы дискриминации из-за своих недостатков.X

В 70-е гг. XX в. Генеральная Ассамблея приняла два важных документа: Декларацию о правах умственно отсталых лиц (Резолюция 2856 (XXVI) от 20 декабря 1971 г.) и Декларацию о правах инвалидов (Резолюция 3447 (XXX) от 9 декабря 1975 г.).X

Оба документа основываются на уважении прав человека и основных свобод, а также принципах мира, достоинства и ценности человеческой личности и социальной справедливости. Декларации обозначили основные пути, по которым должны развиваться отношения в сфере защиты прав человека для людей с инвалидностью, и указали основные направления внутригосударственной политики. Впервые в декларациях официально отражен правозащитный подход к решению проблем людей с ограниченными возможностями. Люди с инвалидностью теперь рассматриваются не в качестве пациентов медицинских учреждений, а в качестве носителей прав и полноправных участников общественных отношений. Обе декларации провозглашают непреложное правило, что люди с ограниченными возможностями имеют такие же права, что и другие люди. Принципы, заложенные в этих документах, легли в основу многих актов, принятых для защиты людей с ограниченными возможностями на международном, региональном и национальном уровнях.

1981 год Генеральная Ассамблея ООН провозгласила Международным годом инвалидов (Резолюция 31/123 от 16 декабря 1976 г.). Проведение Международного года инвалидов послужило толчком для последующей деятельности государств и международных организаций, направленной на создание равных возможностей для людей с ограниченными возможностями, на предупреждение инвалидности и создание условий реабилитации людей с ограниченными возможностями.

Завершением проведения Международного года инвалидов стало принятие Генеральной Ассамблеей ООН в 1982 г. Всемирной программы действий в отношении инвалидов (Резолюция 37/52 от 3 декабря 1982 г.). В тот же день Резолюцией 37/53 Генеральная Ассамблея ООН провозгласила период 1983 - 1992 гг. Десятилетием инвалидов в рамках ООН. Десятилетие должно было стать основным инструментом реализации целей Всемирной программы.X

Всемирная программа действий в отношении инвалидов (далее - Всемирная программа действий) преследует три главные цели: предупреждение инвалидности, восстановление трудоспособности и создание равных возможностей.X

Всемирная программа действий в отношении инвалидов представляет собой значительный отход от традиционного подхода в решении проблем людей с ограниченными возможностями, ставившего во главу угла лишь одну реабилитацию при удовлетворении нужд этой категории населения. Во Всемирной программе действий отражены основные проблемы, с которыми сталкиваются люди с ограниченными возможностями при реализации своих прав, закреплены предложения по осуществлению Программы, а также меры, которые государства должны принять для достижения целей Всемирной программы действий.X

Всемирная программа действий внесла большой вклад в развитие отношений по улучшению положения людей с ограниченными возможностями. Это первый документ, который утвержден ООН в качестве универсального и закрепляет основные направления государственной политики в указанной сфере.X

Очередным шагом в направлении улучшения положения людей с ограниченными возможностями стало проведение в 1989 г. в Таллинне Международного совещания по вопросам людских ресурсов применительно к людям с ограниченными возможностями (14 - 22 августа). По результатам совещания приняты Руководящие принципы для деятельности в области развития людских ресурсов применительно к инвалидам (Таллиннские принципы) (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 44/70 от 8 декабря 1989 г.).

В Таллиннских принципах закреплены основные направления государственной и международной политики в сфере развития людских ресурсов применительно к людям с ограниченными возможностями. Таллиннские принципы преследуют цель развития потенциала и способностей, которые заложены в каждой личности.

В 1991 г. Генеральная Ассамблея ООН утверждает Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи (Резолюция 46/119 от 17 декабря 1991 г.). Принципы закрепляют минимальные стандарты по правам человека, касающиеся практики в области охраны психического здоровья. Они были признаны в качестве "наиболее полного на международном уровне свода норм защиты прав инвалидов с умственными недостатками" <1>. Указанный акт содержит 25 принципов, которые представляют собой материальные и процессуальные гарантии осуществления основных прав и свобод человека для лиц с нарушениями психического здоровья, помещенных в психиатрические учреждения.X

--------------------------------

<1> Роль международных прав человека в национальном законодательстве по охране психического здоровья / Eric Rosenthal, Clarence Sundram. Женева: ВОЗ, 2004. С. 25.

Проведение Десятилетия инвалидов завершилось в 1992 г. Проблематика инвалидности признана в качестве неотъемлемого элемента национальной политики. С учетом новых международных стандартов в сфере улучшения положения людей с ограниченными возможностями многие государства приняли правовые акты, учитывающие интересы людей с ограниченными возможностями. Однако следует отметить, что подход решения проблем людей с инвалидностью с позиции осуществления прав человека в политике многих государств пока не стал распространенным. Принимаемые государствами меры по окончании Десятилетия инвалидов в основном нацелены на создание условий для профессиональной реабилитации, медицинского обслуживания, совершенствования системы социальных учреждений.

Опыту проведения ООН Десятилетия инвалидов последовали многие регионы мира, где были провозглашены свои десятилетия инвалидов или приняты программы действий в области улучшения положения людей с ограниченными возможностями. Среди них можно отметить:

- Азиатско-тихоокеанское десятилетие инвалидов 1993 - 2002 гг.;

- Африканское десятилетие инвалидов 2000 - 2009 гг.;

- Десятилетие инвалидов арабских стран 2004 - 2013 гг.;

- План действий Совета Европы по вопросам инвалидности 2006 - 2015 гг.;

- Десятилетие Северной и Южной Америки в защиту прав и достоинства инвалидов 2006 - 2016 гг.

Несмотря на действующие в этот период времени международные акты, регламентирующие основные стратегии в сфере улучшения положения людей с ограниченными возможностями, в обществе сохранились социальные, экономические, политические, культурные и другие барьеры, которые не позволяли людям с ограниченными возможностями участвовать во всех сферах общественной жизни <1>. Требовалось принятие более эффективного международного документа, который бы не только провозглашал принципы защиты прав людей с ограниченными возможностями, но и предусматривал бы международный механизм контроля за их соблюдением.

--------------------------------

<1> Резолюция ЭКОСОС 1990/26 от 24 мая 1990 г. "Создание равных возможностей для инвалидов" // Официальный сайт ЭКОСОС - www.un.org/russian/ecosoc/ (10.01.2010).

Резолюцией 48/96 от 20 декабря 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (далее - Стандартные правила).X

Этот документ развивает заложенную во Всемирной программе действий концепцию создания "общества для всех". Стандартные правила рассматривают проблематику инвалидности в контексте развития, поэтому центральной темой Стандартных правил, как и Всемирной программы действий, является обеспечение равенства возможностей людей с инвалидностью.X

Как вытекает из названия самого документа, главная цель Стандартных правил заключается в создании доступной окружающей среды для людей с инвалидностью, "обеспечении такого положения, при котором девочки, мальчики, мужчины и женщины, являющиеся инвалидами, как члены общества имели бы те же права и обязанности, что и другие лица" (п. 15).X

Документ состоит из 22 правил, предусматривающих меры, которые следует принять государствам для достижения цели Стандартных правил.X

Стандартные правила не являются юридически обязательными. Они устанавливают моральные и политические обязательства государств по принятию необходимых мер с целью выравнивания возможностей для людей с инвалидностью. Как отмечается в этом документе, несмотря на данное свойство, Правила могут стать нормами международного обычного права, когда они станут применяться большим числом государств, выразивших желание соблюдать международное право (п. 14).X

Важной чертой Стандартных правил, отличающей этот документ от иных международных актов, принятых в сфере улучшения положения людей с ограниченными возможностями до этого периода, является закрепление механизма контроля за соблюдением правил (разд. IV). Следует отметить, что Стандартные правила устанавливают очень гибкое условие действия такого механизма: механизм контроля будет действовать с учетом экономических, социальных и культурных особенностей, существующих в конкретных государствах (п. 1 разд. IV).X

В систему контроля за соблюдением Стандартных правил входят Комиссия социального развития, Специальный докладчик, а также неправительственные организации (действующие в сфере оказания помощи людям с ограниченными возможностями). Контроль осуществляется в рамках Комиссии социального развития. Практическая работа по проведению контроля возлагается на Специального докладчика, который проводит мониторинги в сфере реализации требований Стандартных правил, представляет Комиссии социального развития отчеты по результатам исследований. Новшеством Стандартных правил является то, что активным членом контроля являются неправительственные организации. Неправительственные организации для консультирования Специального докладчика формируют экспертную группу, в составе которой организации инвалидов должны иметь большинство. Таким образом, непосредственное участие представителей социально уязвимой группы населения поможет более глубокому уяснению проблем, возникающих в ходе реализации Стандартных правил, а также позволит найти наиболее подходящие и действенные пути решения возникающих трудностей по выполнению Стандартных правил.X

Стандартные правила оказали огромное влияние на формирование деятельности главных органов и специализированных учреждений ООН, конвенционных органов, региональных межправительственных организаций. На своей 54-й сессии Комиссия по правам человека приняла Резолюцию 1998/31 от 21 апреля 1998 г., в которой признала, что любое нарушение основополагающего принципа равенства или любая дискриминация или иное негативное дифференцированное отношение к людям с ограниченными возможностями несовместимы со Стандартными правилами и являются нарушением прав инвалидов.X

В Резолюции A58/17 от 17 апреля 2005 г., ссылаясь на Стандартные правила, ВОЗ ставит целью обеспечение равных возможностей и прав человека для тех, кто является инвалидом.X

В соответствии с Резолюцией 2000/51 Управление Верховного комиссара по правам человека приняло решение уделять повышенное внимание проблеме инвалидности, действуя по двум направлениям: поощрение правозащитных механизмов Организации Объединенных Наций, в том числе специальных докладчиков и договорных органов, к тому, чтобы они уделяли больше внимания правам людей с ограниченными возможностями; и поощрение неправительственных организаций, занимающихся проблемами данной категории населения, к расширению взаимодействия с этими правозащитными механизмами <1>. Одним из первых результатов работы Управления Верховного комиссара по правам человека по данным направлениям стала подготовка исследования, посвященного применению международных стандартов и механизмов в области прав человека и инвалидности.

--------------------------------

<1> Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека и дальнейшие шаги после Всемирной конференции по правам человека "Права человека инвалидов" (Документ ООН E/CN.4/2002/18/Add.1, 26 февраля 2002 г.).

Таким образом, к концу XX в. на международном уровне были приняты правовые акты, преследующие цель обеспечения полноправного участия и интеграции людей с ограниченными возможностями в жизнь общества. Проблема инвалидности была признана как один из вопросов прав человека. Однако вопрос обеспечения равенства возможностей для людей с инвалидностью не перестал быть актуальным. Действующие международные правовые акты не смогли в полной мере защитить одну из самых социально уязвимых групп населения. Во многих государствах люди с ограниченными возможностями подвергались дискриминации в сфере трудовых отношений, реализации права на образование, в сфере доступа к информации и объектам социальной инфраструктуры.

Сложившаяся ситуация вызвана тем, что существующие в этот период международные правовые нормы в сфере улучшения относились к нормам "мягкого права". Их исполнение и реализация подкреплялись лишь моральными и политическими обязательствами государств. В то же время действующие на этот период времени универсальные международные договоры в сфере защиты прав человека защищали права людей с ограниченными возможностями лишь косвенно, поскольку распространяли свое действие на все категории населения, и не учитывали специфические потребности этой категории граждан.

Резолюцией 56/168 от 19 декабря 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН признала, что меры, которые принимались международным сообществом в целях обеспечения равенства возможностей людей с инвалидностью, оказались недостаточными.

Предложения о разработке всеобъемлющей конвенции о защите прав инвалидов Генеральная Ассамблея ООН рассматривала на своих сессиях еще в 1987 и 1989 гг. Однако большинство экспертов на тот момент пришли к выводу, что этот вопрос нуждается в дальнейшем изучении. По мнению большинства представителей государств, существующие на тот момент международные документы в сфере защиты прав человека в достаточной степени гарантировали людям с ограниченными возможностями равные с другими лицами права, следовательно, по их утверждению, составление такого документа было нецелесообразным.

Предложение по рассмотрению вопроса разработки комплексной и всеобъемлющей международной конвенции с целью защиты и поощрения прав и достоинства людей с ограниченными возможностями прозвучало также на Всемирной конференции по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости в г. Дурбан 31 августа - 8 сентября 2001 г.

Президент Мексики Висенте Фокс на очередной сессии Генеральной Ассамблеи выдвинул инициативу разработать всеобъемлющую единую конвенцию о правах инвалидов.X

Резолюцией 56/168 от 19 декабря 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН учредила Специальный комитет, открытый для участия всех государств-членов и наблюдателей при ООН для рассмотрения предложений относительно всеобъемлющей и единой международной конвенции о поощрении и защите прав и достоинства инвалидов на основе комплексного подхода к работе в области социального развития, прав человека и недискриминации.

Конвенция о правах инвалидов была одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 2006 г. (Резолюция 61/611 от 6 декабря 2006 г.). Это первый универсальный международный договор в сфере защиты прав человека, принятый ООН в XXI в., а также первый документ, содержащий перечень прав и свобод одной из самых социально уязвимых групп населения - лиц с ограниченными возможностями.X

Особенность Конвенции о правах инвалидов (далее - Конвенция) заключается в том, что она носит комплексный характер. Конвенция закрепляет одновременно гражданские, политические права и экономические, социальные, культурные права. При разработке проектов статей Конвенции граница между статьями, посвященными гражданским и политическим правам, и статьями, касающимися экономических, социальных и культурных прав, целенаправленно не проводилась. В данном случае нашел свое выражение сформулированный еще на Всемирной конференции по правам человека (25 июня 1993 г.) принцип неделимости прав человека. Как отметил Председатель Специального комитета Дон Макай в своем докладе, посвященном результатам работы Комитета, "важно не допустить, чтобы создавалось впечатление, будто в проекте статей установлена "иерархия" прав" <1>.X

--------------------------------

<1> Доклад Специального комитета по Всеобъемлющей единой международной конвенции о защите и поощрении прав и достоинства инвалидов и о работе шестой сессии (Документ ООН A/60/266, 17 августа 2005 г.).

Конвенция направлена на установление, признание и защиту всего комплекса прав человека. Однако разработчики Конвенции не стремились охватить ею все права человека, которые существуют в настоящее время. В Конвенции закреплены те права, которые имеют особое значение для людей с инвалидностью. Например, необходимость такого включения обусловлена тем, что данное право в настоящее время не соблюдается по отношению ко многим людям с ограниченными возможностями или что его соблюдение требует принятия дополнительных специальных мер в интересах людей с инвалидностью. "Не следует стремиться охватить в статьях проекта Конвенции слишком много вопросов, ряд которых, возможно, уже охватывается положениями других статей Конвенции или других ключевых международных договоров", - отмечается в письме Постоянного представителя Новой Зеландии при Организации Объединенных Наций <1>.X

--------------------------------

<1> Письмо Постоянного представителя Новой Зеландии при Организации Объединенных Наций (Документ ООН A/AC.265/2004/6, 19 августа 2004 г.).

В Конвенции отражена социальная модель инвалидности, которая основывается на принципах защиты прав человека и учитывает тот факт, что инвалидами людей делает общество, когда оно оказывается неспособным обеспечивать равные возможности участия для всех своих членов, возможности пользоваться принадлежащими всем людям равными правами. Конвенция направлена на создание безбарьерной социальной среды, на интеграцию людей с ограниченными возможностями в жизнь общества, на обеспечение доступности всех сфер общественной жизни, на содействие полноценному и эффективному участию людей с ограниченными возможностями в процессе принятия решений.X

Как уже отмечалось, одним из основополагающих принципов Конвенции является принцип равенства и недискриминации. Согласно Конвенции "дискриминация по признаку инвалидности" означает любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области.X

Одновременно с принципом запрета дискриминации Конвенция закрепляет право людей с инвалидностью на жизнь, право на наивысший достижимый уровень здоровья, личную неприкосновенность и неприкосновенность частной жизни, право на достаточный жизненный уровень для инвалидов и их семей, включающий достаточное питание, одежду и жилище, право на участие в культурной жизни, проведение досуга и отдыха и занятие спортом. Конвенцией также гарантированы доступ к правосудию, свобода от пыток и жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, свобода от эксплуатации, насилия и надругательства, свобода передвижения и свобода выбора места жительства и гражданства, свобода выражения мнения, убеждений и доступ к информации.X

В соответствии со ст. 34 Конвенции учреждается Комитет по правам инвалидов (далее - Комитет), который наделен полномочием по рассмотрению докладов государств-участников о мерах, принятых для осуществления ими своих обязательств по Конвенции. Такие доклады государства должны представлять в Комитет один раз в четыре года.X

По результатам рассмотрения представленных докладов Комитет выносит предложения и общие рекомендации.

Процедуру рассмотрения индивидуальных жалоб было решено включить в отдельный протокол. Статья 1 Факультативного протокола к Конвенции позволяет государствам признавать компетенцию Комитета принимать и рассматривать сообщения отдельных лиц или групп лиц, которые заявляют, что являются жертвами нарушения государством-участником положений Конвенции. В связи с поступившими жалобами Комитет вправе проводить собственные расследования, делать комментарии и выносить рекомендации, на которые государство-участник в течение шести месяцев представляет замечания.X

Таким образом, предусмотренный в Конвенции и в Факультативном протоколе контрольный механизм выступает гарантией выполнения государствами-участниками своих обязательств по Конвенции. Не вызывает сомнения, что такой механизм необходим, иначе положения этого международного договора остались бы ничем не подкрепленной декларацией, и скорее всего, оказались бы неэффективными для защиты прав людей с ограниченными возможностями.X

Конвенция о правах инвалидов была открыта для подписания 30 марта 2007 г. В день открытия под Конвенцией поставили свои подписи представители 82 государств, под Факультативным протоколом подписались 44 государства. Отмечают, что это самое большое количество подписей в истории принятия конвенций ООН, поставленных под договором в день его открытия. Конвенция вступила в силу 3 мая 2008 г.X

По состоянию на 10 января 2010 г. Конвенцию о правах инвалидов подписали 144 государства, Факультативный протокол - 87; ратифицировали Конвенцию 76 государств, Факультативный протокол - 48 <1>.X

--------------------------------

<1> См.: Подписание и ратификация Конвенции и Протокола // Официальный сайт ООН - www.un.org/mssian/disabilities/countries.asp?mvid=17&pid=612 (10.01.2010).

Кроме рассмотренных международных документов действуют также иные международные акты, принятые специализированными учреждениями ООН (МОТ, ВОЗ, ЮНИСЕФ, УВКПЧ и др.), региональными межправительственными организациями и направленные на защиту прав лиц с ограниченными возможностями.

В частности, среди них:

- Конвенция МОТ N 37 "Об обязательном страховании по инвалидности работников промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также надомных работников и домашней прислуги" (29 июня 1933 г.);X

- Конвенция МОТ N 38 "Об обязательном страховании по инвалидности работников в сельском хозяйстве" (29 июня 1933 г.);X

- Рекомендация МОТ N 43 "О страховании по инвалидности, старости и на случай потери кормильца" (от 29 июня 1933 г.);X

- Рекомендация МОТ N 99 "О переквалификации инвалидов" (от 22 июня 1955 г.);X

- Конвенция МОТ N 111 "О дискриминации в области труда и занятий" (от 25 июня 1958 г.) и Рекомендация МОТ N 111 (от 25 июня 1958 г.);X

- Конвенция МОТ N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" (от 29 июня 1967 г.) и Рекомендация МОТ N 131 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" (от 29 июня 1967 г.);X

- Конвенция МОТ N 159 "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов" (от 20 июня 1983 г.) и Рекомендация N 168 (от 20 июня 1983 г.);X

- Алма-Атинская декларация ВОЗ о первичной медико-санитарной помощи (от 12 сентября 1978 г.);

- резолюция ВОЗ WHA54.21, которой утверждается Международная классификация функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья (от 21 мая 2001 г.);

- Резолюция ВОЗ WHA58.23 "Инвалидность, включая предупреждение, ведение и реабилитацию" (от 25 мая 2005 г.).

В рамках региональных международных организаций действуют:

- Совет Европы: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская социальная хартия (1961 г.), Рекомендация ПАСЕ 818 (1977) по вопросу о положении психически больных (от 8 октября 1977 г.), Рекомендация ПАСЕ 1185 (1992) о политике в области реабилитации для инвалидов (от 7 мая 1992 г.), Рекомендация ПАСЕ 1235 (1994) по вопросам психиатрии и прав человека (от 12 апреля 1994 г.), Рекомендация ПАСЕ 1592(2003) о полноценной социальной интеграции инвалидов (от 29 января 2003 г.), Рекомендация Комитета министров СЕ R(83) 2 о правовой защите недобровольно госпитализированных лиц с психическими расстройствами (от 22 февраля 1983 г.), Рекомендация Комитета министров СЕ R(92) 6 о последовательной политике в отношении инвалидов (от 9 апреля 1992 г.), Резолюция Комитета министров ResAP(2001)3 о полноценном гражданском участии людей с инвалидностью посредством новейших технологий, ориентированных на интеграцию (от 24 октября 2001 г.), и др.;X

- Европейский союз: Рекомендация Совета ЕС 86/379/EEC о занятости инвалидов (от 24 июля 1986 г.), решения Совета ЕС 88/231/EEC об утверждении второй Программы действий Сообщества по содействию профессиональному обучению и реабилитации, экономической и социальной интеграции и независимому образу жизни для людей с ограниченными возможностями периодом действия с 1 января 1988 по 31 декабря 1991 г. (от 18 апреля 1988 г.), об утверждении третьей Программы действий Сообщества по оказанию помощи инвалидам сроком действия с 1 января 1993 по 31 декабря 1996 г. (от 25 февраля 1993 г.), о создании Программы действий Сообщества по борьбе с дискриминацией (с 2001 по 2006 г.) (от 27 ноября 2000 г.), Резолюция Совета ЕС 1999/C186/02 о равных возможностях трудоустройства для людей с инвалидностью (от 17 июня 1999 г.), Резолюции Европейского парламента ЕС о правах инвалидов (от 14 декабря 1995 г. и от 12 декабря 1996 г.) и др.;

- Организация американских государств: Межамериканская конвенция по правам человека (1969 г.), Сан-Сальвадорский протокол к ней (1988 г.), Межамериканская конвенция об устранении всех форм дискриминации в отношении людей с ограниченными возможностями (1999 г.), Декларация о Десятилетии Северной и Южной Америки в защиту прав и достоинства людей с ограниченными возможностями (2006 - 2016 гг.) (Резолюция Генеральной Ассамблеи ОАГ AG/DEC. 50 (XXXVI-0/06) от 6 июня 2006 г.) и Программа действий на Десятилетие (июнь 2007 г.);X

- Африканский Союз: Африканская хартия прав человека (1981 г.), Африканская хартия прав и основ благосостояния ребенка (1990 г.), Африканское Десятилетие инвалидов 1999 - 2009 гг. и Программа действий на Десятилетие (Резолюция Совета министров Африканского Союза от 7 февраля 2002 г. CM/DEC.676 (LXXVI)).X

Российская Федерация подписала Конвенцию о правах инвалидов 24 сентября 2008 г., однако пока не ратифицировала этот договор. Факультативный протокол к Конвенции Российской Федерацией не подписан.X

Проблема обеспечения прав людей с инвалидностью в Российской Федерации касается более 13 миллионов ее граждан <1>. По мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, задача создания достаточных условий для полноценной жизни и деятельности людей с ограниченными возможностями, разработки необходимой для этого системы их социальной реабилитации в России "решается пока неудовлетворительно" <2>. "По-прежнему неважно обстоит дело с финансовой поддержкой инвалидов со стороны государства, с программами их социальной реабилитации и льготного лекарственного обеспечения. Инфраструктура российских городов, за редким исключением, не приспособлена для жизни инвалидов, а в сельской местности о самом существовании такой проблемы знают лишь понаслышке. Особенно тревожно то, что нарушения прав инвалидов возникают порой отнюдь не вопреки действующему законодательству, в котором на поверку просто не находится норм, позволяющих эти права обеспечить" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. 17 апреля.X

<2> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. 17 апреля.X

<3> См.: Там же.X

В Российской Федерации права людей с ограниченными возможностями на участие в жизни общества и защита их интересов закреплены федеральным законодательством и рядом подзаконных актов. Они направлены на предоставление указанной категории граждан равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других конституционных прав и свобод. В Конституции Российской Федерации права и свободы людей с ограниченными возможностями отдельно не оговариваются, а предоставляются им наряду со всеми гражданами России, что подчеркивает тем самым их равноправие.X

Для людей с ограниченными возможностями предусмотрена система различных льгот и компенсаций, способствующих их социальной реабилитации и интеграции в общество.

В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" люди с ограниченными возможностями и семьи, имеющие детей с инвалидностью, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются жилыми помещениями. Им предоставляется социальная льгота по оплате жилого помещения (в домах государственного или муниципального жилищного фонда) и оплате коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда) (ст. 17).X

Российское законодательство содержит положения, гарантирующие людям с ограниченными возможностями беспрепятственный доступ к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусматривает ответственность юридических и должностных лиц за уклонение от исполнения указанной обязанности (ст. ст. 15 и 16).X

В целях обеспечения занятости людей с ограниченными возможностями Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" закрепляются специальные меры для достижения данной цели. В частности, предусматривается создание специальных рабочих мест для трудоустройства людей с ограниченными возможностями, для организаций, численность работников которых составляет более 100 человек, определяется квота для приема на работу людей с ограниченными возможностями. Однако, несмотря на закрепленные гарантии, по замечанию Уполномоченного по правам человека, постоянную работу имеет менее 8% людей с ограниченными возможностями трудоспособного возраста <1>. С точки зрения международной практики защиты прав инвалидов такой уровень их занятости оценивается как чрезвычайно низкий.X

--------------------------------

<1> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. 17 апреля.X

Законодательством Российской Федерации предусматриваются также иные меры, направленные на улучшение положений людей с ограниченными возможностями в России и защиту их прав. Вместе с тем правовое закрепление принципа равных прав людей с ограниченными возможностями и граждан, не имеющих инвалидности, запрещение дискриминации человека по причине инвалидности в Российской Федерации отсутствует, что в реальной действительности затрудняет реализацию этой категорией населения ряда установленных для них законодательством прав. Например, большинство инвалидов из-за не созданных государством условий передвижения в общественном транспорте, въезда в жилые и учебные строения и выезда из них инвалидных колясок, отсутствия специальных программ обучения, необорудования учебных мест, несмотря на то что право на образование гарантировано Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации "Об образовании", не могут обучаться на равных с остальными гражданами в учреждениях общего образования. Справедливое и эффективное осуществление этой категорией граждан всех прав человека представляет собой, таким образом, главный вопрос давно назревший реформы в области рассмотрения проблем инвалидности и людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации.X

Социальная защита людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации делает первые шаги в своем приближении к международным стандартам. Правовой институт социальной защиты всех слоев российского общества, в том числе людей с ограниченными возможностями, создаваемый на основе обновленного законодательства Российской Федерации, опираясь на положительный международный и внутренний опыт в этой сфере деятельности, накопленный за предыдущие десятилетия, нуждается в законодательной, финансовой, экономической, административной и научно-практической поддержке и совершенствовании.

На федеральном уровне подлежат закреплению правовой статус людей с ограниченными возможностями, принцип равных прав людей с ограниченными возможностями и граждан, не имеющих инвалидности, запрещение дискриминации по причине инвалидности в государственных органах власти, в трудовых отношениях, образовательных учреждениях, местах общественного пользования, торговли, на транспорте. В связи с этим представляется целесообразным принятие федерального закона о правах людей с ограниченными возможностями, который бы не дублировал положения действующего Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а усиливал правовые механизмы обеспечения данной категории граждан достойной жизни.X

В последнее время в Российской Федерации проблемы людей с ограниченными возможностями осознаны на самом высоком уровне.

Указом Президента РФ от 17 декабря 2008 г. N 1792 образован Совет при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов. Основными задачами Совета, как совещательного органа при Президенте Российской Федерации, является подготовка предложений по формированию и проведению государственной политики в отношении инвалидов, по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере предоставления людям с ограниченными возможностями равных с другими гражданами возможностей в реализации конституционных прав и свобод, социального обеспечения инвалидов.X

На первом заседании Совета, которое состоялось 7 апреля 2009 г., участники высказали единое мнение о необходимости скорейшей ратификации Конвенции о правах инвалидов. Подчеркивая практическую значимость Конвенции, Президент Российской Федерации заверил, что вопрос ратификации Конвенции о правах инвалидов должен быть решен в ближайшем будущем.X

Проблема обеспечения прав людей с ограниченными возможностями касается не только их самих и их семей, но и экономического и социального развития всего общества и государства. С принятием Конвенции о правах инвалидов начинается очередной этап развития отношений по обеспечению прав людей с ограниченными возможностями. Успешное его продолжение зависит от государств, которые должны быть готовы принять обязательства по Конвенции, и от членов общества, которые должны изменить отношение к людям с ограниченными возможностями. Осознание субъектами приоритетности международных стандартов в области защиты прав людей с инвалидностью будет способствовать развитию возможности людей с инвалидностью стать полноправными участниками общественных отношений.X