3.3. Програмно-цільовий метод планування бюджету

Сучасний стан соціально-економічного розвитку України потребує поглибленого розуміння ролі бюджету в державі. Економічна, політична та соціальна неврегульованість у країні протягом багатьох років, обмеженість бюджетних ресурсів вимагає зростання прозорості та зрозумілості формування та ефективності використання бюджетних коштів, як для громадськості так і для більшості самих розпорядників бюджетних коштів.

Саме таким інструментом, який дозволяє підвищувати ефективність та прозорість використання бюджетних коштів є програмно-цільовий метод планування бюджету.

Уперше програмно-цільовий метод планування бюджету було застосовано в США у 1960-х роках у Міністерстві оборони.

Поступово практика застосування програмно-цільового методу планування бюджету набула поширення в більшості сучасних країн Європейського союзу, Новій Зеландії, Австралії, Канаді.

Дослідженню програмно-цільового методу планування бюджету присвячені праці Л.Є.Клець, В. Опаріна, К.В. Павлюка, Л. Сафонової, В. Федосова, І.Я. Чугунова та інших.

Сутність програмно-цільового методу планування бюджету полягає у першочерговому плануванні результату, який необхідно досягти під час використання бюджетних коштів. Визначення розміру ресурсів необхідних для досягнення цього результату є другорядним завданням. Особливістю програмно-цільового методу є планування бюджету за програмами, планування результату на довгостроковий період, прозорість у витрачанні бюджетних коштів.

З метою підвищення ефективності використання бюджетних коштів в Україні розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. № 538-р було схвалено «Концепцію застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі». Дана концепція визначила три етапи впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі.

Перший етап (2001-2002 рік) :

• удосконалено форми бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів;

• розроблено програмну класифікацію видатків державного бюджету, в якій чітко визначаються бюджетні програми та відповідальні виконавці бюджетних програм у розрізі відповідних головних розпорядників бюджетних коштів та яку закріплено за кодами функціональної класифікації видатків бюджету;

• здійснено перехід до функціональної класифікації видатків бюджету, що відповідатиме міжнародним стандартам;

• запроваджено окремі елементи середньострокового планування бюджету - визначення та прогнозування середньострокових цілей, на досягнення яких необхідно спрямувати діяльність Уряду, визначення пріоритетів у діяльності головного розпорядника бюджетних коштів у межах очікуваних бюджетних коштів на наступні періоди;

• розроблено напрями діяльності головних розпорядників бюджетних коштів та базового переліку результативних показників, що характеризують виконання бюджетних програм.

Другий етап (2003-2004 рр.):

• запровадження складання паспортів бюджетних програм;

• перегляд бюджетних програм, удосконалення їх структури та чітке визначення напрямів діяльності у межах однієї бюджетної програми;

• перехід до поглибленого середньострокового бюджетного планування, насамперед розроблення процедури прогнозування видатків на конкретні бюджетні програми на майбутні періоди;

• застосування програмно-цільового методу у формуванні і виконанні місцевих бюджетів.

Третій етап (2005 -2009 рр.)

• здійснено оцінку та подальше вдосконалення формування і виконання бюджету на основі програмно-цільового методу у бюджетному процесі.

На даний час можна виділити новий етап застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі.

Четвертий етап (2010 і наступні роки)

• застосування програмно-цільового методу у формуванні і виконанні як державного так і місцевих бюджетів;

• нормативна регламентація застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі Бюджетним кодексом України.

Програмно-цільовий метод планування бюджету передбачає на основі запланованого результату здійснити класифікацію витрат, які закріплюються за окремими програмами.

Відповідно до Бюджетного кодексу України бюджетна програма – це сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

Відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з Міністерством фінансів України або місцевим фінансовим органом. Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника. Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації цих програм у межах визначених бюджетних призначень.

Складові елементи бюджетної програми відображено в табл. 3.2.

Таблиця 3.2

Складові елементи бюджетної програми

Елементи	Характеристика елементів
Мета бюджетної програми	Законодавчо визначені основні цілі, яких необхідно досягти у результаті виконання конкретної бюджетної програми.
Завдання бюджетної програми	Конкретні цілі, яких необхідно досягти у результаті виконання бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду, оцінити які можна за допомогою результативних показників.
Напрями діяльності	Конкретні дії, спрямовані на виконання завдань бюджетної програми, з визначенням напрямів витрачання бюджетних коштів. Напрями діяльності повинні відповідати завданням і функціям головного розпорядника бюджетних коштів. Визначення напрямів діяльності забезпечує реалізацію бюджетної програми у межах коштів, виділених на цю мету.
Результативні показники	Кількісні та якісні показники, які характеризують результати виконання бюджетної програми і підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю і які дають можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми.

Оцінити ефективність виконання бюджетної програми можна за допомогою результативних показників. Такі показники мають підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського обліку.

Перелік результативних показників щодо кожної бюджетної програми розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів згідно з нормативно-правовими актами Міністерства фінансів України. Застосування результативних показників дає змогу чітко показати ефективність використання бюджетних коштів, співвідношення досягнутих результатів та витрат, тривалість виконання бюджетної програми, її необхідність і відповідність визначеній меті, а також порівнювати результати виконання бюджетних програм у динаміці за роками та між головними розпорядниками бюджетних коштів, визначати найефективніші бюджетні програми при розподілі бюджетних коштів.

Застосування результативних показників сприяє якісному та кількісному аналізу стану виконання бюджетної програми в частині фінансового забезпечення реалізації її заходів та ефективності виконання.

Результативні показники поділяються на такі групи:

• показники затрат - визначають обсяги та структуру ресурсів, що забезпечують виконання бюджетної програми;

• показники продукту - використовуються для оцінки досягнення поставлених цілей. Показником продукту є, зокрема, кількість користувачів товарами (роботами, послугами), виробленими в процесі виконання бюджетної програми. Вони показують кінцевий результат діяльності бюджетної програми;

• показники ефективності - визначаються як відношення кількості товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до витрат на реалізацію бюджетної програми (витрати ресурсів на одиницю показника продукту);

• показники якості - відображають якість вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг). Дані показники дозволяють оцінити кінцевий ефект від здійснення програми, показують користь, яку отримує суспільство від виконання програми.

На всіх стадіях бюджетного процесу його учасники в межах своїх повноважень здійснюють оцінку ефективності бюджетних програм, що передбачає заходи з моніторингу, аналізу та контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Алгоритм розробки системи оцінки бюджетних програм наведено на рис. 3.4.

Оцінка ефективності бюджетних програм здійснюється на підставі аналізу результативних показників бюджетних програм, а також іншої інформації, що міститься у бюджетних запитах, кошторисах, паспортах бюджетних програм, звітах про виконання кошторисів та звітах про виконання паспортів бюджетних програм. Організаційно-методологічні засади оцінки ефективності бюджетних програм визначаються Міністерством фінансів України. Усвідомлення проблеми необхідності оцінки ефективності бюджетних програм також знайшли своє відображення в працях багатьох науковців.

НІ

ТАК

Р ис. 3.4. Алгоритм розробки системи оцінки бюджетних програм

Так, загальний показник, що характеризує результативність бюджетної програми розроблено вітчизняним вченим Чугуновим І.Я. [63,С. 37-44]

Крп = (Vз пл/Vзф)*(Vпрод ф/Vпрод пл)*(Еф/Еф пл)* (Кяк ф/Кяк пл) (3.1)

де: Крп – коефіцієнт результативності бюджетної програми;

• Vз пл та Vзф – відповідно планові та фактичні показники затрат, які відображають обсяг затрат бюджетних коштів на реалізацію бюджетної програми;

• Vпрод пл та Vпрод ф - відповідно планові та фактичні показники продукту, що визначають обсяг виробленої продукції (виконаних робіт, наданих послуг) отриманого в результаті реалізації програм, зокрема кількість виробленого продукту або наданих послуг, кількість споживачів товарів, робіт, послуг.

• Еф пл та Еф ф - відповідно планові та фактичні показники ефективності, що відображають кількість створеного продукту на одиницю затрат бюджетних ресурсів;

• Кяк пл та Кяк ф - відповідно планові та фактичні показники якості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг), які визначаються по параметрах, що характеризують споживчу корисність отриманих продуктів у результаті реалізації програм.

Запропонований аналітичний підхід дає змогу визначити рівень результативності бюджетної програми, класифікація яких наведена в табл. 3.3.

Таблиця 3.3

Класифікація рівня результативності бюджетних програм

№ п/п	Рівень результативності бюджетної програми	Нормативні значення коефіцієнта результативності
1.	Високий рівень результативності	Крп > 1,0
2.	Середній рівень результативності	0,8 ≤ Крп ≤ 1,0
3.	Низький рівень результативності	Крп < 0,8

Визначення рівня результативності бюджетних програм дозволяє виявити причини недостатньої ефективності їх реалізації та розробити комплекс заходів щодо усунення виявлених недоліків. Це дає підстави для визначення результативності діяльності розпорядника бюджетних коштів та правильного встановлення ним планованого результату реалізації бюджетної програми.

Результати оцінки ефективності бюджетних програм, у тому числі висновки органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства, є підставою для прийняття рішень про внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період та до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм.

Для кожної бюджетної програми головні розпорядники бюджетних коштів щорічно розробляють паспорти бюджетних програм. Головний розпорядник бюджетних коштів розробляє та протягом 45 днів з дня набрання чинності законом України «Про Державний бюджет України» (рішенням про місцевий бюджет) затверджує спільно з Міністерством фінансів України або місцевим фінансовим органом паспорт бюджетної програми.

Виходячи з положень Бюджетного кодексу України паспорт бюджетної програми – це документ, що визначає мету, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого законом України «Про Державний бюджет України» (рішенням про місцевий бюджет).

Порядок затвердження паспортів бюджетних програм головними розпорядниками бюджетних коштів наведено на рис. 3.5:

• формування паспорту бюджетної програми виходячи з бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів, та відповідних бюджетних призначень;

• розробка головними розпорядниками бюджетних коштів проектів паспортів бюджетних програм і подання їх на погодження до Міністерства фінансів України протягом чотирьох тижнів після набрання чинності законом про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період;

• подання на затвердження до Міністерства фінансів України головними розпорядниками бюджетних коштів проектів паспортів бюджетних програм та проекти наказів про їх затвердження;

• забезпечення відповідності головними розпорядниками та Міністерством фінансів України змісту паспортів бюджетних програм Закону України про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період та бюджетному розпису;

• затвердження паспортів бюджетних програм головного розпорядника спільним наказом головного розпорядника та Міністерства фінансів України в трьох примірниках протягом шести тижнів від дня набрання чинності Законом України «Про Державний бюджет України» на відповідний бюджетний період;

• подання головним розпорядником бюджетних коштів паспорту бюджетної програми до Міністерства фінансів України у триденний строк від дня затвердження наказу про паспорт бюджетної програми;

• виконання бюджетної програми та складання звіту про її виконання.

Необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі є середньострокове бюджетне планування. Середньострокове бюджетне планування - це визначення головними розпорядниками бюджетних коштів на підставі основних напрямків бюджетної політики Кабінету Міністрів України плану своєї діяльності на середньостроковий період та обсягу необхідних коштів для досягнення поставлених цілей у середньостроковій перспективі.

Рис. 3.5. Порядок затвердження паспортів бюджетних програм головних розпорядників бюджетних коштів

Застосування середньострокового бюджетного планування обумовлено необхідністю реалізації пріоритетних напрямків соціально-економічного розвитку країни. Як правило, реалізація інвестиційно-інноваційних проектів розрахована на декілька років, тому середньострокове бюджетне планування дозволяє:

• сконцентрувати кошти для реалізації проектів;

• здійснювати постійний моніторинг виконання програм з метою підвищення контролю за виконанням бюджетного планування.

Це сприятиме запобіганню розпорошення бюджетних коштів по численних програмах, які не завжди відповідають стратегічним завданням розвитку країни. Перехід до середньострокового бюджетного планування дає учасникам бюджетного процесу можливість узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у рамках підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так і на наступні періоди, що сприяє переходу до формування довгострокової бюджетної політики.

Метою запровадження середньострокового бюджетного планування є:

• поліпшення макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених та реалістичних прогнозів доходів до бюджету;

• визначення загальних цілей бюджетної політики та забезпечення відкритості у їх досягненні впродовж багатьох років;

• визначення і дотримання чітких пріоритетів у сфері державних видатків;

• забезпечення можливості ініціювання змін у бюджетній політиці та механізмів контролю за їх реалізацією;

• удосконалення розподілу бюджетних коштів, спрямованих на досягнення стратегічних пріоритетів;

• підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за ефективне та раціональне використання бюджетних коштів;

• посилення загального бюджетного контролю.

Доцільність запровадження середньострокового бюджетного планування обумовлюється пріоритетними напрямами реалізації економічних реформ в Україні, представлених на рис.3.6.

Обґрунтування доцільності використання програмно-цільового методу планування бюджету має потенційні переваги, основними серед яких є:

• забезпечення чіткого та узгодженого формулювання цілей і задач дисципліни використання бюджетних коштів;

• надання бюджетному процесу безперервного стратегічного характеру;

• підвищення ефективності та прозорості розподілу та використання бюджетних коштів на основі аналізу пріоритетності витрачання бюджетних коштів;

• зростання рівня взаємодії між державними установами залученими у бюджетний процес та можливість оцінки причин неефективного виконання бюджетних програм;

• підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм.

Однак з іншого боку застосування програмно цільового-методу планування бюджету має і свої певні недоліки:

• довгострокове планування бюджету призводить до переоцінки майбутнього зростання економіки, що призводить до надмірних прогнозів щодо ресурсів та тиск на державні видатки;

• не дозволяє обґрунтувати необхідні обсяги видатків на проведення державних програм, в умовах політичної нестабільності та значних інфляційних коливань в економіці країни;

• надмірне покладання на оцінки майбутніх показників при формуванні бюджету може призвести до негнучкості та інертності у фіскальній політиці;

• впровадження програмно - цільового методу планування бюджету є складним і адміністративно-затратним інструментом, який потребує відволікання частини бюджетних коштів та уваги на його реалізацію, шляхом скорочення бюджетного фінансування інших необхідних бюджетних завдань.

Запровадження в Україні починаючи з 2010 року програмно-цільового методу планування бюджету в процесі бюджетного планування дозволить чітко визначити недоліки та переваги використання даного методу, який поступово буде адаптований до умов вітчизняної економіки.

Рис. 3.6. Пріоритетні напрями економічних реформ в Україні на сучасному етапі.