§ 5. Соотношение международного и внутригосударственного

права по защите прав человека

Вопрос о соотношении международного и внутригосударственного права долгое время был дискуссионным. Нельзя сказать, что разногласий не существует и в настоящее время. Тем не менее в отечественной науке довольно прочно укоренилось представление о том, что международное и внутригосударственное право являются самостоятельными, автономными по отношению друг к другу системами. Такое соотношение имеет объективную обусловленность: современный мир - это сообщество суверенных государств, существующие правоотношения имеют два вида - межгосударственные и внутригосударственные - и различаются по субъектам, международное и внутригосударственное правотворчество представляют собой совершенно разные процессы.

Реалии современной жизни уже не оставляют никаких сомнений в том, что существенным моментом функционирования данных систем является их тесное и все возрастающее взаимодействие, которое охватывает самые различные сферы и "проявляется в согласованном регулировании отношений, относящихся к совмещенному предмету регулирования" <1>. Таким "совмещенным предметом" является, в частности, защита прав человека. В каждой из систем соответствующие нормы составляют весьма значительный массив. В международном праве они образуют отдельную отрасль, в национальном - это межотраслевые институты, пронизывающие конституционное, административное, гражданское, уголовное, а также все виды процессуального права. Полный перечень отраслей национального права составить весьма сложно, так как для каждого такого права он может быть особенным.

--------------------------------

<1> См.: Международное право: Учебник для вузов / Под ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунова. М., 2003. С. 147.

Закрепление норм о правах человека в качестве юридически обязательных является важнейшим результатом мирового развития и свидетельством того, что вектор гуманизации стал устойчивым направлением поступательного движения общества. Человеческое измерение мира, идея которого высказывалась еще в глубокой древности греческими философами-софистами, в XX в. материализовалась в международно-правовом принципе уважения и защиты прав человека, получившем признание в качестве всеобщего императива.

Во взаимодействии международного и внутригосударственного права в регулировании прав человека можно выделить несколько аспектов.

Содержательный (нормативный) аспект. Основные права и свободы человека определены и зафиксированы в международно-правовых актах. То, что речь идет об основных правах и свободах, означает, что они не ограничиваются указанным перечнем. Наряду с выполнением обязательств по международным договорам государства могут идти дальше, расширяя как перечень, так и содержание прав и свобод.

Выполнение обязательств по защите прав человека требует закрепления этих прав в национальных правовых системах. Способы закрепления могут быть различными. В содержательном аспекте таковыми являются буквальное повторение текста международно-правовых актов в национальном законодательстве (рецепция) или изложение соответствующих положений с учетом собственных подходов к выполнению обязательств. Так, в ст. 9 п. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 22 Конституции РФ содержатся совершенно идентичные формулировки: "Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность". Однако в развитии данного тезиса в тех же документах полного совпадения уже не наблюдается, поскольку каждое государство вправе самостоятельно регламентировать соблюдение данного права. В Пакте говорится: "Никто не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей. Никто не должен быть лишен свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом". Основной смысл приведенного положения заключается в его первой части, выражающей обязанность государства. Вторая часть предусматривает его право на выбор способа исполнения этой обязанности. В результате в российской Конституции было установлено: "Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов".X

Если обратиться к Конституции Бельгии 1994 г., то рассматриваемая статья Пакта читается в ней следующим образом: "Свобода личности гарантируется. Никто не может подвергаться преследованиям иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Помимо случаев обнаружения на месте преступления никто не может быть подвергнут задержанию иначе как в силу мотивированного распоряжения судьи, которое должно быть предъявлено в момент задержания или самое позднее в течение 24 часов с момента задержания" (ст. 12).X

Несмотря на текстуальные различия, смысл ст. 9 п. 1 Пакта нашел вполне адекватное закрепление в обеих конституциях. Подобные примеры можно найти, сравнивая тексты международно-правовых актов и других национальных законов: уголовного, уголовно-процессуального, семейного кодексов, законов о гражданстве, о правах иностранцев и др. Могут также издаваться специальные законы, и может быть предусмотрено прямое действие международных договоров в национальном правопорядке.X

Большинство норм о правах человека получило всеобщее признание, поэтому для государств, не участвующих в соответствующих договорах, они имеют силу международно-правового обычая.

Институциональный аспект. Большую роль в обеспечении взаимодействия международного и внутригосударственного права в области прав человека играет участие государств в международных организациях, занимающихся решением данных проблем, поскольку акты, принимаемые в рамках этих организаций, предусматривают специальные способы защиты индивида, защиту от отдельных наиболее тяжких нарушений его прав, защиту отдельных категорий лиц. В первую очередь речь идет об ООН и ее органах. Так, Комитет по правам человека, учрежденный Пактом о гражданских и политических правах, обладает компетенцией рассматривать индивидуальные обращения в связи с нарушением прав, провозглашенных в Пакте.X

Специальные органы, созданные по ряду конвенций, регулярно рассматривают доклады государств-участников о состоянии дел в области, регулируемой соответствующей конвенцией, обсуждают их, высказывают замечания и делают рекомендации. К ним относятся, в частности, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, образованный на основании Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.; Комитет против пыток - на основании Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Комитет по правам ребенка - на основании Конвенции о правах ребенка 1989 г. Некоторые из них также наделены полномочиями по принятию, рассмотрению и оценке обращений индивидов (Комитет по ликвидации расовой дискриминации и Комитет против пыток).X

Документы, принимаемые данными органами, хотя преимущественно и не являются юридически обязательными, могут оказывать воздействие на национальное право, поскольку "государства действительно могут применять акты-рекомендации" <1>. В таком случае они выступают инструментом оперативного реагирования и способствуют поддержанию правопорядка до принятия соответствующих международных договоров. Большую роль в этом смысле сыграла Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 22 декабря 2003 г. "Права человека и международный терроризм". Среди документов, принятых за последние годы, можно отметить также Резолюции Комиссии ООН по правам человека от 16 апреля 2004 г. "Недопустимость определенных видов практики, которые способствуют эскалации современных форм расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости" и от 19 апреля 2004 г. "Целостность судебной системы", где основной акцент делается на соблюдении прав человека при отправлении правосудия.

--------------------------------

<1> Безбородов Ю.С. Международные модельные нормы: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 106.

Подобное взаимодействие осуществляется и на региональном уровне, в частности, в Европе: в рамках Совета Европы - на основании Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., наделяющей Европейский суд по правам человека полномочием принимать индивидуальные жалобы от лиц и групп лиц; в Европейском союзе - на основании Хартии основных прав Европейского союза 2000 г.; в СНГ - на основании Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. Уставом СНГ было также предусмотрено создание Комиссии по правам человека, которая получила статус консультативного органа, осуществляющего наблюдение за выполнением государствами - членами СНГ обязательств в области прав человека.X

Коллизионно-правовой аспект. Введение международного права в национальную правовую систему может происходить путем признания за международным правом качества непосредственного регулятора, выражаемого отсылкой к нему. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в коллизионно-правовом аспекте наиболее характерно для регулирования статуса физических лиц. И хотя при этом повсеместное признание получила привязка к закону местонахождения лица, имеющая существенное значение для регулирования статуса иностранных граждан, применение указанного права является субсидиарным, так как основу статуса иностранных граждан на современном этапе составляют универсальные международные стандарты. Некоторые из них непосредственно указывают на иностранных граждан, другие рассчитаны на любых лиц без какого бы то ни было различия. В качестве примера первых можно сослаться на ст. 13 Пакта о гражданских и политических правах, которая гласит: "Иностранец, законно находящийся на территории какого-либо из участвующих в настоящем Пакте государств, может быть выслан только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом, и, если императивные соображения государственной безопасности не требуют иного, имеет право на представление доводов против своей высылки...". Нормы второй разновидности начинаются со слова "каждый", "все" или "никто". В качестве примера из указанного Пакта можно привести следующие положения: "Никто не может быть лишен свободы на том только основании, что он не в состоянии выполнить какое-либо договорное обязательство (ст. 11)"; "Все лица равны перед судами и трибуналами. Каждый имеет право... на справедливое и публичное разбирательство..." (ст. 14).X

В национальном законодательстве международно-правовое установление о равенстве всех лиц получило воплощение в национальном режиме, суть которого сводится к тому, что иностранные граждане пользуются теми же правами, что и отечественные. В Российской Федерации национальный режим для иностранных граждан и лиц без гражданства получил закрепление в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, в ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", а также целом ряде других законодательных актов материального и процессуального права.X

Большую роль в международно-правовом закреплении национального режима в сфере гражданского оборота и в уголовных делах играют многосторонние и двусторонние договоры о правовой помощи.

В настоящее время основу правового режима иностранных граждан составляет принцип недискриминации. В силу данного принципа любые отступления от национального режима либо должны быть одинаковыми для всех иностранцев, либо могут затрагивать какие-то отдельные категории, но отличаться в лучшую сторону. Такое отличие именуется специальным режимом, который предоставляется определенным лицам наряду с национальным. Еще в недалеком прошлом с этим режимом связывались ограничения. Однако сегодня он означает наделение определенных лиц некоторыми преимуществами. Предоставление такого режима, как правило, обусловлено международными договорами. Среди многосторонних к ним относятся, в частности, Конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. и Конвенция о консульских сношениях 1963 г., закрепляющие привилегии и иммунитеты дипломатических и консульских агентов. Положения о преимуществах в двусторонних договорах могут быть связаны с установлением упрощенного порядка пересечения границы, безвизового въезда в страну и др.X

Отсылка к международному праву в регулировании правового статуса физических лиц может быть общей и специальной. Первая представляет собой известное положение Конституции РФ о том, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15). Специальные - устанавливают то же самое правило с непосредственным указанием на правоотношение, к которому они должны применяться. Так, в Трудовом кодексе РФ речь идет о применении правил международного договора к трудовым отношениям, в Земельном кодексе РФ - к земельным и т.п.X

Правоприменительный аспект. Включение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров в правовую систему РФ (п. 4 ст. 15 Конституции РФ) является основанием для применения данных норм российскими судами к внутригосударственным отношениям. К настоящему времени уже накоплен определенный опыт подобной деятельности судебными органами разных уровней, причем особую роль в этой практике играет Конституционный Суд РФ. К числу международно-правовых актов, к которым он обращался, относятся: Устав ООН, декларации и резолюции ООН, Международные пакты 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Конвенция МОТ 1981 г. N 156 "О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями", Конвенция о правах ребенка 1989 г., Конвенция МОТ 1948 г. N 87 "О свободе ассоциации и защите права на организацию", а также ряд других международных договоров.X

Следует обратить особое внимание на обращения Конституционного Суда к Всеобщей декларации прав человека. Не являясь участником этого документа, Россия, как и многие другие страны, признает его авторитет и применяет его положения как общепризнанные нормы международного права.

Опираясь на международно-правовые нормы наряду с нормами внутригосударственного права, Конституционный Суд РФ вырабатывает правовые позиции (суждения), которые являются обязательными для всех судов. Рассматривая дела о правах человека, суды всех уровней руководствуются этими суждениями. Со ссылкой на международное право были сформулированы позиции о недопустимости дискриминации в сфере труда, о свободе передвижения и выборе места жительства, о гарантиях от произвольного ареста и содержания под стражей, об основаниях для правомерного ограничения прав и свобод, о защите жертв вооруженных конфликтов и др.

Наряду с нормами международных договоров и международных обычаев, в которых закреплен ряд общепризнанных принципов международного права, Конституционный Суд РФ использует также документы международных организаций и практику Европейского суда по правам человека. Как отмечается в научных исследованиях деятельности этого органа, "положения Конституционного Суда развивают отечественную правовую доктрину, а в специальных случаях влияют на правотворческую и правоприменительную практику" <1>.

--------------------------------

<1> Дудко И.Г. Применение Конституционным Судом РФ норм международного и европейского права // Международное и европейское право: проблемы определения и защиты демократии, правового государства и прав человека: Тезисы докладов международного форума. Н. Новгород, 2004. С. 62.

Своеобразной разновидностью применения международно-правовых норм во внутригосударственной сфере является реализация постановлений Европейского суда по правам человека <1>.

--------------------------------

<1> См.: Игнатенко Г.В. Современные аспекты судебного правоприменения международных актов // Применение международных договоров в области прав человека в правовой системе Российской Федерации: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург, 2003. С. 23 - 24.

В целом взаимодействие международного и внутригосударственного права в регулировании прав человека происходит по той же схеме, что и в других сферах. Государство, выполняя свои обязательства по международному праву, если иное не предусмотрено международным договором, самостоятельно определяет порядок их реализации в национальной правовой системе, который устанавливается конституционным правом. В этой системе нормы международного права занимают особое место и обладают преимуществом в случаях коллизии с нормами законодательства.

Особенностью рассматриваемого взаимодействия применительно к правам человека является то, что "международное право со значительной полнотой определяет содержание центральных положений конституционного права - норм о правах человека" <1>. В результате степень взаимодействия в данной сфере является более высокой по сравнению с другими, и применение норм международного права к соответствующим правоотношениям носит более системный характер.

--------------------------------

<1> Лукашук И.И. Международное право: Общая часть: Учебник. М., 1996. С. 229.

Международные стандарты прав человека способствуют гармонизации и унификации правового статуса индивида и созданию равных гарантий защиты прав человека независимо от его местопребывания. Однако не во всех национальных правовых системах данные стандарты нашли одинаково полное воплощение, поэтому проблема гармонизации международного и внутригосударственного права остается актуальной.