Глава 1. Прокурорский надзор за исполнением законов

1.2. Предмет и пределы прокурорского надзора

за исполнением законов (общего надзора)

Предмет общего надзора определен в ст. 21 Закона о прокуратуре.

Анализ этой статьи позволяет выделить в предмете общего надзора два

элемента7.

1-й элемент – соблюдение Конституции РФ и исполнение законов,

действующих на территории РФ, названными в п. 1 указанной статьи

поднадзорными субъектами, а именно: федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными ор-

ганами исполнительной власти, представительными (законодательны-

ми) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации,

органами местного самоуправления, органами военного управления,

органами контроля, их должностными лицами, органами управления и

руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Следу-

ет отметить, что, согласно сложившемуся в теории государства и права

пониманию, соблюдение и исполнение являются методами реализации

соответственно запретительных (охранительных) и обязывающих (ре-

гулятивных) правовых норм. Поэтому в предмет прокурорского надзора

здесь включается реализация (применение) поднадзорными субъектами

главным образом этих двух видов правовых норм, закрепленных в Кон-

ституции РФ и законах, действующих на территории РФ. Реализация

дозволительных (диспозитивных) правовых норм, по общему правилу, в предмет прокурорского надзора не входит, исключение могут состав-

лять случаи необходимости защиты общезначимого интереса средства-

ми прокурорского надзора.

2-й элемент – соответствие законам правовых актов, издаваемых

перечисленными поднадзорными субъектами. Под правовыми актами

здесь понимаются как нормативные, так и ненормативные акты, порож-

дающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотноше-

ния (постановления, указы, приказы, указания, распоряжения, инструк-

ции, положения, решения и т.п.).

7 Такой подход к рассмотрению предмета общего надзора используется в подав-

ляющем большинстве современных учебников по прокурорскому надзору, см., на-

пример: Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов / под ред. Г.П. Хими-

чевой. – С. 98−99; Прокурорский надзор: учебник для вузов / под ред. А.Я. Сухаре-

ва. – М.: НОРМА, 2004. – С. 202; Ястребов В.Б. Учебник прокурорского надзора. –

М.: Изд. дом «Городец», 2005. – С. 140−141; Прокурорский надзор: учебник / под

общ. ред. Ю.Е. Винокурова. – С. 120.

1.2. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов

13

Предмет прокурорского надзора конкретизируется через определение

его пределов, что применительно к общему надзору сделано также в п. 1

ст. 21 Закона о прокуратуре, в котором пределы этого надзора проведены

по кругу поднадзорных субъектов и по кругу нормативных актов, за со-

блюдением и исполнением которых осуществляется надзор.

В круге поднадзорных субъектов, определенном в п. 1 ст. 21 Закона

о прокуратуре и уже приведенном выше, можно выделить следующие

группы субъектов.

1-я группа – федеральные министерства, государственные коми-

теты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти.

Следует уточнить, что согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 г.

№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной

власти» (с последующими изменениями и дополнениями), к настояще-

му времени в системе федеральных органов исполнительной власти вы-

деляются только три вида таких органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Названные органы мо-

гут образовывать и возглавлять свои органы или подразделения (управ-

ления, отделы) в регионах, которые также поднадзорны прокурорам.

2-я группа – представительные (законодательные) и исполнитель-

ные органы государственной власти субъектов РФ. Согласно Феде-

ральному закону от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов госу-

дарственной власти субъектов Российской Федерации», в систему орга-

нов государственной власти субъекта РФ включаются законодательные

(представительные) органы, высший исполнительный орган и иные ор-

ганы государственной власти субъекта РФ. Эти органы образуются и их

конкретные наименования (с учетом исторических, национальных и

иных традиций субъектов РФ) определяются в соответствии с консти-

туциями (уставами) субъектов РФ. Например, в различных субъектах

РФ для представительного (законодательного) органа используются та-

кие наименования, как дума, совет, народный хурал, для исполнитель-

ного органа – администрация (обычно подразделяется на управления, департаменты, комитеты), правительство (обычно подразделяется на

министерства), с губернатором или президентом во главе.

3-я группа – органы местного самоуправления. Это избираемые не-

посредственно населением и (или) образуемые представительным орга-

ном муниципального образования органы, наделенные собственными

полномочиями по решению вопросов местного значения, – согласно

14