10.3. Організація бюджетного контролю у демократичному суспільстві.

У західній літературі бюджетний контроль визначається як нагляд контрольних органів за виконанням бюджету, доцільністю діяльності фінансованих державою установ (організацій, підприємств, програм), правомірністю фінансових операцій, дотриманням державних інтересів у бюджетній сфері.

У розвинутих країнах Заходу поступово склалися умови, необхідні для ефективного виконання органами бюджетного контролю їх функцій – незалежність контролю (забезпечується підпорядкованістю законодавчому органу, статусом тривалої незмінюваності відповідальних працівників і навіть довічним перебуванням на своїй посаді, високим рівнем їх матеріального утримання); загальність контролю (вільний доступ до документації, охоплення контрольними операціями всіх відомств); комплексність попередніх, поточних і подальших контрольних дій; публічність (відкритість, гласність результатів контрольної діяльності).

Предмет бюджетного контролю – сфера фінансових операцій і руху грошових потоків, пов’язана зі створенням, розподілом і використанням бюджетів і позабюджетних фондів, та фінансовий стан держави в цілому. До завдань контролю належать повне розкриття змісту фінансових операцій, які стосуються його предмета; надання інформації, необхідної для управління формуванням і виконанням бюджетів; здійснення контролю за державними доходами, видатками, позабюджетними фондами, а також державною власністю та іншими активами.

У країнах з розвинутою економікою функціонування органів бюджетного контролю обумовлене чинниками загального і спеціального характеру – існуванням громадянського суспільства та ефективними, науково розробленими технологіями контрольної роботи. За характером діяльності та статусом контрольних органів у світі склалися дві системи фінансового (бюджетного) контролю – адміністративна та у формі рахункових палат.

Батьківщина адміністративної системи фінансового контролю – Англія, звідки вона перейшла до США. Адміністративний контроль здійснюється за ознакою ієрархічної підлеглості зверху вниз. У цій системі центральна роль належить спеціальним органам фінансового контролю як відособленим урядовим інституціям. У США такою установою є Головне контрольно-ревізійне управління (ГАО), яке наділене функціями тлумачення фінансового законодавства, тобто складання підзаконних актів (інструкцій, циркулярів), а також щорічних рекомендацій президенту та конгресу щодо виконання федерального бюджету і фінансового стану країни.

Велике значення у системі органів адміністративного фінансового контролю за бюджетом належить міністерствам фінансів, як бюджетним відомствам та координаційним центрам економічної і фінансової політики.

Система контролю у формі рахункових палат походить із Франції, звідки вона поширилася на Австрію, Італію, Німеччину. Особливість рахункових палат полягає у комплексній процедурі забезпечення матеріально-фінансових інтересів держави (у деяких країнах від розслідування до покарання за корисливі посягання на державні вигоди). Рахункові палати представляють державу у судових справах, що стосуються стягування податків, бюджетних правовідносин та правопорушень, пов’язаних із зловживанням державними коштами та власністю.

Парламентський нагляд у правових демократичних країнах однаково властивий обом моделям бюджетного контролю. При парламентах діють комісії, функції яких полягають у перевірці законності, реальності та повноти бюджетних видатків і доходів, а також правильності звіту про виконання бюджету. Парламенти регулярно інформуються про фінансовий стан держави та результати діяльності підприємств та організацій державного сектору економіки.

Громадянське суспільство у сучасних демократичних правових державах світу забезпечує для контрольних органів умови транспарентності. Транспарентність – прозорість (гласність, відкритість) для громадськості інформації про результати діяльності, функції і структуру органів державного управління, зміст бюджетної політики та стан бюджету.

Прозорість посилює підзвітність посадових осіб та створює політичні ризики для тих урядовців, які працюють неефективно або здійснюють нераціональну політику. Прозорість сприяє зростанню довіри, що, у свою чергу, забезпечує ширшу підтримку уряду.

Міжнародний стандарт вимог до транспарентності був прийнятий Радою керуючих Міжнародного валютного фонду у 1998 р. у формі "Кодексу (декларації принципів) щодо забезпечення прозорості у бюджетно-податковій сфері". Згідно з цим кодексом транспарентність бюджетної сфери має відповідати чотирьом основоположним принципам (рис. 10.4).

Навіть у демократичних країнах існує проблема контролю над діями представників державної влади. Тому суспільству необхідно мати знаряддя впливу на бюрократію, якими є контроль ефективності та аудит.

Коли державні фінансові ресурси перебувають у розпорядженні бюрократичного апарату, особливо актуальним стає їх раціональне використання за допомогою методів, які дістали назву контролю ефективності.

Мета контролю ефективності зводиться до забезпечення ефективності використання ресурсів у державному секторі на рівні, наближеному і порівняному з ринковим. Впровадження такого контролю означало перехід від контролю формальної правильності вже проведених робіт і витрачених грошових коштів до контролю ефективності за здійснюваними у реальному масштабі часу і майбутніми операціями. Контроль ефективності передбачає скасування навіть законно санкціонованих видатків, якщо їх визнають неефективними.

Принципи контролю ефективності реалізуються на стадіях розробки заходів фінансової політики, прогнозування агрегованих бюджетних показників, складання річних і, особливо, багаторічних бюджетів (кошторисів, фінансових програм), практичної аудиторської роботи. Найбільш дієвим практичним інструментом здійснення контролю ефективності є аудит.

Бюджетний аудит виконує роль правової і функціональної процедури, покликаної забезпечити прозорість та ефективність бюджетної сфери, гарантувати надходження достовірної інформації про стан державних фінансів до законодавчих органів і громадськості.

За визначенням, сформульованим Американською бухгалтерською асоціацією, аудит – систематизований процес одержання й оцінювання об’єктивних даних стосовно фінансово-економічних дій і фактів з метою з’ясування відповідності зафіксованих явищ встановленим критеріям та параметрам.

Рис. 10.4. Принципи транспарентності бюджетної сфери відповідно до Міжнародного стандарту вимог до транспарентності

Бюджетний аудит – це перевірка відповідності використання державних коштів встановленим правилам, а також точності звітних даних.

Як контрольно-аналітична процедура бюджетний аудит охоплює перевірку звітності та дотримання вимог статутів і нормативних положень, експертизу фінансових операцій, аналіз та оцінювання діяльності в цілому. Найбільш розвинена форма сучасного бюджетного аудиту – так званий повний багатоаспектний аудит, який передбачає комплексну перевірку фінансових програм та інвестиційних проектів з погляду їх транспарентності та економічної ефективності. Зовнішній аудит передбачає також атестацію внутрішньовідомчого контролю.

Повний бюджетний аудит передбачає, що діяльність структур державного сектору повинна вестись з максимальною віддачею виділених коштів, а посадові особи мають нести повну відповідальність за ощадливе та ефективне використання довірених їм ресурсів. Його завдання – об’єктивна і конструктивна експертиза економічної ефективності використання фінансових, матеріальних і трудових ресурсів. При цьому, окрім перевірки і аналізу операцій, повний аудит передбачає розробку рекомендацій щодо вдосконалення роботи організацій і виконання програм.

У разі негативних результатів аудиту звичайна міжнародна практика полягає у тому, що перевірене відомство має гласно у письмовому вигляді відреагувати на висновки аудиту із зазначенням відповідних заходів.

У розвинутих країнах світу у конституційному порядку давно забезпечені незалежний стан і свобода дій аудиторських структур з тим, щоб виконавча влада була позбавлена можливості гальмувати роботу державного аудиторського відомства шляхом недостатнього фінансування, втручання у підбір кадрів, впливу на спрямованість перевірок чи будь-яким іншим способом.

Вимоги до аудиторської діяльності та її правила узагальнені у стандартах Міжнародної організації вищих ревізійних установ (рис. 10.5), які можуть служити еталоном контрольно-ревізійної роботи.

Рис. 10.5. Стандарти аудиту Міжнародної організації вищих ревізійних установ.

Крім аудиту, засобами перевірки бюджетно-фіскальної інформації на предмет її відповідності фінансовому стану і потребам держави є розрахунок макроекономічних прогнозів, а також перевірка достовірності фінансової статистики.